水電開發(fā)如何應(yīng)對投資體制改革的決定
1.水電前期工作及其審查
在河流（河段）水電規(guī)劃的基礎(chǔ)上，水電工程，特別是大中型水電工程通常要經(jīng)過預(yù)可行性研究階段、可行性研究階段之后，才能進入招標設(shè)計和施工圖設(shè)計階段。預(yù)可行性研究和可行性研究通稱為水電工程前期工作。總結(jié)以往特別是最近的經(jīng)驗，大中型水電前期工作的周期，一般為3～4年，長則6～7年。從水電工程投資大、工期長、涉及面廣、技術(shù)復(fù)雜的特點而言，必要的前期工作時間和前期工作的投入是確保勘測設(shè)計質(zhì)量和水平的基本要求，是決策準確和提高效率的基本保證。
按照《建筑法》、《建設(shè)工程勘察設(shè)計管理條例》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》以及水利水電工程強制性技術(shù)標準的要求，水電工程必須分階段開展設(shè)計，循序漸進，充分研究，科學(xué)論證，依法決策。預(yù)可行性研究階段的任務(wù)是，根據(jù)水電工程開發(fā)任務(wù)的要求，初步查明、分析和評價工程建設(shè)的基本條件，對工程技術(shù)、經(jīng)濟、資源和環(huán)境影響等因素進行初步研究和論證，從市場需求和建設(shè)條件角度對工程規(guī)模和選址提出初步意見，編制工程預(yù)可行性研究報告，供項目法人確立投資項目和政府投資主管部門立項決策使用?？尚行匝芯侩A段的任務(wù)是結(jié)合電力市場形勢和發(fā)展規(guī)劃，具體分析工程建設(shè)必要性，工程建設(shè)條件，對重大技術(shù)、經(jīng)濟和社會環(huán)境等問題進行專題研究，提出解決方案、具體措施和實施計劃，計算工程投資和經(jīng)濟評價指標，提出工程可行性研究報告，供項目法人投資決策和政府主管部門核準項目開工建設(shè)使用。
我認為，大中型水電工程前期工作的兩個階段是必不可少的。貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》是在貫徹執(zhí)行《建設(shè)工程勘察設(shè)計管理條例》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》的基礎(chǔ)上，更應(yīng)該加強水電工程前期勘察設(shè)計工作的管理，執(zhí)行國家強制性技術(shù)標準，才能確保水電工程建設(shè)質(zhì)量和安全，規(guī)避市場風(fēng)險，提高投資效益，實行科學(xué)決策。為簡化審批程序，縮短前期工作時間，條件較為簡單的中小型水電站的預(yù)可行性研究和可行性研究可以考慮合并，但需要在前期工作過程中，加強對工程技術(shù)、經(jīng)濟、環(huán)境影響和其他社會問題的研究和決策。
水電工程勘測設(shè)計階段性研究報告的審查是政府主管部門、行業(yè)主管部門履行部門職責(zé)，實行水電工程勘察設(shè)計質(zhì)量管理的基本途徑，是檢查落實工程建設(shè)法律法規(guī)、方針政策和技術(shù)標準的基本手段，是項目法人決策項目進程和啟動下一個設(shè)計階段的前提和基礎(chǔ)，是項目立項申請和核準的技術(shù)基本條件之一。水電工程前期工作設(shè)置預(yù)可行性研究報告和可行性研究階段性綜合審查是必要的和適當(dāng)?shù)?。綜合性審查會議有助于與水電工程建設(shè)有關(guān)的各方，包括政府有關(guān)部門，互通信息，交流觀點，統(tǒng)一認識，協(xié)調(diào)關(guān)系和解決問題，有助于明確進一步工作的重點和方向，部署和落實有關(guān)任務(wù)，共同促進和推動水電工程建設(shè)有關(guān)工作的進展。
除綜合性審查之外，水電工程還有不少的專項審查審批環(huán)節(jié)。這些專項審查審批環(huán)節(jié)過多，是造成水電工程立項程序復(fù)雜，手續(xù)繁瑣、周期過長、建設(shè)成本增大的主要原因。市場經(jīng)濟形勢瞬息萬變，審批程序繁瑣的確與市場經(jīng)濟的形勢不協(xié)調(diào)，容易延誤工程決策，造成工程建設(shè)的被動局面，增大投資風(fēng)險，特別是大中型水電工程，其開工時間、機組發(fā)電投產(chǎn)時間，受到枯期、汛期的制約，耽誤一、二月時間，可能就會影響發(fā)電工期一年。因此，對于水電工程而言簡化行政審批，簡化立項程序，有關(guān)部門轉(zhuǎn)變政府職能，樹立服務(wù)意識，主動服務(wù)市場、服務(wù)項目、服務(wù)項目法人就顯得尤為重要。
目前，水電工程的專項審查包括環(huán)境影響和環(huán)境保護、水資源利用論證、水土保持方案、勞動安全衛(wèi)生、場地地震安全性、地質(zhì)災(zāi)害評估等，每一項專題審查，還區(qū)分若干階段，如大綱的評審，報告書的評審、設(shè)計報告的評審，評審后提出意見修改補充，然后復(fù)審，再報批和批復(fù)，有時還需要等待很長的報批和批復(fù)時間，實在是程序復(fù)雜，不厭其煩。本人并非一味反對專項審查，但希望合理設(shè)置設(shè)計審查批復(fù)程序，突出重點，提高效率，確保效果，真正起到專項審查的作用，特別是大中型水電工程的專項審查中，切忌本末倒置，喧賓奪主，而應(yīng)以促進項目的進展，滿足建設(shè)要求為出發(fā)點。
近些年，河流水電開發(fā)規(guī)劃設(shè)計研究中，通常要求從流域和區(qū)域的角度，對水電工程的環(huán)境影響、環(huán)境保護、水土保持、水資源利用、地質(zhì)災(zāi)害等問題進行充分論證，闡述，并且在規(guī)劃報告的審查或批復(fù)意見中對此有專門的結(jié)論和意見。水電前期工作中的環(huán)境影響應(yīng)該以規(guī)劃審查意見為基礎(chǔ)，著重于減免不利影響和對策措施的研究，盡量避免重復(fù)的評價和審批。我以為簡化設(shè)計審批程序，可取消環(huán)保、水保、勞動安全工業(yè)衛(wèi)生等的專項大綱評審，通過頒布標準或規(guī)范，規(guī)定專項設(shè)計研究要求，并將專項評審納入階段性綜合審查之中，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌考慮，綜合處理。
建議有關(guān)部門按照市場經(jīng)濟和法制社會建設(shè)的要求，從國家利益出發(fā)，重新審視和修訂專業(yè)部門在水電工程建設(shè)上的管理體制和管理程序，按照《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》的要求，統(tǒng)一到國家綜合管理部門的管理體制和程序上。
2.立項核準和工程建設(shè)
按照《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，對于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項目，一律不再實行審批，區(qū)別不同情況實行核準和備案制。企業(yè)投資建設(shè)實行核準制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經(jīng)過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。應(yīng)該申請核準而為未經(jīng)核準的項目，不得開工建設(shè)，項目核準文件的有效期為2年。項目在核準文件有效期內(nèi)未開工建設(shè)，也未事先申請延期的，原項目核準文件自動失效。既要規(guī)范操作，又要加快建設(shè)，這些規(guī)定，給水電工程的前期工作、立項申請、施工籌建和施工準備提出了新的要求。
大中型水電工程的建設(shè)周期很長，除前期工作外，施工期少則5～6年，長則7～8年，有的長達10年以上。水電工程的施工分為籌建期、準備期、主體工程施工期和完建期四個階段。從準備期開始至第一臺（批）機組投產(chǎn)發(fā)電稱為發(fā)電工期，至全部機組投產(chǎn)稱為總工期。工程籌建期一般不包含在總工期之內(nèi)。
根據(jù)有關(guān)設(shè)計規(guī)范和國內(nèi)工程建設(shè)經(jīng)驗，水電工程籌建期一般應(yīng)完成的項目包括對外交通、施工用水、用電、場內(nèi)主干道路（含橋梁）、部分生產(chǎn)生活設(shè)施、場地平整和溝水處理工程、通訊和征地移民等工作，水電工程籌建期一般為1年，有的長達2年，且需要投入較大的人力、物力、財力和設(shè)備；施工準備期工程項目主要有：施工通道、導(dǎo)流泄水建筑物、導(dǎo)流擋水建筑物、主體建筑物岸坡開挖和支護、截流施工準備，生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)等，水電工程施工準備期一般為2年，長的要3年。施工籌建和準備工作不僅項目多、工期長、投資大，而且矛盾集中、問題突出，協(xié)調(diào)解決難度較大，程序較復(fù)雜。
按照水電工程建設(shè)慣例，水電工程的開工，是指工程截流，開始進入主體工程施工階段。水電工程項目獲得核準批復(fù)之前，必須完成大量的現(xiàn)場施工準備工作，才能確保進入主體工程施工階段后，各項工程施工順利展開，項目之間、工序之間計劃進度合理銜接，從而保證發(fā)電工期的實現(xiàn)和按照計劃完成工程建設(shè)。
面對水電前期項目儲備不足，而各地要求加快水電開發(fā)的這一矛盾，必須正確處理勘察設(shè)計、立項核準和工程施工之間的關(guān)系，在保證必要的設(shè)計周期和前期投入的前提下，合理搭接勘察設(shè)計、立項核準和施工準備三者間的時間，從而保證水電工程建設(shè)計劃的科學(xué)性和可行性。
為了合理銜接項目核準和工程開工建設(shè)之間的法律手續(xù)，有必要在項目核準之前，設(shè)立預(yù)核準，類似項目建議書的審批，使獲得預(yù)核準后的水電項目，能夠啟動施工籌建和施工準備工作，而不違背基本建設(shè)程序。
我認為，項目預(yù)核準的基本要求，包括
1）水電站預(yù)可行性研究報告通過審查；
2）水電站輸電方案研究報告通過評審；
3）水電站建設(shè)征地通過預(yù)評審；
4）移民安置去向獲得地方政府同意；
5）環(huán)境影響評價報告書通過評審；
6）水土保持方案報告書通過評審。
水電工程預(yù)可行性研究報告及其審查意見具有技術(shù)法規(guī)性質(zhì)，可以作為可行性研究工作的基礎(chǔ)和啟動其他相關(guān)工作的依據(jù)。例如，項目法人可依據(jù)預(yù)可行性研究報告及其審查意見，當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟發(fā)展計劃和工程建設(shè)計劃進度安排，及時向當(dāng)?shù)厝嗣裾暾埾逻_封庫令；項目法人也可根據(jù)預(yù)可行性研究報告及其審查意見、水電站輸電方案評審意見，委托接入系統(tǒng)設(shè)計，從而為可行性研究的機電設(shè)備選型、布置以及電氣主接線設(shè)計提供依據(jù)；此外，以預(yù)可行性研究報告及其審查意見為基礎(chǔ)，可以委托建設(shè)征地預(yù)審；委托編制環(huán)境影響報告書；委托編制水土保持方案報告書；委托編制勞動安全和工業(yè)衛(wèi)生預(yù)評價報告等等。
水電項目預(yù)核準通過后，準許開展施工籌建和施工準備。其間，繼續(xù)深入設(shè)計研究，完成可行性研究報告以及項目核準手續(xù)，待項目核準申請報告書獲得批準，主體工程施工便可開始并順利實施。這種“合理搭接”需要以周密計劃和高效管理為保障，從而有助于保證勘察設(shè)計周期，加快工程建設(shè)進度，促進國民經(jīng)濟發(fā)展。
3.意見和建議
1）水電是可再生的清潔能源，落實優(yōu)先開發(fā)水電的基本戰(zhàn)略，需要制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策和簡化行政審批手續(xù)，鼓勵和保護投資人水電開發(fā)的積極性。
2）政府有關(guān)部門在水電開發(fā)權(quán)管理中，要根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，特別是電力發(fā)展計劃，充分考慮前期工作周期、投入、立項核準和投資風(fēng)險等問題，合理確定工程建設(shè)進度表。
3）條件比較簡單的中小型水電工程，預(yù)可行性研究和可行性研究兩個階段可合并為一個階段，或適當(dāng)簡化，相應(yīng)有關(guān)專業(yè)評審、審查和批復(fù)以及立項核準等管理程序也要考慮做適當(dāng)調(diào)整。
4）為合理搭接勘察設(shè)計、立項核準和施工準備三者間的時間，滿足加快水電開發(fā)，降低工程投資的要求，建議大中型水電工程實施預(yù)核準制度，通過預(yù)核準申請的項目，允許開展施工籌建和施工準備。
5）簡化設(shè)計審批程序，可取消環(huán)保、水保、勞動安全工業(yè)衛(wèi)生等的專項大綱評審，也可將專項評審納入階段性綜合審查，統(tǒng)一協(xié)調(diào)?；蛲ㄟ^有效決策程序，實行預(yù)可研和可研兩個階段專題評審的合理銜接，減少中間環(huán)節(jié)。
6）建議按照即將頒布實行的《水電工程預(yù)可行性研究報告編制規(guī)程》，加深預(yù)可研勘測設(shè)計深度，達到選定壩址，基本確定建設(shè)規(guī)模和技術(shù)方案，以便在預(yù)可行性研究報告審查之后，能夠啟動項目預(yù)核準和開展施工籌建、準備工作。
7）建議國家有關(guān)部門，國土、環(huán)保、水利、電網(wǎng)、公路、鐵道、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、草場、質(zhì)量監(jiān)督、銀行監(jiān)管、工商稅務(wù)和安全生產(chǎn)監(jiān)管等，要針對水電建設(shè)工程的特點，建立協(xié)同配合的水電工程建設(shè)監(jiān)管體制和有關(guān)資質(zhì)管理體系，為工程建設(shè)服務(wù)，為國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。