公共政策的論文
公共政策是政府進行行政管理工作所采用的方法和手段，在社會生活中起著十分重要的作用，正如美國著名經(jīng)濟學(xué)家曼昆所言，一個社會的興衰在某種程度上取決于政府所制定的公共政策。下面是學(xué)習啦小編為大家整理的公共政策的論文，供大家參考。
公共政策的論文范文一：試論公共政策的本質(zhì)
【 內(nèi)容 摘要】
公共政策 分析 作為一種新興 研究 領(lǐng)域盡管正逐步成為學(xué)界和實務(wù)界的主流話語之一，但它在其基本分析單位——公共政策——的認知上仍存在著巨大的歧異。為建立完整的學(xué)術(shù)對話機制，本文首先對學(xué)界不同的公共政策觀進行了獨特的梳理，進而通過對公共 問題 解決途徑的分析，得出結(jié)論：公共政策的本質(zhì)在于政府通過對自身利益和公共利益的考量，在減少主觀差距和減少客觀差距之間做出選擇，進而及時有效地解決公共問題。公共政策既可能直接調(diào)整 社會 利益關(guān)系，減少客觀差距，包括對公共利益的生產(chǎn)、分配、交換和消費，也可能置公共利益于不顧，僅僅通過降低或轉(zhuǎn)移公眾的期望值來減少其主觀差距，緩和其不滿情緒。
【關(guān)鍵詞】
公共政策;價值;利益;分配;公共問題
【作者簡介】
黃仁宗，男，山東菏澤人，北京大學(xué) 政治 學(xué)與行政 管理系碩士研究生，研究方向為公共政策分析。E-mail：hrz2001@263.netTel:010-62762849。地址：北京大學(xué)政治學(xué)與行政管理系47#2102室(100871)。著作權(quán)所有，轉(zhuǎn)載請 聯(lián)系作者。
一、導(dǎo)言
自哈羅德·拉斯維爾(Harold D.Lasswell)和丹尼爾·勒納(Daniel Lerner)于1951年 發(fā)表《政策 科學(xué) ：范圍與 方法 的新 發(fā)展 》以來，公共政策分析作為一種新興研究領(lǐng)域正逐步成為學(xué)界和實務(wù)界的主流話語之一，甚至被譽為當代西方社會科學(xué)發(fā)展中的一次“科學(xué)革命”(德羅爾語)、當代西方政治學(xué)的“最重大的突破”(馮貝米語)以及“當代公共行政學(xué)最重要的發(fā)展”(羅迪語)。正如杜克大學(xué)喬爾·弗萊什曼教授1988年在 中國 社會科學(xué)院作 報告時指出的：“ 目前 已經(jīng)發(fā)展起來的公共政策分析和管理專業(yè)，首次成為正式的 教育 科目，僅僅是在短短的的20年里，這是令人震驚的。在回顧20年的發(fā)展時，人們既對這一學(xué)術(shù)的新發(fā)展表示贊嘆，又對在這樣短的時間內(nèi)取得如此大的成就感到吃驚。”[1](p166)
然而，必須指出，公共政策分析至今尚未在學(xué)理研究和實證研究、行為科學(xué)和管理科學(xué)以及學(xué)術(shù)界和實務(wù)界之間構(gòu)架起哪怕是一座真正穩(wěn)固、一致的橋梁。換句話講，公共政策分析的科際整合任務(wù)并未完成，人們迄今尚未就公共政策的本質(zhì)內(nèi)涵達成真正共識。
二、傳統(tǒng)觀點的述評
學(xué)界關(guān)于公共政策本質(zhì)內(nèi)涵的代表性觀點，大致可分為以下幾種：
(1)“ 現(xiàn)代 行政學(xué)之父”伍德羅·威爾遜認為：公共政策“是由政治家即具有立法權(quán)者制定的而由行政人員執(zhí)行的 法律 和法規(guī)。”[2](p4)這個定義帶有明顯的“政治——行政二分法”特征，且縮小了公共政策的范圍和制定主體。首先，公共政策不僅包括法律法規(guī)，還包括政府的 計劃、指示、決議，甚至政府領(lǐng)袖的某些特定意圖和表征符號也會起到公共政策的功能。其次，參與公共政策制定的人員不僅僅有政治家，還包括人民代表、專家學(xué)者，尤其是在當今“行政國家” 時代 ，隨著政府職能的急劇擴張和行政裁量權(quán)的廣泛 應(yīng)用 ，行政當局參與制定公共政策的主動性日益增強?；诖?，亞伯雷比(Paul Appleby)指出：“決策不僅僅屬于政治”，換言之，“公共行政就是制訂政策”。[3](p27、170)
(2)政策科學(xué)的創(chuàng)立者哈羅德·拉斯維爾和亞伯拉罕·卡普蘭(A. Kaplan)認為：公共政策是“一種含有目標、價值與策略的大型計劃”。[4](p8)這個定義既包含了公共政策的工具理性(策略)，又注意到了公共政策的價值理性(目標和價值)，應(yīng)該說極有見地。但寬泛地把公共政策等同于計劃則是不可取的。計劃可以是政策，但政策并不天然就是計劃，它還包括指示、決議、法律、法規(guī)以及政府發(fā)出的其他符號系統(tǒng)。
(3)托馬斯·戴伊(Tomas R. Dye)認為：“凡是政府決定做或者不做某件事的行為就是公共政策。”[5](p1)這一定義不僅看到了政府的“為”，又注意到了政府的“不為”，因而具有明顯的行為主義色彩，體現(xiàn)了公共政策分析 實踐性的學(xué)科特征。所謂“為”，就是政府為解決一定的公共問題而公然采取行動或者公然做出一定的符號表示;所謂“不為”，就是政府遵循一種放任主義的不干涉原則，不采取任何行動，不做出任何積極性的符號表示。“不為”和“為”都是公共問題的重要解決之道。比如中國一直在進行政治體制改革，這是在執(zhí)行“為”的政策;同時，朱镕基指出：“我們的政治體制改革絕對不會抄襲西方的模式，也就是說不實行政黨的輪流坐莊或者是兩院制。”[6]這實際上是在執(zhí)行一種“不為”的政策。但是，下定義必須遵循民間話語和學(xué)術(shù)話語兩種規(guī)范。日常生活中人們講的“遵循公共政策”，顯然不是遵循政府的行為，而是遵循一定的規(guī)則和符號表示。因此，把政府執(zhí)行政策的行為等同于公共政策本身是不妥的。
(4)羅伯特·艾思頓(Robert Eyestone)的定義則最為寬泛。他認為：“從廣義上講，公共政策就是政府機構(gòu)與其周圍 環(huán)境之間的關(guān)系。”[7](p18)這個觀點顯然受到了生態(tài)行政學(xué)的 影響 。事實上，公共政策本身就是政府系統(tǒng)與其生存環(huán)境之間交相策動的函數(shù)，即P=f (G,E)，這里P指公共政策，G指政府系統(tǒng)，E指生存環(huán)境。政府做出一定的公共政策，本質(zhì)上必須考慮對公共問題的因應(yīng)。但這種因應(yīng)必然會滲有政府自身的偏好和利益。無論從哪種角度看，公共政策都體現(xiàn)了政府及其環(huán)境的雙重訴求。因此，艾思頓的觀點是比較深刻的。但是，政府環(huán)境究竟是什么?難道僅僅是其周圍環(huán)境嗎?對此，他并未做出令人信服的回答。
我們認為，政府本質(zhì)上是一個開放系統(tǒng)而非封閉系統(tǒng)。封閉系統(tǒng)之間的界線是固定的、不可滲透的，而開放系統(tǒng)在與其更廣泛的超系統(tǒng)之間的界線則是可滲透的。同時，環(huán)境既有一般(社會)環(huán)境，又有具體( 工作)環(huán)境。“一般環(huán)境與具體環(huán)境之間的界線并不總是很清楚的，而這種界線又在不斷變化著。一般環(huán)境中的力量不斷地‘突破’到一個具體 組織的具體環(huán)境中去。甚至在工作環(huán)境之外，還有可能影響組織(或被它影響)的因素與現(xiàn)象。很清楚，環(huán)境是個連續(xù)統(tǒng)一體，其中相關(guān)性只是個程度問題。’” [8](p156)甚至，邁意爾·R·路易斯把組織本身就看作是“產(chǎn)生 文化的環(huán)境”。[9](p274)可見，作為一種開放系統(tǒng)的社會組織，政府與環(huán)境的界線是極其模糊、可以相互滲透的。因而，僅僅從政府與環(huán)境互動的層面來界定公共政策顯然是不夠的。
(5)后行為主義政治學(xué)家戴維·伊斯頓(David Easton)從其政治系統(tǒng)分析 理論 出發(fā)，認為“公共政策是對全社會的價值做有權(quán)威的分配。”[10](p4-5)換言之，“一項政策的實質(zhì)在于通過那項政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們。”[11](p123)這個觀點指出了公共政策的價值分配功能，因而頗受學(xué)界的青睞。但是，這一定義本身存在四個問題：
首先，究竟什么是價值?根據(jù)戴維·伊斯頓的理解，這里的價值不僅包括實物、資金，還包括權(quán)力、榮譽和服務(wù)等有價值的東西。然而，在社會科學(xué)研究中，價值本身就是一個含糊不清的概念。
作為一種 哲學(xué) 話語，價值就是在主客體關(guān)系中表現(xiàn)出來的客體之于主體的意義和效用;而另一方面，價值又可以被理解為對主體有意義或有效用的一切客體。學(xué)術(shù)話語應(yīng)該與大眾話語相吻合或者說至少不能造成大眾誤讀。而戴維·伊斯頓以含糊的價值界定公共政策，顯然違背了這一原則。
其次，公共政策僅止于分配嗎?公共政策的確具有價值分配功能，但人們會沿著這一話語邏輯發(fā)問：公共政策僅止于分配嗎?與分配同系列的生產(chǎn)、交換和消費，是否也是公共政策的功能所在?我們認為，公共政策除了分配社會價值的功能外，還具有生產(chǎn)、交換和消費社會價值的功能，表現(xiàn)在：1)政府通過執(zhí)行直接投資、國家控股等政策，直接創(chuàng)制公共物品和公共服務(wù)(盡管各國的國有化程度不同)。這種公共政策的生產(chǎn)功能在政府主導(dǎo)型的后發(fā)展國家尤為突出。2)通過簽訂和執(zhí)行政府間外貿(mào)協(xié)議，遵循比較優(yōu)勢原則，互相交換社會價值。
如今我國積極推行的“入世”政策，本質(zhì)上就是為了更好地實現(xiàn)國內(nèi)外社會價值的交換和互惠;3)通過制定擴大內(nèi)需等政策，鼓勵民眾消費社會價值。如果沒有公共政策的消費功能，公共政策對社會價值的生產(chǎn)、分配和交換功能就失去了存在的意義。
再次，全社會的價值都能夠分配嗎?在戴維·伊斯頓的視野中，價值就是對人們有價值的東西。然而，對人們有效用的東西太多了：陽光、雨露、地熱、臭氧層等是價值;財產(chǎn)、權(quán)力、地位、榮譽等也是價值。前者顯然是公共政策所不能分配的，后者則可以經(jīng)由公共政策被分配給不同的群體。我們不妨把前者稱為 自然 價值，把后者稱為人化價值。一般地說，公共政策能夠分配人為價值，但卻不能分配自然價值。但這只是就極端狀況而言。
事實上，隨著人與自然分離鴻溝的日益彌合，許多社會價值有二極融合的趨勢，換言之，既有人為性又有自然性的社會價值越來越多。譬如在傳統(tǒng)社會中，陽光是純粹的自然價值，政府的政策無法實現(xiàn)對陽光的分配。但在法制完備的現(xiàn)代社會中，政府可以通過保護公民的住宅采光權(quán)，實現(xiàn)對陽光的分配調(diào)節(jié)。然而，這種分配又是不完全的，任何公共政策都無法給陽光清晰地劃定產(chǎn)權(quán)，使得一部分人擁有陽光，而另一部分人卻付之闕如。因此，并非全社會的所有價值都能通過公共政策加以分配。
最后，價值的分配對象一定是或選嗎?在戴維·伊斯頓看來，公共政策的實質(zhì)在于不讓一部分人享有某種價值，而允許另一部分人占有它們。這里面暗含著一個假設(shè)：公共政策的對象既有受益者又有非受益者。這是不符合實際的。
現(xiàn)實中，公共政策在分配價值時可能有三種情形：一是既有受益者又有非受益者，這是比較常見的情形;二是只有受益者，沒有非受益者，比如政府加強國防的公共政策，能夠為全社會帶來價值;三是只有非受益者，沒有受益者，比如前蘇聯(lián)政府的對外擴張政策，并未給蘇聯(lián)人民帶來任何福祉，反而造成國力衰微和民生凋敝，這是一種完全失敗的公共政策。因此，公共政策的實質(zhì)并非分配的或選性。
綜上可見，公共政策分析在其基本分析單位——公共政策——的認知上亦存在著巨大的歧異，這阻礙了學(xué)術(shù)對話通道的建立。因此，從嚴格意義上講，公共政策分析尚未成長為系統(tǒng)的理論范式和完善的學(xué)科建制，它只是關(guān)涉諸類領(lǐng)域、雜糅多種學(xué)科的研究途徑。借用科學(xué)史家托馬斯·庫恩(Thomas Kuhn)的話說，公共政策分析的“各個途徑正處于‘不可共量性’(incommensurability)的交戰(zhàn)狀態(tài)。”[12](p14)所以，公共政策分析如果欲在科學(xué)界和實務(wù)界尋求認同、實現(xiàn)突破，就必須在方法論、分析單位和理論基礎(chǔ)上能有所共識，同時建立完整的學(xué)術(shù)對話機制。其中，最為緊迫的就是在其基本分析單位——公共政策——上率先取得突破。
三、公共政策的本質(zhì)內(nèi)涵
公共政策與私人政策(包括公司政策等)的根本區(qū)別就在于其公共性。盧梭曾經(jīng)指出：“ 法律 乃是公意的行為。”[13](p51)同樣，公共政策也應(yīng)該是體現(xiàn)公意的行為。在當今世界上，人類開發(fā) 自然 和改造 社會 的能力空前提高，但各種各樣的公共 問題 又隨之而來，如 環(huán)境惡化、人口爆炸、氣候變暖、 網(wǎng)絡(luò) 詐騙、垃圾處理、地下水位下降、恐怖主義猖獗。在 中國 ，經(jīng)過20多年改革開放，市場 經(jīng)濟 的宏觀建制有了相當 發(fā)展 ，人民生活也得到了持續(xù)改善。但是，在此過程中也出現(xiàn)了許多公共問題，比如環(huán)境污染日益嚴重、黃河斷流、地下水位下降、漁業(yè)資源退化、草原退化、森林面積縮小、水土流失、治安形勢不容樂觀、基礎(chǔ)設(shè)施缺乏長期的保養(yǎng)機制等。面對這些公共問題，顯然是任何私人 組織所不能解決。因此，只能訴諸于政府采取靈活高效的公共政策，著眼于可持續(xù)發(fā)展，培養(yǎng)解決公共問題的適當機制，激勵公民社會在政府引導(dǎo)下與政府努力協(xié)作，共同解決公共問題。
綜合人類文明史尤其是現(xiàn)實情境，我們認為，作為 政治 系統(tǒng)的一種輸出，公共政策的所有涵義和功用就在于及時有效地解決社會公共問題，“問題”構(gòu)成了公共政策的存在根由和邏輯起點。美國學(xué)者J.S.利文斯頓指出：“問題的挖掘和確認比問題的解決更為重要，對一個決策者來說，用一個完整而優(yōu)雅的方案去解決一個錯誤的問題對其機構(gòu)產(chǎn)生的不良 影響 比用較不完整的方案去解決一個正確的問題大的多。”[13](p133)所謂問題，就是指“應(yīng)有現(xiàn)象與實際現(xiàn)象的偏差，或者是系統(tǒng)的現(xiàn)有狀態(tài)與期望狀態(tài)的差距。”[14](p78)簡言之，問題即應(yīng)然與實然之間的差距。根據(jù)不同的影響閾值，問題可分為私人問題和公共問題(或者說社會問題)。
所謂私人問題，是指成本和收益只對一個人或幾個人有影響的問題，其利害關(guān)系人是特定的個人或較小的社群。一般地，私人問題依靠私人的力量即能解決。在解決私人問題的私人事務(wù)中，由于其收益與成本的線性對稱，它無需任何外在的規(guī)制、監(jiān)督和調(diào)節(jié)，就可以有充分的激勵動力實現(xiàn)私人利益的最大化。相反地，如果私人事務(wù)經(jīng)常受到外在力量的哪怕是善意的調(diào)整和干涉，私人事務(wù)的收益成本對稱性就會遭到扭曲。“一個繁榮的社會，總是盡可能保證私的隱性，充分尊重個人在處理私事方面的理性選擇，絕不強制化私為公，充分保證個人全權(quán)處理私人事務(wù)的自由權(quán)利;而一個貧窮的社會，卻往往對私人事務(wù)橫加干涉，以私人理性不足為名，強制性地化私為公，清私滅私，限制甚至剝奪個人處理私人事務(wù)
之自由權(quán)利。”[15]因此，一般地講，公共政策不應(yīng)干涉私人問題。
但是，一旦某一問題的成本和收益關(guān)涉到了整個社會，同時社會中每個成員都感受到這種利害相關(guān)性并因而產(chǎn)生了被剝奪感時，這種問題就由私人問題轉(zhuǎn)化成了公共問題。顯然，公共問題是指以整個社會作為利害關(guān)系人的問題，它波及的閾限是全社會，因此又稱為社會問題。必須指出，本文是在寬泛語境中探討公共問題或社會問題的。公共問題決不僅僅是一些學(xué)者所認為的所謂的“社會病態(tài)”、“社會解構(gòu)”或“社會失調(diào)”。比如艾森斯塔德就認為：公共問題“通常系指相當數(shù)量的人在社會行為方面的崩潰或離軌，而許多身處產(chǎn)生離軌現(xiàn)象社會的成員對此又極為關(guān)切。”[16](p26)
社會公眾一經(jīng)體認到公共問題的存在，就必然懷有訴諸于作為公共法權(quán)主體的政府的意圖。但是，意圖不等于現(xiàn)實。公眾既可能采取行動，要求政府把公共問題納入政策議程;也可能不采取任何要求政府納入政策議程的實質(zhì)性行動，而只是心存不滿。在前一情形中，可能是由于：1)公民社會的發(fā)達，使得公眾敢于和能夠組織起來，向政府提出訴求;2)開明、民主的政府，愿意傾聽民眾的呼聲;3)即使是非民主憲政的政府，由于擔心公共問題不解決會觸發(fā)社會的動蕩，進而危及自身的合法性，因而明智地把公共問題納入政策議程。
在后一情形中，原因則可能是：1)公民社會的軟弱，使得公民缺乏向政府提出納入政策議程要求所需的足夠資源和勇氣;2)專制獨裁政府可能毫不顧及社會的需求，視民眾為草芥;3)即使是所謂的民主政府，也有其自身的利益追求，也“更多地是作為特種利益的經(jīng)紀人”[17](p56)一旦公共問題的解決不能給其帶來好處甚至會危及其自身利益時，政府會作壁上觀。至于政府如何將公共問題納入政策議程，使之成為公共政策問題，鑒于學(xué)界多有探討，此處不再贅述。
前已述及，問題本身是一種差距。同時，無論是私人問題還是公共問題，其發(fā)生源都有兩個：一是主觀希求;一是客觀情勢。相應(yīng)地，公共政策可以通過兩種途徑尋求公共問題的解決：
(1)減少公眾的主觀差距，降低或轉(zhuǎn)移公眾的期望值，緩和公眾的不滿情緒。換言之，即政府不是直接采取針對該公共問題的行動，從根本上調(diào)整社會利益關(guān)系，而是開動宣傳機器，推行政治社會化，以政府的價值判斷影響公眾，企圖使公眾感到：問題原來沒自己想的那么嚴重;或者問題終究會得到解決!這是一種比較適用于對危機的暫時性處理的政策做法。它給人以安慰，能夠暫時慰藉公眾的緊張狀態(tài)。例如，俄羅斯總統(tǒng)普京之所以能夠在前總統(tǒng)葉利欽眾多的接班人如切爾諾梅爾金、涅姆佐夫、基里延科、斯捷帕申等中間脫穎而出，創(chuàng)造世界政壇一大奇跡，根本上是因為他嚴格奉行了徹底消滅車臣叛亂勢力，不參與國內(nèi)政治斗爭的公共政策。結(jié)果，通過車臣戰(zhàn)爭,俄國人民的視線由國內(nèi)一直不景氣的經(jīng)濟問題轉(zhuǎn)移到了維護俄羅斯領(lǐng)土完整的車臣戰(zhàn)爭問題上，普京不僅消滅了車臣匪幫，而且也打掉了所有的政治競爭對手，通往克里姆林宮的大門從此為普京敞開了。
誠然，減少主觀差距的政策做法頗具明顯的馬基雅維里主義的色彩，往往給人以玩弄權(quán)術(shù)、麻痹公眾之感。政府“必須有足夠的明智遠見，知道怎樣避免那些使自己亡國的惡行(vizii)”，甚至如果必要的話，“還要保留那些不會使自己亡國的惡行。”[18](p74)因此，這種公共政策的做法在特定情境下能夠起到一定的作用。
但是，任何公共問題都是基于利益而產(chǎn)生的。恩格斯深刻指出：“革命的開始和進行將是為了利益，而不是為了原則，只有利益能夠發(fā)展為原則。”[19](p551)同時，任何公共問題的產(chǎn)生都必然有一個從萌芽到發(fā)展以至事態(tài)擴大的自然過程。公共問題的利益本性再加上其產(chǎn)生的過程特性，使得政府企圖通過減少人民的主觀差距來回避公共問題的做法很可能得不償失，最后矛盾越積越大，直至引發(fā)大的社會動蕩甚至革命。因此，公共政策在減少了人民的主觀差距進而暫時減緩了問題的表層嚴重性后，應(yīng)該毫不猶豫地轉(zhuǎn)向公共問題的根本解決之道——減少客觀差距。
(2)減少客觀差距，即公共政策著眼于社會利益關(guān)系的調(diào)整，直接接受公共問題的挑戰(zhàn)。具體說來，它包括生產(chǎn)社會利益;分配社會利益;交換社會利益以及消費社會利益。在前述對戴維·伊斯頓觀點的批判中，筆者已經(jīng)指明，他所謂的“價值”是比較含糊的，因此“為免于對‘價值’一詞有寬泛的理解，同時又能突出公共政策的本質(zhì)，不如把‘價值’改為‘利益’。”[20](p5)所謂利益，就是指人們認為對其生存與發(fā)展、自由與幸福具有現(xiàn)實必要性的一切資源和條件。同時，公共政策的實際功能決不僅僅止于利益的分配，還包括利益的生產(chǎn)或創(chuàng)制，利益的交換，利益的消費。詳細的闡釋可見上文對戴維·伊斯頓觀點的批判，此處不再贅述。通過對社會公共利益的生產(chǎn)、分配、交換和消費，公共政策能夠減少客觀差距，實現(xiàn)公共問題的根本解決。
綜合上述 分析 ，公共政策無論是從減少主觀差距還是從減少客觀差距，其著眼點都是為了解決公共問題。因此，我們認為，公共政策的本質(zhì)在于：政府通過對自身利益和公共利益的考量，在減少主觀差距和減少客觀差距之間做出選擇，進而及時有效地解決公共問題。公共政策既可能直接調(diào)整社會利益關(guān)系，減少客觀差距，包括對公共利益的生產(chǎn)、分配、交換和消費，也可能置公共利益于不顧，僅僅通過降低或轉(zhuǎn)移公眾的期望值來減少其主觀差距，緩和其不滿情緒。
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公共政策的論文范文二：公共政策的制度基礎(chǔ)
內(nèi)容 摘要：公共政策的質(zhì)量事關(guān)人類的禍福。高質(zhì)量的公共政策必須注意其所隱含的制度因素，需要為公共政策確立適當?shù)闹贫然A(chǔ)。具體地說就是認真考慮每一項公共政策的制度激勵機制、把制度變革納入到公共政策的行動中、注意各項公共政策之間的制度激勵機制的兼容性，以及認真對待各項公共政策與制度資源之間的關(guān)系。
關(guān)鍵詞：公共政策 制度 分析
公共政策，就是“政府直接采取的行動或在某種程度上涉及到國家合法權(quán)力的行動”。比如，政府在 經(jīng)濟 方面直接采取的行動就是經(jīng)濟政策，政府在人口控制方面采取的行動就是人口政策。在經(jīng)濟方面，美國學(xué)者把它分為分配政策、再分配政策、調(diào)控政策和基礎(chǔ)性的政策。美國國際開發(fā)署亞洲和近東署 發(fā)展 計劃處計劃與分析部主任諾曼·尼科爾森簡要地分析了這些方面的不良政策對于私益物品和公益物品價格能夠產(chǎn)生不良 影響 ，并進而影響資源的配置，阻礙增長。公共政策的質(zhì)量對于一個國家公共利益的實現(xiàn)，具有極大的影響。高質(zhì)量的公共政策，可以減少人與人之間的沖突，促使人們積極行動，并且積極合作;它可以很好地實現(xiàn)有限資源的適當配置，實現(xiàn)配置效率，從而實現(xiàn) 社會 福利的最大化。高質(zhì)量的政策，需要有適當?shù)闹贫然A(chǔ)。那么，什么是制度呢?
1968年，經(jīng)濟學(xué)家舒爾茨首次把制度界定為行為規(guī)則，它包括管束結(jié)婚與離婚等社會行為的規(guī)則，支配 政治 權(quán)力的配置與使用的政治規(guī)則，還包括管束資源配置與收入分配等經(jīng)濟行為的經(jīng)濟規(guī)則。這一定義為許多制度分析學(xué)者所接受，比如諾斯就認為，“制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約。”這種約束包括人們所認可且為人們所自覺執(zhí)行的非正式的約束，也包括政府規(guī)定的并由強制實施機制實施的正式約束。許多學(xué)者還從權(quán)利的角度界定制度，如美國學(xué)者愛倫·斯密德把制度界定為“有關(guān)人們有序關(guān)系的集合，它界定人們的權(quán)利、責任、特權(quán)以及所面對的其他人的權(quán)利”。由于權(quán)利可以界定為對于他人行為的約束，因此制度的權(quán)利定義與制度的規(guī)則定義實際上是一致的。
許多學(xué)者都認為，有制度比沒有制度好。這是對的。但實際情況是，只要有多人共同存在，且在利益上相關(guān)，不管是沖突、兼容還是一致，都會存在使人際關(guān)系有序化的制度。任何人類社會都存在制度，不過是有些社會的制度比較好，有些社會的制度比較壞。有效的制度作為行為規(guī)則，它可以減少不確定性，降低交易成本，擴大人類的選擇范圍，創(chuàng)造合作的條件，提供激勵機制，遏制搭便車等機會主義行為，使外部效應(yīng)內(nèi)部化，使價格正確，即實現(xiàn)有限資源的配置效率。壞的制度，就會起到相反的作用，它可能是壓迫性的，不是增進自由，而是破壞自由，它增加交易成本，縮小人類的選擇范圍，破壞合作的條件，提供負激勵，鼓勵機會主義行為，加劇外部效應(yīng) 問題 。比如，有了知識產(chǎn)權(quán)等良好的制度，能夠鼓勵人們創(chuàng)新知識，增加現(xiàn)有的知識存量;而不保護知識產(chǎn)權(quán)的制度，就會鼓勵人們搭便車，就會抑制知識創(chuàng)新的積極性。同時，好的政策經(jīng)過較長時期后，能夠為較好的制度創(chuàng)新提供基礎(chǔ)，而壞的政策，不僅鼓勵無效率，還會破壞制度的根本基礎(chǔ)。就如諾曼·尼科爾森所說：“在任何經(jīng)濟中，壞的政策鼓勵無效率。壞的政策可能只是不適當?shù)匾?guī)定了價格。但是，在其次的層次上，關(guān)于政策類型的基本選擇只要實行的時間足夠長，就可能引起自我無窮延續(xù)的制度安排中的那些扭曲。”“壞的政策隨著時間的推移將從基礎(chǔ)上破壞和扭曲制度的運行”。這表明，政策必須是高質(zhì)量的，否則，不僅會導(dǎo)致直接的資源配置低效率的惡果，而且還會導(dǎo)致制度效率的低下。
要使政策有良好的配置效率和制度效率，需要考慮該政策的激勵機制，考慮其制度含義，即給行為者提供的行為約束和激勵含義。比如， 中國 長期來實行低水價政策，該政策的結(jié)果就是存在廣泛的浪費水的現(xiàn)象。中國雖然地大物博，但是由于人口壓力大，即使是傳統(tǒng)上認為是“取之不盡，用之不竭”的水資源，也是非常稀缺的。據(jù)估計，僅農(nóng)業(yè)用水就缺300億立方米，現(xiàn)在主要靠開發(fā)地下水來彌補地表可用水的不足，但是過度開采，已經(jīng)產(chǎn)生了許多不良后果，如地面沉陷、海水浸入、淺蓄水層干枯，以及水位下降等。令人奇怪的是，一方面是嚴重缺水，另一方面浪費水的現(xiàn)象卻大量存在著。國際糧農(nóng)組織估計，中國灌溉用水中灌溉系統(tǒng)損失15%，澆地損失25%，耕作配水損失15%，農(nóng)作物有效用水僅45%。為什么缺水和浪費水的現(xiàn)象同時并存呢?其原因是政府采取的政策行動鼓勵用水，而不鼓勵節(jié)約用水。比如，我們長期來實行低廉的水價政策，在節(jié)水方面的政策行動只是停留于廣泛的宣傳，依靠人們的公共道德來節(jié)約用水，這種政策內(nèi)涵的制度機制實際上是鼓勵用水、鼓勵浪費水，而懲罰節(jié)約用水的人。要改變這一局面，就需要重新考察低水價政策的制度機制，通過調(diào)整價格，來改變?nèi)藗冇盟闹贫燃s束環(huán)境，鼓勵人節(jié)約用水，而不是浪費用水。
要使政策有良好的配置效率和制度效率，要盡可能把制度變革納入到政策行動中來，而不僅僅是在技術(shù)上或者在行政上采取措施。比如，針對缺水問題，政策熱點一直在于南水北調(diào)工程。從經(jīng)濟效率上來看，從東線和中線調(diào)水，每立方米只要花費0.4元，而北方 工業(yè) 用水估計的平均收益是每立方米人民幣67元，農(nóng)業(yè)用水為2_4元。這說明南水北調(diào)是值得的。1995年，中國政府已經(jīng)批準進行南水北調(diào)工程的中線工程，將長江水引到引到北京和天津。這一政策行動將使中國擁有第二條長達1 241公里的大運河，從華中的丹江口水庫一直到北京，沿途要搬遷20萬人。但是，南水北調(diào)的工程，如果沒有相應(yīng)的制度變革的措施，如把水價定在適當?shù)乃缴?，使其與水的長期邊際成本相當，南水北調(diào)工程增加的用水，就不能得到適當?shù)呐渲茫狈介L期缺水的局面依然得不到有效的解決。在此，我們可以作一個對比：世界上最稀缺的是什么?是金子和銀子。但是，為什么我們會感到缺水，而不感到缺金子和銀子呢?這是因為適當?shù)膬r格制度機制已經(jīng)使得我們習慣于金子和銀子的稀缺，金子和銀子資源已經(jīng)得到了適當?shù)呐渲茫渖a(chǎn)也達到了最大的限度，但是水卻因為沒有適當?shù)闹贫葯C制，卻使得我們可以隨心所欲地浪費水。人們對于價格低于邊際成本的物品的需求總是過剩的，總是傾向于浪費性地使用。水資源要像金子和銀子那樣，不需要提倡就會做到節(jié)約使用，就需要在南水北調(diào)的同時，實施適當?shù)闹贫茸兏铮⑦m當?shù)闹贫葯C制，從而更好地開發(fā)水資源，更好地把有限的水資源用到最需要的地方去，實現(xiàn)其最大的經(jīng)濟價值。比如，中國可耕地很稀缺，但還有大量可開墾的土地，不毛之地、灘涂地和荒地加在一起共有1 800萬公頃。開墾這些土地的成本大約人民幣15 000元到150 000元，需要2 700億到27 000億元的資金。顯然，政府財政能力是有限的，不可能承擔所有的費用，但是政府可以在直接投資開發(fā)的基礎(chǔ)上，通過制度創(chuàng)新，鼓勵私人部門的開發(fā)，辦法就是確立所有權(quán)，提供長期的租賃權(quán)，或者誰開發(fā)誰擁有所有權(quán)，另外在政府財力允許而民間開發(fā)力量不夠的時候，還可以實施政府適當補貼的制度。
要使政策有良好的配置效率和制度效率，就需要使不同政策的激勵機制相互銜接。比如，中國是一個人口大國，人均耕地占有量少，因此利用化肥增加單位面積產(chǎn)量，是至關(guān)重要的。自1978年以來，化肥的使用量增加了4倍，這大大提高了糧食產(chǎn)量。到 目前 為止，中國平均化肥施用率是每公頃155公斤，低于東亞發(fā)展中國家，大大低于產(chǎn)量較高的日本和韓國，而與此同時，中國化肥對產(chǎn)量的邊際效應(yīng)一直在減弱。這并不是因為增產(chǎn)潛力有限，而是氮肥、磷肥和鉀肥比例不適當，氮肥和磷肥施用過多，而有助于植物吸收氮肥和磷肥的鉀肥施用過少，如果搭配比例適當，就可增加產(chǎn)量12-15%。均衡搭配施用氮、磷、鉀，這是眾所周知的，農(nóng)民之所以不利用這一一點也不先進卻非常有用的知識，其原因是鉀肥供應(yīng)不足，而鉀肥供應(yīng)不足的原因可能是政府限制進口，鉀肥進口是非盈利的商品，進口公司不愿意進口，鉀肥比較價格過高，農(nóng)民不愿意施用等，具體如何需要進一步調(diào)查。但是有一點是肯定的，要提高糧食產(chǎn)量，需要采取適當?shù)恼?，針對實際存在的問題，或者提高進口量，或者打破進口公司的獨家壟斷權(quán)，或者通過補貼，降低鉀肥價格，或者鼓勵國內(nèi)生產(chǎn)鉀肥等，以增加鉀肥的供應(yīng)，而不僅僅只是鼓勵氮肥和磷肥的生產(chǎn)和供應(yīng)。這樣，就可以改善化肥施用的邊際效率，使有限的化肥資源最大限度地增加糧食產(chǎn)量作出貢獻。在化肥政策上是如此，在人口政策上也應(yīng)該如此。在人口政策上，政府一方面鼓勵晚婚，提倡少生，后來是強制實施一對夫婦只生一個孩子。但是，另一方面，福利分房制度卻只給結(jié)婚的人分房，不給不結(jié)婚的人分房，給早有孩子的家庭早分房，結(jié)婚時間長的人早分房等。計劃生育政策與福利分房制度實際上是相互抵觸的，這顯然不利于中國控制人口政策目標的實現(xiàn)。要實現(xiàn)這一目標，顯然需要分析各項政策的激勵效應(yīng)，使各方面的政策能夠在制度效應(yīng)上相互兼容。各項政策的配套，實際上是各項政策所隱含的制度激勵機制的配套。
最后，我們還需要注意政策制度資源的效應(yīng)，不良的政策會破壞長期存在的制度資源，而良好的政策卻會培養(yǎng)良性的制度資源，基本的制度資源是良好公共政策的基礎(chǔ)。這在世界各國都有非常慘痛的教訓(xùn)，也有很好的經(jīng)驗。
比如，尼泊爾為了保護森林資源不被亂砍濫伐，宣布所有森林都屬于國家所有。這一政策行動，其直接的政策目標是要保護森林，但是其結(jié)果卻是因為國家缺乏能力全面保護森林，反而導(dǎo)致了森林遭到更大規(guī)模的濫砍濫伐。更為嚴重的是，尼泊爾森林過去有著良好的社群護林的傳統(tǒng)，國家的這一政策行動，使得這一傳統(tǒng)的制度資源遭到了巨大的破壞，并且要恢復(fù)這一制度資源，已經(jīng)是不可能了。
在西方國家，政府希望通過 社會 保障政策實現(xiàn)老有所養(yǎng)的目標，但是該政策間接地損害了子女贍養(yǎng)老人的制度資源，同時也使得老人與子女的交往也越來越少。政府希望通過提供失業(yè)救濟金的政策保障失業(yè)者的基本生活，結(jié)果卻是損害了人們的自力更生的制度資源。
在過去，各國政府在實施扶貧時，往往采用低利率貸款或贈款的公共政策，其結(jié)果是低利率貸款或贈款往往因為信息失靈或者尋租等 問題 而落到有權(quán)有勢的人手里，只有極少部分到達真正需要扶貧的人手里，其結(jié)果是花費了大量的資金，卻沒有實現(xiàn)真正的扶貧目標。現(xiàn)在，許多國家開始實施以工代賑計劃來扶貧，通過以工代賑，來刪除境況較好、不需要扶貧的人享受扶貧資金，從而理順了扶貧政策本身所內(nèi)涵的制度激勵機制，把扶貧款真正用在需要扶貧的人身上。
對于 中國 來說， 目前 正在建設(shè)社會保障體系，所制定的社會保障政策也應(yīng)該考慮到更好地利用中國傳統(tǒng)存在的制度資源，并保護這些制度資源，實現(xiàn)老有所養(yǎng)政策目標的同時，不損害子女贍養(yǎng)老人的傳統(tǒng)，通過減稅等政策，鼓勵子女贍養(yǎng)老人，在制定失業(yè)保障政策之時，防止失業(yè)者對政府的長期依賴。適當?shù)纳鐣Ｕ险邞?yīng)該以中國長期存在的非政府的保障制度為基礎(chǔ)，而不是通過政府的保障制度完全取而代之。這樣，一旦政府的能力不足時，社會保障政策的目標就會難以實現(xiàn)。
總之，公共政策是非常重要的，良好的政策需要有適當?shù)闹贫然A(chǔ)，與其他政策在制度機制上相兼容，并考慮其對制度資源的效應(yīng)。在過去， 發(fā)展 方面的公共政策一般只是著眼于資源、技術(shù)和人力資源，卻不太重視制度因素，認為只要有豐富的資源、先進的技術(shù)和高質(zhì)量的人力資源，就會有持續(xù)的發(fā)展。
實際上，制度比資源、技術(shù)和人力更重要。就如制度 分析 學(xué)者所已經(jīng)證明的，“制度的 影響 是相當大的：制度建立的基本規(guī)則支配著公共的和私人的行動，即從個人財產(chǎn)權(quán)到社會處理公益物品的方式，以及影響著收入的分配、資源配置的效率和人力資源的發(fā)展。”要實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展，豐富的資源、先進的技術(shù)和高質(zhì)量的人力資源，是非常重要的;但是如果沒有適當?shù)闹贫?，再豐富的資源、再先進的技術(shù)和再高質(zhì)量的人力資源會遭到浪費性的使用，或者干脆閑置不用，以適當?shù)闹贫葹榛A(chǔ)的公共政策，更加有助于持續(xù)的發(fā)展。公共政策的 研究 ，必須注重其制度基礎(chǔ)的研究。
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