中國土地政策發(fā)展論文
改革開放以來，隨著中國特色社會主義偉大實踐的逐步深入，各項政策和制度都在不斷的發(fā)生著改革和變化，從農(nóng)村到城市，社會轉(zhuǎn)型關(guān)涉于社會生活的各個方面。下面是學習啦小編為大家整理的中國土地政策發(fā)展論文，供大家參考。
中國土地政策發(fā)展論文范文一：目前中國土地政策面對的挑戰(zhàn)
中國政府日益認識到土地政策問題在實現(xiàn)預期的經(jīng)濟與社會結(jié)果中的重要性。事實上，中國近些年來的土地政策是與這種快速變化的環(huán)境相適應(yīng)的。迄今為止的改革值得稱道，但還不夠全面，在土地政策和實踐方面仍存在一些遺留問題亟待解決。
一、農(nóng)村與城市土地制度仍然維持著二元性，以及相關(guān)的國家對城市土地一級市場的壟斷現(xiàn)象，造成了經(jīng)濟的重大扭曲，也刺激了城市以不合理的方式增長
在一個城市以史無前例的速度增長以及城市與農(nóng)村經(jīng)濟越來越整合的年代，中國土地政策的一個最重要特征卻是對待城市與農(nóng)村土地上的一直絕然分割。這兩類土地受制于不同的權(quán)利體系并由分立的機構(gòu)和法規(guī)所管理。
作為這一分割的主要結(jié)果是，政府成為農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋氐奈┮恢俨谜?，它擁有從農(nóng)村獲得土地及將之轉(zhuǎn)換給城市使用者的排他性權(quán)力。在現(xiàn)行法律下，所有土地進入城市市場必須首先由城市政府當局進行強制征用，然后通過幾種方式將之再配置給城市使用者。換言之，在土地轉(zhuǎn)換用途的過程中，不需要在原有的農(nóng)村土地擁有者和最終獲得土地的城市新使用者之間進行直接交易。無論是土地被作為公共目的、準公共用途還是明確作為私人使用，都是如此。
這一特征以國際標準來看是非常獨特的——在世界上沒有一個主要的市場經(jīng)濟像中國這樣維持著城市與農(nóng)村在土地權(quán)利、管理與市場上的絕對分割。而且全球趨勢與這一特征正好相反。這些國家日益認識到，隨著城市與農(nóng)村經(jīng)濟的日益整合、城市的快速增長、人口與資本的流動，對土地的區(qū)別對待將是不合時宜的，其效果是適得其反的。盡管不同類型的土地確實需要有不同的規(guī)劃方法和程度不一的規(guī)制和經(jīng)濟干預，但越來越清楚的一點是，將城市和農(nóng)村土地人為地歸入完全分割的兩類制度體系并不是最好的方式。
近年來，隨著城市化的加速，中國這種區(qū)別對待的做法越來越受到質(zhì)疑。這些關(guān)注可以被分成幾個基本方面：
1.對農(nóng)村土地使用者的不公正對待?，F(xiàn)行做法對農(nóng)村土地所有者和使用者十分不利，因為它造成他們不能分享自己的土地在城市市場所產(chǎn)生的增值收益。另一方面，他們也不能將自己的土地直接投放市場。與此同時，他們所獲得的土地補償只與這些土地被用作農(nóng)作時的價值相關(guān)，常常只是其農(nóng)用價值的若干倍，遠遠低于它們在城市被作為他用時的土地價值。這種土地收益分享的極大反差所產(chǎn)生的不公平，已經(jīng)日益成為社會緊張的來源。
2.城市以無效的方式增長。由于可以人為低價地從農(nóng)村獲得土地，助長了土地更為粗放利用的投資方式。它刺激了對土地的無效利用，包括強調(diào)城市的外延擴張，而不是對現(xiàn)有城市空間進行更有效利用(這一做法又經(jīng)由現(xiàn)行城市土地制度的特征而得到強化)。在城市周邊對用于房地產(chǎn)和其他商業(yè)開發(fā)的土地的新需求在一定程度上有人為的成分，因為有現(xiàn)存的廉價農(nóng)村土地讓他們垂手可得，將這些土地納入賬下何樂而不為呢!在其他條件不變時，這一方式使得設(shè)計和實施保護農(nóng)地的措施很難成功。
3.地方政府對通過土地征用獲得收益以及以其補貼基礎(chǔ)設(shè)施投資的過度依賴?，F(xiàn)行做法助長了地方政府對土地強制征用的不健康依賴，因為政府既要依靠它獲得預算外收入，也要以此去補貼發(fā)展。
至于受到廣為關(guān)注的預算外收入的功能，政府的這塊收入取決于土地在轉(zhuǎn)讓給城市使用者時——它們常常被用作商業(yè)或住宅目的——采取以所謂“市場”(即拍賣)方式出讓的績效。與所征用的土地總面積相比，盡管這部分通過市場出讓的土地比例相對較小(通常只占10%-20%)，但它們的出讓仍然是地方政府收入的盈余來源，否則，他們只能主要依賴于中央政府的轉(zhuǎn)移支付和那個在缺乏財產(chǎn)稅制下的十分不發(fā)達的地稅體制。
政府征用的大多數(shù)土地只是扮演了補貼的功能，它們的定價并未參考城市土地市場價格，因而不具有增加政府收入的目的。這些土地或者被劃撥給其他政府單位用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或者以人為的低價供應(yīng)給工業(yè)使用者，在地區(qū)之間激烈競爭的環(huán)境下，這種方式被地方作為吸引工業(yè)投資者的主要手段。國務(wù)院第28號文件(《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，簡稱28號文件，下同)試圖抑制這一做法，旨在尋求阻止地方通過低價來吸引私人投資的辦法。它敦促地方要建立最低價格標準，并要對此進行檢查。
4.為腐敗創(chuàng)造了機會。現(xiàn)存體制助長了腐敗行為的發(fā)展——特別是，由于支付給農(nóng)民的補償與土地做為城市用地來使用的價值之間的巨大差額這一事實，加上從農(nóng)村獲得的土地只有很小一部分采取公開拍賣的方式，以及許多地方的土地管理(包括土地利用規(guī)劃和估價)缺乏透明度和問責，因而在土地領(lǐng)域出現(xiàn)大量腐敗就是不可避免的。
簡言之，城市與農(nóng)村土地權(quán)利的截然分割，以及政府在控制土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的一級市場上所起的獨特作用，對其他重要的土地政策產(chǎn)生了多重影響，并與之相互交織。
二、強制征地與補償措施的不公平
中國的土地征用政策與做法可以從五個方面來進行全面評估：
(一)目的
在中國的法律中，很少有對政府利用強制性征地權(quán)進行征地的目的進行明確的限制。憲法第10款提出，政府為了“公共利益”有權(quán)征用土地，但是在隨后的法律中沒有對這一概念給出明確的定義，也沒有對其具體范圍進行嚴格限定。相比之下，在大多數(shù)成熟市場經(jīng)濟中，土地征用法都是在尋求對政府征用權(quán)力設(shè)置一系列條件和范圍限定。在不同國家，到底設(shè)定了哪些條件以及施加了怎樣的限定，存在很大的不同。在有些國家，其法律在公共目的或公共利益的定義下提供了一個準許使用土地的清單。在另一些國家，還為這些條目提供了更為明確的辨識標準和解釋。在大多數(shù)情形下，一個共同的原則是，政府只有在市場的運作不能很好地滿足公共需要時，才會動用這一非同尋常的權(quán)力。我們也沒有發(fā)現(xiàn)有哪一部法律允許政府視強制性征地權(quán)為一種獲得土地的常規(guī)方式，來達到明確為純商業(yè)或工業(yè)的目的。
中國這類限制的缺乏，為政府壟斷土地一級市場提供了便利。只要政府是城市新增用地的惟一供應(yīng)者和分割的城市和農(nóng)村土地市場壁壘的惟一仲裁者，給予強制性征用的目的一個寬泛的可接受的范圍，在某種程度上就是不可避免的。
(二)補償標準
對有關(guān)補償額的不公平的抱怨，常常與支付給農(nóng)村土地所有者的數(shù)額與土地一旦被轉(zhuǎn)為城市使用后的實際價值的巨大差額有關(guān)。人們已經(jīng)認識到，土地強制征用后所產(chǎn)生的巨額利潤沒有為失去土地的集體和農(nóng)民所分享。
補償問題的背后是城市與農(nóng)村土地在權(quán)利擁有及它們在市場上的實現(xiàn)能力方面的差異，這一差異是農(nóng)村和城市土地價值差異巨大的基礎(chǔ)。盡管現(xiàn)在農(nóng)民在農(nóng)村土地承包法下已享有對土地的巨大利益，從邏輯上講它應(yīng)該是補償?shù)哪繕?，但它沒有考慮到土地管理法所設(shè)置的補償范式。因此，在缺乏一個有效市場的情況下，以土地承包法所確立的土地權(quán)利的“價值”是否能為任何情形下的補償標準提供公正的指導，是不清楚的。
在土地管理法下，土地的價值是根據(jù)其在城市的位置來確定的，它與補償?shù)哪康臒o關(guān)。相反，補償?shù)臉藴适桥c過去三年農(nóng)業(yè)年均產(chǎn)值的倍數(shù)相聯(lián)。在土地被作為商業(yè)用途時，給農(nóng)民的補償明顯會低于政府從最終使用者那里獲得的轉(zhuǎn)讓費。土地管理法所規(guī)定的目標是要確保維持被征地農(nóng)民的現(xiàn)有生活水準不變。盡管這一目標從國際通行做法來看沒有例外，但是考慮到城鄉(xiāng)之間的收入和生活水平差距之大且還在擴大，以及這一差距本身有部分還由于城鄉(xiāng)土地市場之間的嚴重分割而得以強化這一背景，這一目標也是有問題的。
(三)補償在集體和農(nóng)民之間的分配
補償及其多少為適當?shù)膯栴}由以下事實而變得復雜，即在農(nóng)村土地層面，有三個層次的當事人介入：政府、集體和單個農(nóng)戶。即便補償?shù)臄?shù)額在理論上是適當?shù)?，也還有一個這些資金是否能到達農(nóng)戶手中的重要問題。在實際操作中，這一補償有很大部分被集體拿走，并被集體用于投資，這些投資也有可能最終為失地農(nóng)民提供了可選擇的就業(yè)機會。
作為對現(xiàn)行做法所派生出的困難的回應(yīng)，中央政府發(fā)布了28號文件來敦促地方政府努力改進補償?shù)臓顩r。它旨在尋求將土地補償集中于農(nóng)戶手上。它提出，有關(guān)的政府應(yīng)當制定土地補償在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的分配程序，其基本原則是，“土地補償首先要用于被征地農(nóng)戶。”
28號文還規(guī)定，補償應(yīng)該足額到維持被征地農(nóng)民的原有生活水準不下降，同時還要能支付無地農(nóng)民的社會保障費用。如果沒有做到這些，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當準允增加對被征地農(nóng)民的土地補償和安置補助。如果土地補償和安置補助的總額盡管達到了法定上限、但仍然未能保證失地農(nóng)民得以維持其原有的生活水準的話，當?shù)厝嗣裾梢詣佑猛恋赜袃斒褂觅M來對他們進行補貼。不過要注明的是，它只是允許城市地方政府提供更好的補償，它并未要求他們必須這樣去做，盡管有些城市地方政府可能會作出回應(yīng)，而另一些地方政府卻可能會不予理會。
(四)補償因土地的用途或類型而異
與變化相關(guān)的另一個受關(guān)注的問題是：補償?shù)臄?shù)額是如何決定的，它取決于征地的目的。土地管理法設(shè)置了補償?shù)淖罡呦蓿试S在這一限額內(nèi)有一個變化幅度。這樣，地方政府在決定不同情形下的補償時，采用了明顯不同的尺度。在有些情形下，它允許受影響的農(nóng)村社區(qū)與地方政府就補償額進行談判，期望以此來避免因補償不當在一些地區(qū)已經(jīng)發(fā)生的普遍不滿。在一些情形下，正如第三部分的案例研究所表明的，補償?shù)乃脚c土地的最終使用相聯(lián)系。例如，當土地被行政劃撥用于基礎(chǔ)設(shè)施項目時，將導致補償水平相對較低，而當同樣的土地被用做商業(yè)使用時，其補償就可能較高。一旦補償因征地的目的不同而異時，公平對待土地擁有者的原則就可能會變味。
盡管有關(guān)補償?shù)臓幷摯蠖嗉杏谵r(nóng)地上，還有其他一些重要領(lǐng)域也需要予以再審查及在法律上進行改革：在城市地區(qū)，早在有土地管理機構(gòu)之前，土地就已被事實上的土地占有者合法持有。他們所持有的土地沒有完整的法律文本，當他們的土地被征用時，主要是對其建筑而不是土地(或土地使用權(quán))進行補償;土地管理法沒有明確給出，當擁有土地使用權(quán)的城市土地被征用于公共福利時，其補償?shù)臉藴嗜绾?法律只是簡單地表明使用者應(yīng)該得到“合理”補償;有些集體農(nóng)地被農(nóng)村集體組織拿走，且已變成了集體建設(shè)用地，在這種情形下，農(nóng)民獲得的補償一般不超過轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地;有些類型的農(nóng)村土地被明確地排除在土地管理法的標準之外，包括林地和草地;對中、大型的水土保持或水電項目，國務(wù)院設(shè)置的補償水平一般較低，且游離于土地管理法的標準之外。
(五)征地過程
為了確保強制性征地的公平性，或者至少被認為是公平的，有必要設(shè)置透明的程序，以允許相關(guān)當事人有機會參與征地事務(wù)的談判，并讓他們得到相關(guān)的信息。中國1998年修訂的土地管理法比以前有了更高的透明性，它要求地方政府必須將安置計劃公開，以接受集體組織及生活于被征土地上的農(nóng)民的評議。然而，值得注意的是，它只是發(fā)生于征地已經(jīng)被認可之后——沒有明確要求在征地之前要聽取集體或農(nóng)民的建議以及給予他們對建議作出反應(yīng)的機會。
2004年，國土資源部發(fā)布了關(guān)于國土資源聽證的新規(guī)定，它要求當基本農(nóng)田被轉(zhuǎn)為非農(nóng)使用時，必須舉行聽證，以及在發(fā)生其他征地情形時，相關(guān)當事人必須被告知：他們有權(quán)在補償標準和安置方案被認可前對其進行聽證，且這一聽證必須在向被征地當事人發(fā)出通知后的5天內(nèi)舉行。28號文將這一規(guī)定又向前推進了一步，聲明在征地方案被批準之前，其征地目的、位置、補償標準、安置措施都應(yīng)當告知被征地農(nóng)民，對即將被征土地的現(xiàn)況調(diào)查結(jié)果也應(yīng)得到農(nóng)村集體和農(nóng)戶的確認。
簡言之，改進征地程序的努力從集體所有者和農(nóng)民方面都已經(jīng)邁出了重要步驟。然而，還有必要對相關(guān)規(guī)定作出進一步的修正，更重要的是，有必要對相關(guān)當事人——土地所有者和農(nóng)戶進行能力建設(shè)，以使他們切實利用這些程序來保護自己。
三、農(nóng)民對土地的權(quán)利一直處于相對弱勢，致使他們?nèi)菀自馐懿还降膶Υ?，由此也制約了他們參與經(jīng)濟增長的能力
集體管理者和農(nóng)民在補償分配上的問題必然會引致更為寬泛的問題——即農(nóng)民土地權(quán)利的繼續(xù)相對弱化。
土地政策在過去20多年變遷的一個脈絡(luò)是，使農(nóng)民的土地權(quán)利得到不斷增強，因為政府認識到，確保農(nóng)戶對土地權(quán)利的穩(wěn)定是糧食安全和農(nóng)業(yè)增長的關(guān)鍵條件。農(nóng)村土地承包法的起草及其相關(guān)政策的制定就是在這一原則指導下達成的。
另一方面，這一原則和愿景迄今還只有部分得到了實現(xiàn)。農(nóng)民的權(quán)利仍然受到制約，且由于一系列的影響而受到損害，這里面既有權(quán)利實施的困難也有對權(quán)利本身的重大限制。我們已經(jīng)在強制征地情形中看到了這一點，在確保公正對待相關(guān)土地使用者的程序和法律保障上也常常存在相當大的限制，至少在做法上是如此。
這類問題也見于農(nóng)村土地承包法中對土地再調(diào)整的規(guī)定。保護農(nóng)民免受集體對土地的再調(diào)整所產(chǎn)生的不穩(wěn)定，是新法的一個核心目標——也就是說，再調(diào)整的做法是與新法賦予農(nóng)民的土地權(quán)利不一致的。法律在阻止在大多數(shù)情形下集體對土地進行再調(diào)整的做法方面邁出了重要一步。
盡管法律在總體框架上取得了進步，但是在權(quán)利保護方面還是設(shè)置了一些重要的資格條件，由于法律起草上的模糊性和對例外情形的解釋定義過松，這將容許地方在實際操作中仍然作出大大超出例外情形的規(guī)定。例如，在法律中仍然允許在“特殊情形下”對土地進行再調(diào)整。由于這一例外情形的原則可能受到地方青睞，在缺乏對“特殊情形”給出非常明確和狹窄的定義時，就存在地方將之作出過寬解釋用于支持更為寬泛的土地再調(diào)整的危險，從而與新法精神所期望和所考慮的目的相違背。
關(guān)于這一點，我們可以再度在征地后的補償分配情形中找到例子。在有些地區(qū)，集體已經(jīng)將“部分集體土地被拿走”作為進行再調(diào)整的借口。因此，為了對被征地進行補償，集體組織采取的做法是，通通減少村內(nèi)所有農(nóng)戶的土地，而不是專門針對那些受征地影響的農(nóng)民，也沒有考慮他們對土地所作出的任何改進或投資。這一做法的危險性在于，它將繼續(xù)被當作農(nóng)村土地承包法下的一種“特殊情形”而予以寬恕，除非受到專門的制止，它將對土地制度的穩(wěn)定性產(chǎn)生損害效應(yīng)。
在關(guān)注農(nóng)民土地權(quán)利的性質(zhì)這一比較大的問題時，作為其中的一個分支——單個農(nóng)民與集體之間的關(guān)系問題，也是如此。由于在集體層面缺乏相對透明和可問責的治理結(jié)構(gòu)，在集體管理者作出影響農(nóng)民土地權(quán)利的決策時，承包土地的農(nóng)民也很難確保集體組織的這一決定是否明智。在這一框架下，很顯然會有濫用權(quán)力和腐敗的可能性。
研究表明，有關(guān)土地管理法和農(nóng)村土地承包法下的農(nóng)民權(quán)利，農(nóng)民對這些權(quán)利的知識仍然很缺乏。其實施迄今也沒有建立任何易于利用的流程，以使農(nóng)民可以對任何侵犯他們權(quán)利的行為進行抵制，或是以此來挑戰(zhàn)集體土地所有者的行動?？傮w而言，在農(nóng)村土地承包法下發(fā)展詳盡的實施規(guī)定的進展非常緩慢。
四、地方政府對土地轉(zhuǎn)讓收入及土地相關(guān)融資的過度依賴
政府對土地一級市場的壟斷，刺激了地方政府嚴重依賴土地轉(zhuǎn)讓所形成的收入，用以補充正常的財政預算資金和城市擴張所需的資金。同時，地方政府也日益依賴于通過土地儲備方式把征用的土地用作抵押物來獲得銀行貸款。這兩種做法均刺激了地方政府冒著潛在風險去積極征用農(nóng)地，造成城市以不合理的方式增長。
地方政府來自于地方來源的收入有兩個核心部分。一部分是預算收入，它是由地方政府從各種費、稅形成的收入，其中有部分直接來自于土地和不動產(chǎn)。另一部分來自于地方政府的預算外收入，其中很大一部分與土地及房地產(chǎn)活動相關(guān)。
對土地和不動產(chǎn)的征稅、收費受限于這些稅費制度本身的缺陷，且十分復雜。它們或者只對交易環(huán)節(jié)征收，或者是設(shè)立的固定稅，且常常以成本為基礎(chǔ)進行評估，與當前的資產(chǎn)市場價值無關(guān)。因此，它們無法為地方政府提供有力的以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的財產(chǎn)稅。在許多國家，這種以市場價值為基礎(chǔ)的財產(chǎn)稅是地方政府財政收入的主要來源。在中國，考慮到很大部分家庭并沒有對他們所占有的住宅資產(chǎn)支付任何稅，形成這一例外的格局也就不言而喻了。
另一方面，地方政府的預算外收入非常龐大，且有很大部分來自于土地儲備部門的利潤。在許多情形下，來自這一來源的預算外收入可能等于甚至超過地方政府的總預算收入。
國家壟斷土地供應(yīng)，地方政府過度依賴開發(fā)土地獲取財政收入，使地方政府卷入這一幾無風險、但同時也是一個充滿投機活動的領(lǐng)域。地方政府的巨大可能風險包括，他們并不處于決定土地最終需求的位置，他們受制于利率的波動，尤其是事實上地方政府設(shè)置的土地儲備和開發(fā)機構(gòu)是按土地的“市場價值”評估所發(fā)生的巨額借貸。駕馭財產(chǎn)市場的規(guī)則受到地方政府的激勵而發(fā)生極大扭曲，無論從機構(gòu)層次還是個人層次都是如此，它鼓勵了農(nóng)村/集體土地盡可能地轉(zhuǎn)化為城市/國有土地。
地方政府收入來自于這一領(lǐng)域的收入所具有的潛在易變性，由于影響市場需求的因素一旦發(fā)生重大變化所帶來的這一收入的可持續(xù)性，用于擴張的土地資源的有限性，以及利率的波動，這些要進一步關(guān)注的領(lǐng)域都明顯超出了地方政府的范圍，但對它們的行為卻具有潛在的影響。此外，考慮到盡管財政預算資金和預算外資金要受到檢查與監(jiān)督，但預算外資金的管理和開支卻缺乏審核和透明度，以上所述的政府行為極其可能風險就是可以理解的了。
五、減低農(nóng)田流失率的困難
城市的快速擴張日益加深了對中國農(nóng)田流失的擔憂。這一擔憂由于中國的可耕地比例相對小以及國家長期堅持承諾要實現(xiàn)糧食安全而進一步加深。
為了回應(yīng)這一趨勢，中央政府對農(nóng)地的轉(zhuǎn)用已采取了一系列限制措施。1995年設(shè)立“基本農(nóng)田”作為需要專門進行保護的農(nóng)田。按照法律，這類耕地最低不得低于可耕地的80%;在某些地區(qū)，基本農(nóng)田已占到農(nóng)地的85%-90%。28號文重申了不允許將這類土地進行轉(zhuǎn)用的嚴厲措施，即它是不得逾越的“紅線”，并再度強調(diào)了基本農(nóng)田對于中國糧食安全的重要性。
土地管理法(第31-42條)為了對所有農(nóng)田提供保護，而設(shè)立了控制轉(zhuǎn)用的法律規(guī)定。所有可耕地在用于其他目的時，必須要有其他類似規(guī)模和質(zhì)量的土地來替代它。不允許有農(nóng)田的凈損失，且只有在符合規(guī)劃指標時農(nóng)田才能轉(zhuǎn)換為其他使用。此外，在以下幾種情形下的征地要得到國務(wù)院的批準(第45條)：(1)占用基本農(nóng)田;(2)耕地在35公頃或以上;(3)其他土地在70公頃或以上。
農(nóng)田轉(zhuǎn)用的計劃指標是于1997年設(shè)定的，它涵蓋了13年的用地計劃，直到2010年。指標由省級及省內(nèi)各級設(shè)定。但是，在有些省，農(nóng)田轉(zhuǎn)用速度非常之快，有些省及省以下單位已用完了分配給它們的指標。超過指標的面積要么從其他地區(qū)通過指標的交易來補足(允許在省內(nèi)異地平衡但不允許在省之間進行指標的平衡)，要么通過土地整理來補足。土地可以通過破產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、河堤或村邊地的整理來完成。也可以通過將廢地或未利用地投入使用來實現(xiàn)，其辦法是，權(quán)利持有者在3年內(nèi)未用，其土地將被收回，或通過土地集中的辦法來實現(xiàn)。
上述做法都在28號文中被明令禁止，且要嚴格實施(“嚴重的要進行調(diào)查和提請訴訟”)。28號文將地方政府的最終征地批準權(quán)予以收回，將之放到省級水平。意在讓沒有直接的經(jīng)濟利益的一級來決定土地征用的審批。28號文還力圖確保規(guī)劃的更有效利用，通過嚴格預審來阻止那些沒有合適計劃指標的項目上馬，還宣布那些2004年已超過指標、又無法交納土地整理費的單位，分配給它們2005年的指標將被延遲。
政府對農(nóng)田轉(zhuǎn)換實行從緊的管制的努力源于國家看待這一問題的重要性。留待觀察的是，新近的這些措施在多大程度上是有效的。如果不采取根本改變促進現(xiàn)階段城市快速擴張的經(jīng)濟激勵結(jié)構(gòu)，就很難抑制各地采取各種規(guī)避管制的措施。
六、土地法律框架不完整
總體而言，中國近些年在界定土地使用者與國家的權(quán)利及責任方面所進行的改革已取得進展，盡管是沿著城市土地和農(nóng)村土地兩個軌道分別進行的。1982年的憲法是將中國的土地歸為兩種不同制度體系進行管理與利用的起點，它確立了城市土地歸國家所有，而農(nóng)村土地由集體所有。1988年的憲法修正案明確了土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，因此確認了土地使用權(quán)可以從土地所有權(quán)中分離出來。
對于農(nóng)村土地，國家強調(diào)的是，通過增強農(nóng)民對其所耕種土地的承包權(quán)的穩(wěn)定性，來刺激生產(chǎn)率的提高、增加投資和促進社會穩(wěn)定。盡管仍然維持著集體所有制的框架，但通過采取一些法律措施還是逐步強化了農(nóng)戶在這一框架下的地位。1998年修訂的土地管理法向單個農(nóng)戶提供了30年的承包權(quán)，并要求以書寫的、登記文本形式對土地權(quán)利予以確認。這一改革經(jīng)由2002年的《農(nóng)村土地承包法》得以加強和深化，這一法律實質(zhì)上將農(nóng)戶的土地承包權(quán)上升到物權(quán)的地位，按照這一法律，向農(nóng)民提供的這些權(quán)利至少應(yīng)該在30年內(nèi)保持不變，而且它實質(zhì)上還取消了集體對土地進行調(diào)整的權(quán)力，除了幾個限制性情形外。這一法律還允許合同持有者以其土地權(quán)利進行某些交易，同時它還明確阻止各種專斷或終止合同的不公平做法，以對土地承包人的權(quán)利進行更有效的保護。在城市土地方面，土地由國家所有，不過城市土地使用權(quán)市場的法律基礎(chǔ)已經(jīng)正式確立。新近起草的物權(quán)法草案考慮到要整合迄今已經(jīng)取得的法律進展并將之予以擴展?，F(xiàn)在起草的這部法律一旦被采用，它將是中國邁向通過界定與強化產(chǎn)權(quán)以支持經(jīng)濟成長和社會穩(wěn)定的重要一步。
除了界定和強化土地的產(chǎn)權(quán)外，過去20年的改革也在努力尋求更有效的機制、激勵和許可來刺激土地在競爭性使用間的更合理配置。中央政府對于城市快速擴張導致農(nóng)地大量流失給予了特別關(guān)注。政府設(shè)置了許多限制土地轉(zhuǎn)用的措施，包括設(shè)定“基本農(nóng)田”作為專門用于土地保護的比例;在土地管理法中設(shè)置了各種控制措施來確保農(nóng)地不再凈減少;對省級和省以下各級政府設(shè)定農(nóng)田轉(zhuǎn)用的計劃指標。
與此同時，也得承認仍然面臨一些嚴峻的挑戰(zhàn)，而且要應(yīng)對這些挑戰(zhàn)還受到一些因素的嚴重制約——比如管理土地的制度和法律框架相互矛盾且支離不全。
1.涵蓋面存在差距。意即，一些重要的活動領(lǐng)域缺乏由明確、適當?shù)囊?guī)則和程序提供的指導。目前還缺乏一個規(guī)制土地儲備的框架。無論是對土地儲備部門還是更為一般的金融部門，這都會造成十分嚴重的風險。在《農(nóng)村土地承包法》下，關(guān)于抵押的法律也是不完整和不充分的?！掇r(nóng)村土地承包法》中的許多表述過于寬泛，缺乏實施條例。對目前集體建設(shè)用地的現(xiàn)行做法實質(zhì)上還缺乏一個法律框架。適用于城市財產(chǎn)抵押的法律存在混淆和重疊。與此相關(guān)的要關(guān)注的一點是，目前缺乏規(guī)制土地收益權(quán)質(zhì)押貸款的政策和法律。
2.權(quán)利、責任和權(quán)力的不明晰。由于對負責土地管理方面的不同機構(gòu)在功能上的不明確和不一致，導致不同機構(gòu)的當事人和他們的代理人在扮演各自角色時的不確定性。
3.規(guī)章過多，導致不必要的、重復的官僚程序，造成極高的交易成本和潛在的尋租行為。
4.不同法律之間的同步性差。對政府內(nèi)不同機構(gòu)推出的相關(guān)法律改革所存在的特別危害沒有給予適當關(guān)注。
5.能力問題。某一法律的有效實施所需要的能力與政府內(nèi)部實際或預期存在的能力之間常常不匹配。土地擁有者缺乏理解或使用法律的能力。這一點已在《農(nóng)村土地承包法》的實施方面有所提及，不過這是一個與土地法律框架的許多組成部分都可能相關(guān)的問題。
中國土地政策發(fā)展論文范文二：中國土地政策改革淺議
【摘要】本文首先分析了土地在中國現(xiàn)代經(jīng)濟增長中占據(jù)關(guān)鍵地位的原因，隨后對我國現(xiàn)有土地制度的現(xiàn)狀進行分析，對其存在的問題進行探討，并提出可行性意見。
【關(guān)鍵詞】土地;改革;制度
一、土地在當前經(jīng)濟增長中有著關(guān)鍵地位
(一)土地是高速工業(yè)化和快速城市化的重要基礎(chǔ)
由于現(xiàn)行土地制度下土地取得成本低，轉(zhuǎn)為城市用地的預期收益又很高，而且建設(shè)用地獲得成本低，土地成為我國工業(yè)化和城市化的快速推進的重要基礎(chǔ)。
1.工業(yè)化方面，政府創(chuàng)辦園區(qū)、以地招商引資成為吸納工業(yè)企業(yè)的主軸。到2005年，我國各類開發(fā)區(qū)6866個，規(guī)劃用地面積3.86萬平方公里，超過全國現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地3.15萬平方公里。
2.城市化方面，1998―2005年，我國城市建城區(qū)面積由2.14萬平方公里增加到3.25萬平方公里，年均增長6.18%。無論是東部還是中西部，各地通過縣城搬遷或縣改市，市改區(qū)等行政區(qū)劃調(diào)整，城區(qū)面積迅速擴大，甚至一些縣級市的城區(qū)面積也以每年5～6平方公里的速度向外擴展。
(二)土地及其相關(guān)收入成為地方政府財政收入的重要來源
1994年實行分稅制后，改變了中央和地方在財政分配中的基本格局，增值稅的75%及所得稅的一半上劃后，地方收入占財政總收入的比重由1993年的78%下降到2005年的47.7%。政府通過增加土地出讓收入和通過城市擴張來增加可支配稅收。
(三)土地是銀行資金、城市基礎(chǔ)設(shè)施及房地產(chǎn)投融資的重要媒介
在新一輪的城市擴張中，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和房地產(chǎn)投資成為兩大主軸。房地產(chǎn)市場的發(fā)展，成為政府償還城市基礎(chǔ)設(shè)施投資巨額貸款和實現(xiàn)土地出讓收入的通道，而銀行信貸則是房地產(chǎn)投資和居民個人購房的后盾。1999―2004年，一些發(fā)達地區(qū)縣市四大國有商業(yè)銀行房地產(chǎn)開發(fā)貸款余額增長了近40倍，年均增長超過了100%;在個人住房貸款方面，商業(yè)銀行住房消費擔保貸款余額年增長近200%。
二、現(xiàn)行土地制度面臨嚴峻挑戰(zhàn)
我國實行的是城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構(gòu)管理，形成不同的市場和政權(quán)體系;另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，就要通過政府征地，任何單位建設(shè)用地都要使用國有土地的局面。土地參與宏觀調(diào)控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調(diào)控的閘門在中央，而這個閘門的把手還在地方，加上地方財政嚴重依賴土地及其相關(guān)收入的現(xiàn)狀的不到改變，地方政府就有將閘門打開的機會，使中央政府的土地調(diào)控效果大打折扣，對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提出嚴峻挑戰(zhàn)。
(一)建設(shè)用地依舊維持行政配置與指標管理模式
土地是我國目前為數(shù)不多的加大審批、上收權(quán)利、強化政府壟斷的生產(chǎn)要素之一。大量土地以劃撥和協(xié)議方式出讓，造成資源浪費和配置扭曲，協(xié)議出讓土地的低價格誘使企業(yè)多圈占土地，還導致地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)用地的配置扭曲。在珠三角和長三角地區(qū)出現(xiàn)工業(yè)用地比重過高、城市功能用地緊缺、功能滯后，而中西部地區(qū)政府建設(shè)用地，主要以劃撥方式用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但作為城市化內(nèi)涵的商業(yè)、服務(wù)業(yè)、金融業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)沒有相應(yīng)發(fā)展。建設(shè)用地的指標管理與經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求脫節(jié)。加強建設(shè)用地的指標管理和審批，旨在保護耕地，抑制土地濫用，但并未達到約束用地的初衷。
(二)地方政府過度依賴土地經(jīng)營和融資
政府經(jīng)營土地風險與盈利并存。政府以公共利益名義劃撥供應(yīng)的道路、綠化、科教文衛(wèi)用地等，約占整個城市建設(shè)用地的50%。約25%～30%協(xié)議出讓的工業(yè)用地，低于成本價，甚至“零地價”供應(yīng)，政府在近期是無法從土地獲取收益。土地儲備中心成為經(jīng)營土地和提供抵押的機構(gòu)，加大了政府的信用風險。其次，由于經(jīng)營風險、政策和法律風險使政府土地儲備存在極大的風險。此外，房地產(chǎn)商和個人房貸對銀行信貸的高度依賴，也增加金融風險。
(三)忽視農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利
快速城市化和工業(yè)化的占地，主要是通過征用農(nóng)地來實現(xiàn)的，1997～2004年，全國每年新增建設(shè)用地570萬畝，占農(nóng)民耕地304萬畝。在東部沿海省份，每年建設(shè)用地量達40～50萬畝，征用土地站建設(shè)用地比重高的到90%以上，低的也要75%。在中西部地區(qū)，盡管建設(shè)用地量遠遠低于東部地區(qū)，但是，1994～2003年陜西省各類非農(nóng)建設(shè)占用耕地也達72.79萬畝，其中征地仍是主要手段，占建設(shè)用地近90%。土地征用量如此之大，嚴重侵害了農(nóng)民的土地權(quán)利，影響被征地農(nóng)民的生計，引發(fā)大量群體性事件。不尊重農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，必然會導致社會矛盾激化。
(四)中央與地方政府在土地功能上的目標差異過大
城市快速擴張伴隨農(nóng)田大面積流失。全國耕地保有量從1996年的19.51億畝降至2005年的18.3億畝，人均耕地從1996年的1.59畝下降到2005年的1.40畝。1996～2002年間，農(nóng)田平均每年以1027.5萬畝的速度流失，且速度還在加快，凸顯中央政府耕地保護、糧食安全、經(jīng)濟增長的綜合目標與地方政府追求經(jīng)濟高速增長的單一目標并不一致。
(五)政府征用土地用途早已超出公共目的的范圍
政府征用的土地用途早已超出公共目的的范圍，但政府壟斷建設(shè)用地供應(yīng)的格局卻基本未變。我國的征地制度形成于計劃經(jīng)濟時期，土地與其他生產(chǎn)要素一樣，由政府行政指令性支配，用地主體一般是國有企業(yè)、政府部門、或國家大型基礎(chǔ)設(shè)施工程(如公路、鐵路、水利等)。然而伴隨改革和經(jīng)濟發(fā)展，用地主體日趨多元化，土地用途早已超出“公共目的”的范圍。在東部工業(yè)化程度較高的縣市，工業(yè)用地占到全部建設(shè)用地的近30%，但工業(yè)用地的需求者已變?yōu)橐悦駹I企業(yè)為主。房地產(chǎn)和商業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營性用地占到總建設(shè)用地兩的近20%，這部分用地完全是為了贏利，而不是公共利益。第三類用地是市政設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施用地，約占建設(shè)用地的50%，這部分用地具有公益性目的，但其中也有大量用地背離公共利益特征。盡管公共用地需求主體和用地性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生多元化，但政府仍強制性從農(nóng)民那里獲得土地，充當建設(shè)用地的唯一提供者，壟斷著農(nóng)民集體土地從征地到供地的全過程。
三、政策建議
(一)合理分配土地極差收益，完善土地財產(chǎn)稅制
根據(jù)國際經(jīng)驗，土地財產(chǎn)稅是地方政府的主要財政收入來源。在我國，土地財產(chǎn)稅制度至今尚未建立，已有的個別稅種亦形同虛設(shè)，整個土地稅制存在“重費輕稅”、“重征輕轉(zhuǎn)”弊端。中央政府應(yīng)立即著手從根本上建立和完善土地財產(chǎn)稅制度，停止在土地規(guī)費上與地方政府討價還價的做法。一方面，必須在制度上保證土地利益相關(guān)的當事人在土地增值收益分配上的公平，承認土地的所有者有權(quán)分享土地的極差收益，解決號集體和農(nóng)民在土地收益上的分享，探討各級政府、土地開發(fā)者和農(nóng)民在土地級差收益分配上的合理比例。另一方面，改革土地稅制，設(shè)計讓地方歷屆政府可以常年分享的土地或財產(chǎn)稅，使土地財產(chǎn)稅成為城市化進程中地方政府的重要收入來源。
(二)打破政府壟斷土地一級市場
必須從根本上改革征地制度，打破政府壟斷土地一級市場的局面，真正發(fā)揮市場在土地資源配置中的作用。防止農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地過程中的單一國有化傾向。摒棄只是給失地農(nóng)民更高的產(chǎn)值倍數(shù)補償及靠建立社會保障來換取農(nóng)民土地權(quán)益的思路和做法。縮小征地范圍，界定公共目的的內(nèi)涵，嚴格征地程序，增強農(nóng)民在征地過程中的知情權(quán)和參與、協(xié)商機制。允許經(jīng)營性用地直接進入市場，讓農(nóng)民與用地者直接進行談判，政府為公共目的的征地也要給予農(nóng)民基于市場價格的補償。
(三)謹防建設(shè)用地的國有化趨勢
1.遏制城市化進程中的土地國有化趨勢
在法律有待修改的情況下，要用好土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃，一切用地以規(guī)劃為藍本，不能突破規(guī)劃，也不能利用政府權(quán)力隨意修改規(guī)劃。防止地方利用村改居、市改區(qū)、區(qū)域調(diào)整、城市化改制等所謂創(chuàng)新，變相大面積圈占農(nóng)地。
2.在制度上確保建設(shè)用地兩種所有制長期并存
我國憲法確立的土地國有制和集體土地所有制并存，有利于維護我國這樣一個農(nóng)業(yè)人口大國的長期穩(wěn)定。但是，由于現(xiàn)行有關(guān)法律造成城市化的同時土地就必須國有化的現(xiàn)實格局，建議在憲法中可以考慮修改以城鄉(xiāng)分割來劃分兩種土地所有制的提法。不僅要賦予農(nóng)民農(nóng)地用時的長期而有保障的土地使用權(quán)，而且要賦予農(nóng)民在農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。
3.農(nóng)民集體建設(shè)用地必須盡快合法進入土地市場
進一步完善有關(guān)土地法律，實現(xiàn)兩種建設(shè)用地“同地、同價、同權(quán)”，允許集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、抵押，讓農(nóng)民以土地權(quán)益分享城市化、工業(yè)化的好處。
(四)允許農(nóng)民以土地的權(quán)利參與工業(yè)化和城市化成果
謹慎對待“以社保換土地”的做法，積極推廣地方創(chuàng)新性做法。尊重農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，按土地市場價格進行補償。在不能一步到位的情況下，應(yīng)當尊重地區(qū)的許多創(chuàng)新性做法，并在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上予以推廣，使農(nóng)民、集體、企業(yè)、政府四方共贏。
四、總結(jié)
土地在我國當前經(jīng)濟增長中有著重要的地位，而現(xiàn)行土地制度也面臨著來自諸多方面的嚴峻的考驗，本文在對現(xiàn)行土地制度進行一定研究后，對其改革提出一些可行的建議，相信在通過不斷的探索和發(fā)展，我國土地制度一定能更切合，在現(xiàn)代化的進程中實際發(fā)揮更大作用，實現(xiàn)農(nóng)民、集體、企業(yè)、政府的四方共贏。
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