可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境資源法律保護(hù)
環(huán)境經(jīng)濟(jì)法律制度對可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)起著十分重要的作用。隨著我國現(xiàn)代企業(yè)制度的逐步完善,產(chǎn)權(quán)關(guān)系日趨明晰,經(jīng)濟(jì)成分已趨向多元化,采用環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段,落實(shí)環(huán)境經(jīng)濟(jì)法律制度的微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已基本具備,因此,強(qiáng)化可持續(xù)發(fā)展中的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段,實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理的法制化勢在必行。
1 環(huán)境問題產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)根源及其對策的理論分析
環(huán)境問題的重要特點(diǎn),在于其“外部不經(jīng)濟(jì)性”,即市場主體行為對環(huán)境資源的不利影響由該行為主體以外的第三方-他人或后代人承擔(dān)。在海洋魚類、公共牧場以及空氣、水等共有資源、公共物品方面,“外部不經(jīng)濟(jì)性”表現(xiàn)得非常明顯。如果市場主體均可以任意、無償、無限制地開發(fā)、利用共有資源或向環(huán)境中排放污染物,則從短期來看,每個市場主體都可以不斷地從其過度開發(fā)、利用環(huán)境資源的行為中獲得全部正效益,而由此產(chǎn)生的負(fù)效益則分?jǐn)偨o其他的開發(fā)、利用者以及后來者。這樣,在獲利動機(jī)的驅(qū)使下,每個市場主體都會無節(jié)制地開發(fā)、利用環(huán)境資源,其結(jié)果,從長遠(yuǎn)來看,多個市場主體的共同行為必然導(dǎo)致環(huán)境資源的枯竭、污染、毀滅,對全體開發(fā)、利用者造成不可挽回的損害,這也就是人們所說的“共有物的悲劇”。
顯然,由于環(huán)境問題具有“外部不經(jīng)濟(jì)性”,使得市場主體在決定不同層次的生產(chǎn)、投資、消費(fèi)等活動時,往往只從自己的角度考慮所面臨的各種選擇的成本和收益,而對經(jīng)濟(jì)活動中所需的環(huán)境要素(如空氣、水、環(huán)境的納污能力等)的投入和產(chǎn)出,特別是由此產(chǎn)生的廣泛的社會后果(如對財產(chǎn)、人體健康、生產(chǎn)生活活動、環(huán)境舒適性以及環(huán)境美學(xué)價值的損害等),卻沒有或沒有完全折合成與該市場主體有關(guān)的成本和收益,因而不能很好地影響其決策。而且,在競爭的壓力下,市場主體即使意識到了其活動給社會造成的環(huán)境成本代價,只要其行為不受社會的嚴(yán)厲懲罰,也往往置之不理,而是將該環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁給他人和未來。正因?yàn)檫^度開發(fā)利用自然資源的代價不是由開發(fā)利用者承擔(dān),污染環(huán)境的代價不是由污染者承擔(dān),他們就不愿花費(fèi)大量錢財來保護(hù)自然資源、防治環(huán)境污染。由此,保護(hù)自然資源、防治環(huán)境污染也就成為市場經(jīng)濟(jì)的“盲區(qū)”,而“外部不經(jīng)濟(jì)性”則成為產(chǎn)生環(huán)境問題的重要經(jīng)濟(jì)根源。
面對市場在環(huán)境資源領(lǐng)域的“失靈”,政府必須加以干預(yù),采取有效措施保護(hù)環(huán)境資源,鼓勵環(huán)境資源的有效利用,即通過促使外部不經(jīng)濟(jì)性的內(nèi)部化,達(dá)到社會所期望的環(huán)境目標(biāo)。這就是“經(jīng)濟(jì)靠市場,環(huán)??空?rdquo;的道理,也是解決環(huán)境問題、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本思路。
為了促使外部不經(jīng)濟(jì)性的內(nèi)部化,由此而設(shè)計的環(huán)境政策與法律體系主要有三種類型:“直接控制型”、“間接調(diào)控型”和“自我調(diào)控型”。所謂“直接控制 ”,即制定和實(shí)施環(huán)境資源法律法規(guī),其主體是“命令和控制”措施,同時這也為經(jīng)濟(jì)計劃、經(jīng)濟(jì)手段、宣傳手段等提供法律框架和基本保障。就應(yīng)用范圍來看,該模式主要應(yīng)用于污染控制,在自然資源管理中也有一定的應(yīng)用。其突出特點(diǎn)在于其嚴(yán)格性、強(qiáng)制性,即污染環(huán)境者或開發(fā)利用自然資源者必須遵守有關(guān)法律法規(guī),否則會受到民事、行政乃至刑事制裁。“直接控制”是各國普遍采用的環(huán)境資源管理模式,美國則是該模式的典型,其“命令和控制”手段可以概括為四個環(huán)節(jié):確定法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)→頒發(fā)許可證→監(jiān)督實(shí)施→對違法者進(jìn)行制裁。
所謂“間接調(diào)控”,即采用經(jīng)濟(jì)手段,其實(shí)質(zhì)在于按照環(huán)境資源有償使用和“污染者付費(fèi)原則”,通過市場機(jī)制,使開發(fā)、利用、污染、破壞環(huán)境資源的生產(chǎn)者、消費(fèi)者承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)代價,從而將環(huán)境成本納入各級經(jīng)濟(jì)分析和決策過程,促使開發(fā)、利用、污染、破壞環(huán)境資源者從自身利益出發(fā)選擇更加有利于環(huán)境資源的生產(chǎn)、經(jīng)營和消費(fèi)方式,同時也可以籌集一筆資金,由政府根據(jù)需要加以支配,以支持清潔工藝技術(shù)的研究、開發(fā)、推廣、應(yīng)用以及區(qū)域環(huán)境綜合整治、重點(diǎn)污染源治理、污染防治基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和某些特殊類型的環(huán)境受害者的救濟(jì)等,改變過去無償或低價使用環(huán)境資源并將環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁給社會的作法,從而最大限度地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、資源協(xié)調(diào)發(fā)展的政策目標(biāo)。
從理論上看,可持續(xù)發(fā)展的“間接調(diào)控”經(jīng)濟(jì)手段主要有征收環(huán)境費(fèi)制度、環(huán)境稅收制度、財政信貸刺激制度、排污權(quán)交易制度、環(huán)境標(biāo)志制度、押金制度、執(zhí)行鼓勵金制度以及環(huán)境損害責(zé)任保險制度等,其中每一種手段、制度的設(shè)計功能通常為籌資、經(jīng)濟(jì)刺激或二者同時兼有。
最后一種模式為“自我調(diào)控”,即通過宣傳、教育、合作與交流等,鼓勵公眾、非政府組織、工業(yè)企業(yè)改變其環(huán)境行為。一般說來,某一國的直接管制越嚴(yán)厲,經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平越高,人們的環(huán)境意識越強(qiáng),該模式發(fā)揮的作用就越大。
2 完善我國環(huán)境經(jīng)濟(jì)法律制度的基本背景
經(jīng)過20多年的發(fā)展,我國制定和實(shí)施了一系列關(guān)于防治環(huán)境污染、保護(hù)自然資源的法律法規(guī),在環(huán)境保護(hù)中確立了“預(yù)防為主,防治結(jié)合”、“誰開發(fā),誰養(yǎng)護(hù),誰污染,誰治理”和“強(qiáng)化環(huán)境管理”三大政策,形成了以環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、征收排污費(fèi)制度、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度、限期治理制度、排污許可證制度、污染集中控制制度等八項(xiàng)制度為基本內(nèi)容的環(huán)境管理體系。上述以行政管理為主的管理體系,側(cè)重于污染物產(chǎn)生后的達(dá)標(biāo)排放,總體上屬于“末端”治理措施。至于“預(yù)防為主”原則,雖然早在70年代就已提出,但由于行政管制的力度不夠,又缺乏有效的經(jīng)濟(jì)刺激制度,因而并未得到充分落實(shí)。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立,在強(qiáng)化“直接控制”的同時,完善經(jīng)濟(jì)手段以保護(hù)環(huán)境資源的呼聲很高。中國政府在《環(huán)境與發(fā)展十大對策》中指出[1?。荩?ldquo;各級政府應(yīng)當(dāng)更好地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段來達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的”;在《中國21世紀(jì)議程》中指出[2]:“為適應(yīng)中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立, 對已有的立法進(jìn)行調(diào)整,引入符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場機(jī)制的法律調(diào)整手段”,“通過調(diào)整各種經(jīng)濟(jì)政策,在國家宏觀調(diào)控下,運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和市場機(jī)制促進(jìn)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。可見,利用經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)中國的可持續(xù)發(fā)展已被擺到了極為重要的位置。
3 完善我國環(huán)境經(jīng)濟(jì)法律制度的途徑
對開發(fā)利用自然資源者收費(fèi)是世界多數(shù)國家通行作法,我國在有計劃商品經(jīng)濟(jì)條件下也已確立了資源補(bǔ)償費(fèi)制度。例如,《礦產(chǎn)資源法》(1986)明確規(guī)定:“國家對礦產(chǎn)資源實(shí)現(xiàn)有償開采。開采礦產(chǎn)資源,必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)”;《水法》(1988)規(guī)定:“對城市中直接從地下取水的單位,征收水資源費(fèi);其他直接從地下或江河、湖泊取水的,可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定征收水資源費(fèi)”。這些措施對提高自然資源的利用效率,促進(jìn)自然資源的合理利用與保護(hù)起到了積極作用。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,其功能逐步加強(qiáng),但缺陷也日趨明顯。一方面,收取資源補(bǔ)償費(fèi)的范圍(包括自然資源的范圍和開發(fā)利用者的范圍)狹小,許多國有自然資源仍處于任意、無償使用狀態(tài);收取的費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于自然資源本身的價值,往往無法通過市場供求反映出其稀缺性。這就使得許多自然資源利用效率低下,浪費(fèi)嚴(yán)重,促使生態(tài)環(huán)境的破壞、退化并加劇了環(huán)境污染。另一方面,現(xiàn)實(shí)中苦樂不均的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。由于管理上的缺陷,能收到資源補(bǔ)償費(fèi)的大多是開發(fā)利用自然資源的國有大中型企業(yè),如礦山、冶金企業(yè)等,而浪費(fèi)嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦和私營企業(yè)等小型企業(yè),由于量多面廣,往往鞭長莫及,難以收取資源補(bǔ)償費(fèi)。這不僅違背了保護(hù)自然資源的初衷,而且造成了市場條件下的不平等競爭。
針對上述情形,一方面,應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大資源補(bǔ)償費(fèi)的征收范圍,提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),使其能夠反映出資源稀缺性和實(shí)際價值;另一方面,必須加強(qiáng)對自然資源補(bǔ)償費(fèi)征收工作的管理,特別是嚴(yán)格審批手續(xù),強(qiáng)化征收環(huán)節(jié),保證把應(yīng)收的資金收上來。同時,應(yīng)當(dāng)結(jié)合國家產(chǎn)業(yè)政策,對國家保護(hù)的行業(yè)或者開發(fā)、利用自然資源成績突出的企業(yè)實(shí)行減免收費(fèi)、稅收優(yōu)惠或獎勵,做到既不損害本來就相對薄弱的原材料產(chǎn)業(yè),又能從總體上提高自然資源的利用效率,減輕環(huán)境資源的壓力。
在利用環(huán)境納污(自凈)能力資源方面,我國于70年代末、80年代初制定了征收排污費(fèi)制度,這是“污染者付費(fèi)原則”的具體表現(xiàn)。在現(xiàn)行的環(huán)境資源法律體系中,除了《水污染防治法》對水污染物實(shí)行排污收費(fèi)、超標(biāo)排污征收超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)外,總的說來實(shí)行的是超標(biāo)排污收費(fèi)制度,即只是對超過濃度標(biāo)準(zhǔn)排放污染物者征收排污費(fèi)。雖然該制度對控制污染物的產(chǎn)生和排放,促進(jìn)排污者加強(qiáng)經(jīng)營管理、節(jié)約和綜合利用資源、治理污染、改善環(huán)境等發(fā)揮了一定作用,并籌集了一部分污染防治資金,但總體上看經(jīng)濟(jì)刺激功能極其微弱。首先,收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低,企業(yè)所交的超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)只相當(dāng)于污染治理費(fèi)用的10%~15%[3], 更遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于污染物的正常處理費(fèi)用,客觀上鼓勵企業(yè)寧愿交納排污費(fèi)也不積極治理污染,形成“誰污染、誰受益”的格局;其次,實(shí)行單因子收費(fèi),即同一排污口有兩種或兩種以上污染物時,按收費(fèi)最高的一種污染物計算收費(fèi)數(shù)額,不利于促使排污者削減污染物,也不利于其公平競爭;再者,超標(biāo)排污收費(fèi)制度實(shí)質(zhì)上是計劃經(jīng)濟(jì)體制下以資源分配、無償使用為主要特征的產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的具體體現(xiàn),排污者只要不超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn),就可以無償使用環(huán)境納污(自凈)能力資源,許多排污濃度小但排污量很大、污染嚴(yán)重的企業(yè)也可不交排污費(fèi),這在很大程度上加劇了資源浪費(fèi)和環(huán)境污染。而在市場經(jīng)濟(jì)條件下,經(jīng)濟(jì)利益成為社會關(guān)系的紐帶,提高環(huán)境資源利用效率以及保持社會公平要求擯棄“環(huán)境資源無價值”的傳統(tǒng)觀念而遵循有價、有償使用的原則,要求提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)行多因子累計收費(fèi)。否則,經(jīng)營者仍會逃避防止、減少和治理污染的責(zé)任,這既造成環(huán)境資源的浪費(fèi)和污染,又使污染治理投入多、排污少的經(jīng)營者與污染治理投入少、排污多的經(jīng)營者處于不平等的競爭狀態(tài)。
隨著經(jīng)濟(jì)的大規(guī)模迅速發(fā)展,環(huán)境污染的壓力越來越大,僅污染源排出的未超標(biāo)部分的污染物就侵占了大部分的區(qū)域環(huán)境容量甚至已經(jīng)超過了該區(qū)域的環(huán)境容量。在這種情況下,如果仍然只對超標(biāo)排污者征收排污費(fèi)顯然已無法保證和改善環(huán)境質(zhì)量,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求了。從長遠(yuǎn)的觀點(diǎn)來看,以污染物的“總量控制”取代目前的“濃度控制”是必然的趨勢,但考慮到實(shí)際需要和條件的限制,污染物的“濃度控制”與有條件的“總量控制”(所謂有條件的“總量控制”,是指針對某些特殊區(qū)域、某些特定種類的污染物實(shí)行“總量控制”)將在較長時間內(nèi)共存,最后逐步過渡到“總量控制”。
“總量控制”下應(yīng)當(dāng)實(shí)行排污即收費(fèi)、超標(biāo)排污屬于違法并加重收費(fèi)的制度。而在實(shí)行“濃度控制”的條件下,變現(xiàn)有的超標(biāo)排污收費(fèi)制度為達(dá)標(biāo)排污即收費(fèi)、超標(biāo)排污加倍收費(fèi)并予以處罰的制度也同樣是必要的、可行的。首先,其必要性在于消除不同法規(guī)間的不協(xié)調(diào)。根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》的規(guī)定,強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行,對違反者要處以罰款甚至追究刑事責(zé)任。而現(xiàn)行《環(huán)境法》只要求超標(biāo)排污者交納排污費(fèi),即并不認(rèn)為超標(biāo)排污系違法行為。這就直接違反了《標(biāo)準(zhǔn)化法》的規(guī)定,造成法律體系內(nèi)部的不協(xié)調(diào)。此外,現(xiàn)行《環(huán)境法》規(guī)定,對投入生產(chǎn)或使用時未達(dá)到建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理要求(包括符合污染物排放標(biāo)準(zhǔn))的新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目,可以依法處罰。這就出現(xiàn)了建設(shè)項(xiàng)目投入生產(chǎn)或使用時超標(biāo)排污視為違法并予以處罰,而投產(chǎn)后超標(biāo)排污僅征收超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)、不算違法也不受處罰的自相矛盾的境況。其次,其可行性,可以從我國的法律實(shí)踐中得出結(jié)論?,F(xiàn)行《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《藥品管理法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品衛(wèi)生法》等法律分別規(guī)定對違反“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”、“藥品標(biāo)準(zhǔn)”、“保障人體健康和人體安全標(biāo)準(zhǔn)”、“衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)”的單位和個人予以處罰,即都實(shí)行超標(biāo)違法原則。如果在《環(huán)境法》中實(shí)行超標(biāo)違法并予以處罰的制度,同樣也不會超過一般企業(yè)的承受能力,不會出現(xiàn)處罰面過大、執(zhí)法困難的局面。這是因?yàn)閲椅廴疚锱欧牛舛龋?biāo)準(zhǔn)是根據(jù)國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國家經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件制定的,其中針對重點(diǎn)污染源或產(chǎn)品設(shè)備的專項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)國家一般的污染治理水平即最佳實(shí)用技術(shù)(BPT)而定的。
當(dāng)然,在污染物“濃度控制”與有條件的“總量控制”并存的情形下,考慮到企業(yè)的實(shí)際承受能力和區(qū)域環(huán)境的具體特點(diǎn),實(shí)行排污收費(fèi)、超標(biāo)排污違法并加倍收費(fèi)制度應(yīng)當(dāng)遵循靈活處理、區(qū)別對待、逐步到位的原則。一般地,凡實(shí)行“總量控制”的區(qū)域和污染物,新建、改建、擴(kuò)建、技術(shù)改造的污染源應(yīng)當(dāng)立即實(shí)行該制度,而對現(xiàn)有的污染源則要根據(jù)國家的產(chǎn)業(yè)政策、企業(yè)自身的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件等規(guī)定一定的寬限期。凡實(shí)行“濃度控制”的區(qū)域和污染物,應(yīng)側(cè)重于實(shí)行超標(biāo)排污加重收費(fèi),并可責(zé)令其限期治理,其中新建、改建、擴(kuò)建、技術(shù)改造的污染源應(yīng)立即實(shí)行超標(biāo)排污加重收費(fèi),而現(xiàn)有污染源則應(yīng)逐步地、定期地提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。此外還應(yīng)合理調(diào)整污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和各污染源的排污量指標(biāo),最大限度地保證公平。
環(huán)境稅對開發(fā)、利用、保護(hù)和改善環(huán)境資源有著顯著的刺激(鼓勵或抑制)效果。受傳統(tǒng)產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)的影響,我國的環(huán)境稅收法律制度還比較薄弱。目前對煤、石油、天然氣、鹽等征收的資源稅收及城鎮(zhèn)土地使用稅等,主要目的是調(diào)整企業(yè)間的級差收入、促進(jìn)公平競爭,對促進(jìn)環(huán)境資源的合理利用和保護(hù)、改善的意義不明顯;在獎勵綜合利用以及節(jié)約能源方面,環(huán)境立法采用了一些稅收調(diào)節(jié)手段,如規(guī)定綜合利用產(chǎn)品在投產(chǎn)5年內(nèi)免交所得稅和調(diào)節(jié)稅, 綜合利用的技術(shù)引進(jìn)項(xiàng)目和進(jìn)口設(shè)備、配件可以視為技術(shù)改造項(xiàng)目而享受減免稅優(yōu)惠等。
隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,環(huán)境稅在保護(hù)環(huán)境資源中的地位和作用將不斷增強(qiáng)。但是,我們應(yīng)當(dāng)汲取西方國家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),針對我國的主要環(huán)境問題,通過立法促進(jìn)環(huán)境稅的分期分批實(shí)施。除現(xiàn)有的一些環(huán)境稅收規(guī)定外,目前首先應(yīng)當(dāng)對含硫燃料征收硫稅,對嚴(yán)重危害環(huán)境的產(chǎn)品如含cfc[,s]的產(chǎn)品征收“ 污染產(chǎn)品稅”?!∵@不僅有利于環(huán)境資源的合理、持續(xù)利用和改善,有利于履行有關(guān)保護(hù)環(huán)境資源的國際條約和公約,也可以作為環(huán)境基金的一個來源。此外,為了鼓勵污染防治和自然資源的保護(hù),對采用清潔工藝技術(shù)以及安裝“末端”處理設(shè)施的企業(yè)、環(huán)境保護(hù)工程項(xiàng)目、生態(tài)恢復(fù)工程項(xiàng)目等應(yīng)當(dāng)提供減免稅、加速折舊等優(yōu)惠;對嚴(yán)重浪費(fèi)自然資源的行為應(yīng)當(dāng)征稅,如征收土地閑置稅等。
在財政刺激方面,除了取消或減少與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)不相符的各種政策性補(bǔ)貼外,為了加強(qiáng)中央對地方、環(huán)保機(jī)關(guān)對企業(yè)等在環(huán)境保護(hù)方面的調(diào)控能力,應(yīng)當(dāng)建立和完善分級管理的環(huán)境保護(hù)基金。該基金應(yīng)由中央和地方的環(huán)保投資、環(huán)境費(fèi)、環(huán)境稅、環(huán)境貸款、外國和國際組織的環(huán)保贈款等組成,由環(huán)保部門會同有關(guān)部門統(tǒng)籌安排使用。中央基金主要用于清潔工藝技術(shù)、設(shè)備以及“末端”治理技術(shù)、設(shè)備等的研究、開發(fā)、推廣、應(yīng)用或以贈款、貼息貸款等形式向有關(guān)企業(yè)、單位提供經(jīng)濟(jì)支持和刺激,也可用于幫助地方修建或改進(jìn)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施等。地方基金除用于修建、改進(jìn)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施、進(jìn)行區(qū)域環(huán)境綜合整治外,還可用于幫助清潔工藝技術(shù)、設(shè)備以及“末端”治理技術(shù)、設(shè)備等的研究、開發(fā)、推廣、應(yīng)用,幫助治理重點(diǎn)污染源,用于救濟(jì)某些由環(huán)境污染或破壞遭到損害的受害人等。
相對于“命令和控制”措施,排污權(quán)交易制度是一種靈活的污染控制手段。企業(yè)可以根據(jù)自身狀況及市場條件選擇自行削減排污量或到市場上購買排污指標(biāo),從而為企業(yè)實(shí)施費(fèi)用最小的排污“達(dá)標(biāo)”方案提供了新的途徑,這不僅可以實(shí)現(xiàn)政府既定的環(huán)境目標(biāo),而且也可以節(jié)省污染控制的總費(fèi)用。我國在16個城市開展排放大氣污染物許可證制度試點(diǎn)的同時,也在6個城市進(jìn)行了“大氣排污交易政策”的試點(diǎn)。結(jié)果表明,該政策為空氣質(zhì)量非達(dá)標(biāo)區(qū)提供了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的可能性,加快了實(shí)現(xiàn)區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的步伐,同時促進(jìn)了技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和工業(yè)的合理布局,并使區(qū)域大氣污染防治費(fèi)用趨于最?。?]。因此, 在“總量控制”下的排污權(quán)交易制度也應(yīng)得到立法的充分確認(rèn),特別是在水污染和大氣污染控制方面,對適用范圍、交易規(guī)則、監(jiān)督管理、違法責(zé)任等內(nèi)容均應(yīng)作出明確、具體的規(guī)定。
為了推動建設(shè)項(xiàng)目“三同時”制度以及企業(yè)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度的落實(shí),許多地區(qū)的環(huán)保部門在實(shí)踐中探索實(shí)行保證金(也有的稱為抵押金或執(zhí)行債券)制度。由于缺乏明確的法律依據(jù),各地主要根據(jù)國家有關(guān)文件或地方相應(yīng)規(guī)定執(zhí)行保護(hù)金制度,其實(shí)施依據(jù)、收取保證金的時間、標(biāo)準(zhǔn)以及財務(wù)管理制度、監(jiān)督機(jī)制等大都各不相同或極不完備。盡管這項(xiàng)制度存在著這樣或那樣的不足,但提高了“三同時”制度的執(zhí)行率,加強(qiáng)了建設(shè)項(xiàng)目后期的環(huán)境管理,增強(qiáng)了企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境保護(hù)意識,促進(jìn)了污染防治措施的落實(shí),使環(huán)境保護(hù)部門在“三同時”和企業(yè)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的管理方面變被動為主動等。因此,環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)肯定和完善針對“三同時”制度、企業(yè)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度以及啤酒瓶、飲料瓶等而采取的保證金制度。
環(huán)境標(biāo)志制度作為市場經(jīng)濟(jì)條件下強(qiáng)化環(huán)境管理的一項(xiàng)有力措施,已為發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐所證實(shí)。從1993年3月起, 我國也開始了環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證工作,環(huán)境標(biāo)志制度作為一項(xiàng)引導(dǎo)性政策,目前我國實(shí)行的是自愿申請?jiān)瓌t,隨著推行清潔生產(chǎn)和污染預(yù)防政策以及國際經(jīng)濟(jì)一體化的要求,我國的環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品認(rèn)證制度要與國際通用標(biāo)準(zhǔn)相銜接,其由非強(qiáng)制性的引導(dǎo)性政策上升為穩(wěn)定、普遍的強(qiáng)制性法律制度。因此,建立完善的環(huán)境標(biāo)志制度應(yīng)是我國環(huán)境經(jīng)濟(jì)立法的發(fā)展方向之一。