淺談社會政策環(huán)境論文
社會政策環(huán)境、農(nóng)民獲取信息的環(huán)境、農(nóng)民的交往環(huán)境是農(nóng)民增收的三大重要影響因素。下面是學(xué)習(xí)啦小編為大家整理的淺談社會政策環(huán)境論文，供大家參考。
淺談社會政策環(huán)境論文篇一
《 社會工作與社會政策 》
“社會工作” 和“社會政策”都是源于西方的概念。它們就像一對兄弟，為解決工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化過程中的貧困問題而生。社會政策是在制度、規(guī)劃的層面制定反貧困的戰(zhàn)略和策略，并通過具體的 計劃和項目使之可操作化;社會工作則站在政府和公眾之間，將社會政策轉(zhuǎn)化為社會行動，從而貫徹落實到每一個具體的社區(qū)和個人身上。社會政策與社會工作在西方的 發(fā)展都已有一百多年的歷史了，它們走過的發(fā)展道路值得我們深思：是社會、 經(jīng)濟大 環(huán)境的變化導(dǎo)致的社會政策的變化，又從而使其傳承機制——社會工作也隨之發(fā)生變化。
本文以一般認(rèn)定的社會工作的各個發(fā)展時期為線索，通過對各個時期社會、經(jīng)濟的大環(huán)境及社會政策的變化的描述，探討這些變化與的社會工作發(fā)展的關(guān)系，并試圖從重找出中國社會工作在中國社會發(fā)展中的位置及發(fā)展途徑。
一.的歷史演進(jìn)
第一階段：20世紀(jì)20年代以前
20世紀(jì)20年代以前，是社會工作問世前的醞釀時期。這個時期正是西方社會的工業(yè)化和都市化急速發(fā)展的時期，在英國被稱為“維多利亞盛世”。但是，在經(jīng)濟發(fā)展的同時，也造成了西方社會越來越大的貧富分化，大量貧民涌入城市，失業(yè)問題和貧困問題造成了社會的不安定。同時，工業(yè)革命也沖擊著人們的觀念，使社會意識形態(tài)發(fā)生巨大的變化。工業(yè)化﹑都市化帶來最為明顯的變化是社會財富的驟增，它也給人們帶來了觀念上的觸動，開始看到了人的能力和作用的巨大無比，更堅定了“人是可以不斷進(jìn)步的”的人文主義主張。19世紀(jì)西方民主運動的影響，使人們從“權(quán)利”(The Right)這一嶄新的概念中看到了自己也有平等享用社會資源的機會和希望，英國失業(yè)工人因此在1860─1867年為爭取權(quán)利發(fā)動了幾次頗有影響的暴動。(古允文，1992)
針對當(dāng)時存在的社會問題，英國政府繼1601年頒布《濟貧法》(Poor Law)之后，在1832年又出臺了《新濟貧法》(The New Poor Law)。許多國家也都在一定程度上仿效了英國政府介入和干預(yù)濟貧的做法(李增祿，1982)。但政府的介入和干預(yù)并沒能解決從19世紀(jì)中葉以來一直存在的各種慈善機構(gòu)間功能重迭、資源浪費和政府介入效率低等問題。
在上述的背景下，歐美先后出現(xiàn)了以有效﹑合理地調(diào)配社會資源來幫助城市貧民為目標(biāo)的新一代慈善 組織，如城市慈善組織協(xié)會(Charity Organization Society)等。他們設(shè)立了專事 管理與聯(lián)絡(luò)的中央機構(gòu)，自上而下有計劃、有組織地幫助需要援助的窮人。
早在1893年，美國水牛城的慈善組織協(xié)會就對機構(gòu)工作人員適應(yīng)工作的能力首次提出了疑問，認(rèn)為應(yīng)考慮以往由牧師承擔(dān)慈善會社的工作是否適合，有必要找接受過特殊訓(xùn)練的人來承擔(dān)“助人”的工作，并以此工作為 職業(yè)。(林萬億，1983)1898年，慈善組織協(xié)會為慈善工作者開辦了一個六周的暑期訓(xùn)練班;1912年波士頓社會工作學(xué)院開設(shè)社會工作課程;1919年，“美國專業(yè)社會工作訓(xùn)練學(xué)校協(xié)會”成立;1921年，波士頓社會工作學(xué)院開設(shè)了醫(yī)療社會工作課程。這也是因為當(dāng)時英國、美國等國家 教育政策引導(dǎo)高等教育的范圍不斷向 應(yīng)用領(lǐng)域拓展，使對慈善工作培訓(xùn)也得以直接進(jìn)入大學(xué)，獲得了較高的學(xué)術(shù)起點，促使社會工作追求科學(xué)性、知識性、學(xué)術(shù)性的發(fā)展，以獲得在專業(yè)領(lǐng)域中占據(jù)一定的地位。
在這種社會、經(jīng)濟發(fā)展背景下，理查蒙(Richmond)在1917年出版了她的《社會診斷》一書，這本書被后人公認(rèn)為是第一本對社會工作系統(tǒng)論述的專著(豪爾，Howe，1987;杰克遜，Johnson，1998;林萬億，1992)。因此一般也認(rèn)為，《社會診斷》一書的問世標(biāo)志著現(xiàn)代社會工作的發(fā)端。《社會診斷》一書是理查蒙將她在慈善組織協(xié)會工作和研究多年所得的 經(jīng)驗， 總結(jié)出一套以“診斷”為重心的，經(jīng)由個案調(diào)查和診斷了解致貧原因后再給求助者幫助的個案工作方法。
第二階段：20世紀(jì)20年代到40年代中期
在這一階段的早期，社會工作是以熱情幫助弱勢群體、科學(xué)解決社會問題的雙重社會責(zé)任，開始了其職業(yè)化的進(jìn)程。
當(dāng)時，工業(yè)化急速發(fā)展的進(jìn)程造成的貧窮、失業(yè)和貧富差距等一系列社會問題更為突出。在社會的組織層面，一批以通過建立社區(qū)中心的社會改革為導(dǎo)向的睦鄰組織運動的形式出現(xiàn)。他們根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用竦纳钚孕枰?，提倡居民的自主自覺和互助合作的精神，強調(diào)對生存環(huán)境的改良，以有效合理地調(diào)配社會資源來幫助城市貧民為目標(biāo)，自上而下有計劃、有組織地幫助需要援助的窮人(杰克遜，Johnson ，1998;古允文，1992;豪爾，Howe，1987)。它從社會自組織角度，彌補了因政府干預(yù)不足帶來的問題。
在這一時期，英、美兩國這一時期的社會政策發(fā)展較多的仍然是針對個人的家庭服務(wù)、兒童福利和犯罪懲戒等輔導(dǎo)項目，一些家庭服務(wù)的志愿性機構(gòu)或精神診所開始大量聘任受過訓(xùn)練的個案工作者。而社會福利機構(gòu)對社會個案工作的接納也表達(dá)了當(dāng)時的社會需求，成為對社會工作發(fā)展的一種導(dǎo)向，促使社會工作不斷完善其治療性的個案工作方法和技術(shù)，以勝任此職業(yè)。
在這個階段的后期，由于1929年的經(jīng)濟危機導(dǎo)致大蕭條狀態(tài)的出現(xiàn)，大量的工人失業(yè)，使原有的社會問題的加劇，從而導(dǎo)致社會政策的變化。1931年著名的羅斯福新政提出了依靠公共機構(gòu)與公共資源來緩解貧困的綜合性福利國家計劃，用聯(lián)邦政府協(xié)助福利服務(wù)體系發(fā)展來解決失業(yè)和貧窮等社會問題，以彌補以往由私人機構(gòu)解決貧困的種種不足。政府介入福利服務(wù)體系的發(fā)展后，受過學(xué)校訓(xùn)練的工作人員更容易獲得政府提供的位置，福利工作的任職出現(xiàn)專業(yè)的傾向。
社會政策的變化打開了社會工作者的視野，他們開始試圖超越以個案工作為主的傳統(tǒng)工作模式。社會工作三大方法之一的團(tuán)體工作(亦稱“小組工作”)因為將 心理學(xué)、教育學(xué)等多學(xué)科的理論結(jié)合起來，用于探討團(tuán)體工作對社會環(huán)境的影響力和對整個助人工作的重要性，并具體運用在幫助退伍士兵的心理適應(yīng)和解決兒童心理困擾的工作中，發(fā)展出了團(tuán)體工作理論。社會工作的另一方法，社區(qū)工作在社會改革(Social Reformer)與行動主義(Activities)的層面的努力也得到認(rèn)可，同樣獲得了較好的發(fā)展(波普勒，Popple，1997)。個案工作、團(tuán)體工作和社區(qū)工作這三個原本是獨立發(fā)展的社會工作方法，在注重理論發(fā)展的同時呈現(xiàn)出一種整合的趨勢。
第三階段：20世紀(jì)40年代中到60年代初
二次大戰(zhàn)后，西方社會與經(jīng)濟空前發(fā)展。然而都市化、工業(yè)化、高科技及社會變遷，導(dǎo)致富裕社會中的貧困問題反而加劇，戰(zhàn)后軍人的安置問題，黑人暴動，婦女爭權(quán)、兒童教養(yǎng)、老年安置，等等，新生的社會問題與社會發(fā)展形成互相沖突的矛盾。
從20世紀(jì)50年代起，西方國家紛紛宣布簡稱了“福利國家”，于是，一系列解決老人福利，勞工失業(yè)，軍人服務(wù)和積極性救助等旨在全盤改進(jìn)福利制度的“新探求”(New Research) 社會政策相繼頒布。這個政策的核心是開始強調(diào)以整個國家的福利、 計劃和綜合性 管理為解決手段。特別是聯(lián)邦反貧窮計劃提出由幾個不同的管理機構(gòu)者聯(lián)手辦理一些大的項目，這些計劃的許多方面都涉及到社會 工作專業(yè)，同時也強調(diào)福利計劃在社區(qū)的 發(fā)展和推進(jìn)。
社會政策的改變帶來了對于社會工作的大量的需求。政府的衛(wèi)生機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)和家庭，矯治機構(gòu)和學(xué)校、社區(qū)開始引入團(tuán)體工作者。在組成社區(qū)基金會、社區(qū)委員會的過程中，社區(qū)工作的方法正在發(fā)揮作用。因為單純的個案工作方法難于應(yīng)付廣泛的和嚴(yán)重的社會問題，因此社會工作真正超越了此前由個案工作方法為主導(dǎo)的局面。社會工作的一些基本概念和方法不僅在個案工作中，同時在團(tuán)體工作和社區(qū)工作中也得到充分運用(廖榮利，1987)。反貧窮計劃在福利服務(wù) 實踐層面提供給個案工作、團(tuán)體工作和社區(qū)工作三大方法的聯(lián)合契機。1955年，作為大聯(lián)合標(biāo)志的社會工作人員協(xié)會(NASW)成立。
第四階段：20世紀(jì)60年代到70年代中
20世紀(jì)60年代起，西方福利國家普遍進(jìn)入迅速發(fā)展的時期。高度的 經(jīng)濟增長使人們享受到有史以來最優(yōu)厚的生活保障與福利服務(wù)，但同時也因福利經(jīng)費的膨脹潛藏著新的福利危機。
最早的針對危機的社會政策的調(diào)整，是1963年美國約翰遜時代所謂“大社會”運動的龐大計劃提出的，它包括了 教育、訓(xùn)練及提供就業(yè)機會等一系列協(xié)助窮人使之獲得自立的社會福利服務(wù)政策。同時，政府開始削減福利經(jīng)費、并強調(diào)資源使用的有效性，這與發(fā)展社會福利服務(wù)形成了矛盾。
社會環(huán)境和社會政策的變化對于社會福利服務(wù)形成了沖擊，因為受助者的問題已經(jīng)從一般的物質(zhì)需要轉(zhuǎn)到對社會環(huán)境和基本權(quán)利等精神需要的層次，以往關(guān)于人的問題的成因的主流性解釋 [1] 和強調(diào)個案治療性的方法，已經(jīng)不能令人信服(林萬億，1995)。
社會工作在自身發(fā)展上開始尋求對傳統(tǒng)的社會工作方法的突破和選擇新的理論立場。社會工作人員開始運用系統(tǒng)理論，提出整合觀點，探討將不同的方法結(jié)合到一起來解決問題的一體化新途徑(杰克遜，Johnson，1998)。[2]
第五階段：20世紀(jì)70年代中到90年代
20世紀(jì)70年代開始，因石油危機的沖擊，西方國家的經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入了滯脹時期。經(jīng)濟增長的急劇變化和不穩(wěn)定，導(dǎo)致了社會問題的叢生。
在社會政策的層面，由于福利國家理論受到普遍的質(zhì)疑，在新經(jīng)濟政策影響下形成了新的“經(jīng)濟復(fù)興計劃”和社會福利政策。美國政府開始提倡“小政府”計劃，以減少政府的直接服務(wù)，鼓勵福利服務(wù)私營化。
公眾意識形態(tài)開始提倡和號召“抑制欲望”、“限制所得”，人們也因此去考慮資本主義和福利國家的關(guān)聯(lián)，馬克思的沖突理論在整個西方開始受到關(guān)注。而在 文化價值和 哲學(xué)思想上，又充滿了對自助和互助傳統(tǒng)倫理的“復(fù)古”情緒。在此沖擊之下，促進(jìn)了人對于人與社會自身的再度反思，形成了多元化的意識形態(tài)。這又促使社會科學(xué)領(lǐng)域更多的邊緣性和綜合性學(xué)科的形成。
“社會工作的一些概念和理論體系在七十年代已經(jīng)獲得了發(fā)展完善”(約翰遜，Johnson，1998)，但是受到多元意識形態(tài)的影響，一方面是以不同的理論支持來提出對社會工作的解釋，如在這個時期得到發(fā)展的“生命模式”(Life Model)就是以行為科學(xué)和生態(tài)的觀念作為專業(yè)助人的理論依據(jù)。同時，各種治療性的社會工作方法，行為矯正取向(Behavior Modification)、任務(wù)為本取向(Task-centred Approach)以及家庭治療(Family Therapy)、精要治療(Brief Therapy)等等，將已有的社會工作的方法與模式推向更專精的方向。另一方面，在激進(jìn)主義思潮的影響下，也出現(xiàn)了激進(jìn)社會工作取向和結(jié)構(gòu)社會工作取向，對傳統(tǒng)的社會工作的目標(biāo)發(fā)起了背道而馳的挑戰(zhàn)。。
總之，在這個動蕩的年代，社會工作更注重從不同的學(xué)科、學(xué)派的理論中吸取營養(yǎng)，建立嚴(yán)密的理論論述和程序，向多元化、綜合化同時又更為專精的方向發(fā)展。
第六階段：20世紀(jì)90年代至今
20世紀(jì)90年代起，整個世界的發(fā)展日趨全球化。社會發(fā)展中出現(xiàn)的問題不僅是多元，而且更是尖銳和復(fù)雜化。
社會政策發(fā)生的變化是出現(xiàn)多元福利模式。在歐美，福利政策的制定更強調(diào)政府與民間在福利提供方面各自應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，同時個人和家庭也要在福利資源上扮演一定的角色。這種福利主張導(dǎo)致的結(jié)果是，由政府直接提供的福利服務(wù)減少，而轉(zhuǎn)向鼓勵多種形式的民間承辦的社會福利事業(yè)，即志愿服務(wù)和服務(wù)的私有化擴大。
社會工作的發(fā)展為順應(yīng)社會環(huán)境與社會政策的變化，必須作出響應(yīng)并積極調(diào)整。面對福利資源的短缺與競爭，專業(yè)社會工作也開始接納“管理主義”，如以“個案管理”、“緊縮管理”等工作取向來建立優(yōu)質(zhì)服務(wù)，適應(yīng)社會發(fā)展和競爭的需要，保持自己承擔(dān)社會福利服務(wù)的專業(yè)地位，這一取向?qū)嶋H上更加重視了技術(shù)化和程序化。同時，為獲得社會認(rèn)可，社會工作專業(yè)人員的注冊制度普遍發(fā)展起來。
但在另一方面，社會科學(xué)的發(fā)展也帶來了對于傳統(tǒng)的、以實證主義為基礎(chǔ)的社會工作的反思，社會工作者開始更為關(guān)注存在社會工作之中的文化差異，以重新思考社會工作者在承擔(dān)“對人與社會服務(wù)”實踐中的道德倫理角色(麥萍施，1995;曾乃明，1995)。不同文化背景的國家與地區(qū)，特別是在發(fā)展中國家，一些社會工作者正在修正百年來社會工作從事“社會治療”的形象，更為務(wù)實地將社會工作已經(jīng)發(fā)展起來的工作技術(shù)與社會發(fā)展的取向結(jié)合起來(米齊利，Midgley，1998)，探索社會工作與國家制度的關(guān)系以及新的理論與實踐方式。
二.研究結(jié)論及其對中國社會工作發(fā)展的啟示
從歐美的社會工作發(fā)展歷史過程來看，社會工作和社會政策都不是一成不變的，而是一個相互承接的、動態(tài)變化的過程。在這個過程中，社會環(huán)境的影響以及社會思潮和科學(xué)理論的發(fā)展變化，等等，都在影響社會工作和社會政策的變化：
1.在西方國家，一百多年來，在社會政策不斷發(fā)展的同時，也發(fā)展出了一個政策傳承機制——社會工作。從國際 經(jīng)驗看，社會政策的貫徹落實主要是通過一個專業(yè)化、 職業(yè)化的服務(wù)體系，即社會工作體系來實現(xiàn)的：政府中有政府社工構(gòu)成的政府社會工作體系，民間有社會工作團(tuán)體和社區(qū)社會工作者構(gòu)成的非政府社會工作體系，而后者是社會工作體系的中堅力量。社會工作以其以人道主義為基礎(chǔ)的價值體系與以科學(xué)的助人技巧為基礎(chǔ)的方法論為社會政策的貫徹提供了充分的支持
2.社會工作的發(fā)展軌跡明顯是受到環(huán)境制約的。一般來說，是社會、經(jīng)濟大環(huán)境的變化以及社會思潮和科學(xué)理論的發(fā)展變化會直接影響到社會政策的變化，從而導(dǎo)致其傳承機制——社會工作的變化。當(dāng)然，社會工作也有其謀求自身發(fā)展的內(nèi)在動力，它在每一個 發(fā)展階段，都積極地試圖引入當(dāng)時最流行的 社會科學(xué)理論，以為己用。社會 工作的這種從對科學(xué)方法的引進(jìn)，在某種程度上也影響了社會政策的發(fā)展。
3.社會工作的 職業(yè)化和專業(yè)化是其成功地立足于社會的必要條件。在社會工作的發(fā)展過程中，其先謀求的是本身的職業(yè)地位，這種職業(yè)地位是與其在與社會政策不斷互動的過程中，為解決社會問題作出了貢獻(xiàn)后才獲得的。在職業(yè)地位得到社會認(rèn)可后，社會工作在使自己成為一個專業(yè)領(lǐng)域方面作出了不懈的努力。包括應(yīng)社會 環(huán)境和社會政策的變化而不斷修正自己的目標(biāo)與手段，同時用最新的社會科學(xué)歷年和方法來武裝自己。專業(yè)地位的提升無疑也鞏固了社會工作的職業(yè)地位。
近年來，中國政府在勞動就業(yè)、社會保障、福利服務(wù)、健康服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社團(tuán) 管理、家庭婚姻、住房改革、 教育改革等等方面出臺了不少社會政策，但是政策的效果在很多方面卻往往不盡人意。在整個政策過程中，除了制度設(shè)計上有缺陷以外，制度實施中更屢屢出現(xiàn)問題。這是因為在中國政府的社會政策過程中，從政府行政到公眾行動之間，缺少了一個專業(yè)化、職業(yè)化的貫徹和落實社會政策的傳承機制。
就中國現(xiàn)狀看，目前社會政策的貫徹和落實主要還是依靠政府的行政體系——勞動、民政、衛(wèi)生、城建、教育等政府部門和“準(zhǔn)”行政體系——工會、青年團(tuán)、婦聯(lián)等群眾團(tuán)體來具體運作。正因為在政策過程中，政府與民眾之間缺少一個相對獨立的職業(yè)化的“中間層”，本來這個中間層是可以把政府的行政指令通過專業(yè)化的手法和技巧轉(zhuǎn)變?yōu)楣姷男袆拥?，而現(xiàn)在的工作體系依靠的僅僅是這些行政和“準(zhǔn)行政”部門的行政命令，明顯地與公眾行動脫節(jié)，也與 經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的發(fā)展趨勢和進(jìn)程不相適應(yīng)。
中國的社會工作教育從上個世紀(jì)90年代以來已經(jīng)有了很大的發(fā)展，但是它更多的是在大學(xué)里作為一個專業(yè)來發(fā)展，作為在中國社會政策過程中貫徹和落實政策的專業(yè)化的職業(yè)服務(wù)系統(tǒng)卻沒有能夠發(fā)展起來。2001年社會工作教育年會提供的數(shù)據(jù)顯示，社會工作專業(yè)從1980年代后期恢復(fù)發(fā)展以來，已有上萬的畢業(yè)生，但是遺憾的是這些畢業(yè)生大部分都沒有能夠在社會政策過程中發(fā)揮他們應(yīng)該發(fā)揮的專業(yè)能力。國內(nèi)大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，缺乏一個明確的專業(yè)化的職業(yè)服務(wù)系統(tǒng)是造成這種現(xiàn)象的一個重要原因。
同時，在國內(nèi)社會政策的研究方面，大多數(shù)的研究比較關(guān)注的是政策法規(guī)層面和行政 組織層面的問題，對如何通過一套專業(yè)化的職業(yè)服務(wù)系統(tǒng)來提高社會政策實施的質(zhì)量，這方面的研究可以說是微乎其微。因此，在研究社會政策的同時，結(jié)合社會工作專業(yè)化與職業(yè)化發(fā)展的國際 經(jīng)驗，探討中國社會工作的職業(yè)發(fā)展，應(yīng)該說是十分必要的。只有職業(yè)化、專業(yè)化的社會工作發(fā)展了，中國的社會政策的貫徹落實才能有有效的傳承機制，才能在中國的社會、經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。
淺談社會政策環(huán)境論文篇二
《 環(huán)境政策理念概述 》
【摘 要】環(huán)境政策理念是為解決環(huán)境公共問題而在相應(yīng)的環(huán)境價值觀的基礎(chǔ)上決定社會資源如何進(jìn)行提取和分配的一系列對問題的看法、政策決策的觀點和與此相應(yīng)的價值信念，它是國家基本政策在環(huán)境保護(hù)中的體現(xiàn)，充分體現(xiàn)了環(huán)境公共政策價值觀，是環(huán)境政策制定和實施的理論保障。
【關(guān)鍵詞】政策理念;環(huán)境政策;環(huán)境公共政策;價值觀
1.政策理念的內(nèi)涵
政策理念是指基于公共政策價值觀的旨在解決公共問題的一系列對問題的看法、政策決策的觀點和與此相應(yīng)的價值信念。公共政策價值觀是指公共政策主體對公共政策價值物、公共政策價值關(guān)系、公共政策價值創(chuàng)造活動及其結(jié)果的反映，以及由此形成的較為穩(wěn)定的心理取向、評判標(biāo)準(zhǔn)和行為定勢。[1]簡單的講，公共政策價值觀就是公共政策主體的價值取向模式，這些價值取向決定著社會資源如何進(jìn)行提取和分配。[2]公共政策價值觀通過政策理念對公共政策具有導(dǎo)向作用、動力作用、整合作用和評價作用。政策理念的變化通常引起政策目標(biāo)的變化，不同的政策理念要求相應(yīng)的政策目標(biāo)與之相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)。政策理念既是公共政策制定的理論依據(jù)，也是公共政策執(zhí)行過程中用以檢驗和評價政策效度的有效工具。
薩巴蒂爾和簡金斯-史密斯將政策行動者的理念體系分成三種結(jié)構(gòu)型態(tài) (1)深層核心，是涉及到人生觀、價值觀與世界觀的根本規(guī)范及其解釋;(2)政策核心，是政策子系統(tǒng)內(nèi)如何達(dá)成深層核心理念的因果認(rèn)定、基本策略與政策立場：(3)次級方面，一組有有關(guān)如何達(dá)成政策理念和目標(biāo)的工具性考慮。其中往往更深層核心的價值理念規(guī)定著次一層的認(rèn)知和價值評判與選擇。比如，一個政策行動者的最深層核心理念是傾重于公平觀，那他的環(huán)境政策核心價值則會是可持續(xù)發(fā)展觀的堅定者，進(jìn)而影響著他選取環(huán)境政策工具的價值傾向。
本文中的政策理念主要指第二、第三層級的價值理念，即政策核心和次級方面的價值認(rèn)定與取向。
2.環(huán)境政策理念的概念
環(huán)境政策理念是為解決環(huán)境公共問題而在相應(yīng)的環(huán)境價值觀的基礎(chǔ)上決定社會資源如何進(jìn)行提取和分配的一系列對問題的看法、政策決策的觀點和與此相應(yīng)的價值信念。環(huán)境政策理念通常是與一定時期的國家發(fā)展戰(zhàn)略相一致的，因此，環(huán)境政策理念一般由政府環(huán)境政治理念、社會環(huán)境價值取向和國民環(huán)境保護(hù)意識等方面構(gòu)成。環(huán)境政策的制定必須按照相應(yīng)的政策理念來設(shè)計，環(huán)境問題的公共性和外部性要求政策決策主體以社會與環(huán)境的均衡發(fā)展為政策目標(biāo)，并通過多種政策工具來緩解和防范生態(tài)問題。環(huán)境政策理念作為環(huán)境問題認(rèn)知的一種政策反映，它既是環(huán)境政策制定的理論依據(jù)和價值依托，也是決定政策產(chǎn)出的關(guān)鍵性因素，同時又是評價環(huán)境政策與環(huán)境目標(biāo)耦合與否的重要指標(biāo)。
3.環(huán)境政策理念的意義與作用
3.1環(huán)境政策理念是國家基本政策在環(huán)境保護(hù)中的體現(xiàn)
環(huán)境政策是國家在保護(hù)環(huán)境方面所采取的一切對策和行動，主要指在環(huán)境法律以外的有關(guān)政策安排。[3]我國環(huán)境政策理念作為環(huán)境保護(hù)工作的指導(dǎo)方針始終與我國社會宏觀發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)調(diào)一致，政府政治理念、國內(nèi)環(huán)境意識和經(jīng)濟發(fā)展方略是環(huán)境政策理念形成與發(fā)展的基礎(chǔ)，國家發(fā)展戰(zhàn)略與環(huán)境政策理念的協(xié)調(diào)保證了環(huán)境政策的制定和實施。建國初期我國“階級斗爭為綱”和“以重工業(yè)建設(shè)為全國工作重心”的發(fā)展理念，體現(xiàn)在環(huán)境政策理念中的便是針對環(huán)境問題的局部整治，即通過環(huán)境問題流的政治反饋來制定相應(yīng)的環(huán)境工作制度。改革開放以來，經(jīng)濟建設(shè)優(yōu)先的發(fā)展方針則是我國“邊污染邊治理”的環(huán)境政策理念的發(fā)展前提。由此可見，一定時期的社會發(fā)展戰(zhàn)略對當(dāng)時的環(huán)境保護(hù)理念起了決定性作用，環(huán)境政策理念充分體現(xiàn)國家政策理念，是該階段國家建設(shè)方針在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的具體彰顯。
3.2環(huán)境政策理念充分體現(xiàn)環(huán)境公共政策價值觀
環(huán)境公共政策價值觀是政策決策主體對環(huán)境問題的價值取向在政策決策過程中的反映，環(huán)境政策理念是環(huán)境問題進(jìn)入政策議程的理論保障，不同的公共政策價值觀要求相應(yīng)的政策理念與之適應(yīng)。西方學(xué)者對于公共政策價值觀的研究，主要集中于正義、效率、平等、民主、秩序、發(fā)展、利益等核心概念上，我國環(huán)境公共政策價值觀也以這些核心價值為主要內(nèi)容。[4]我國對于環(huán)境問題的認(rèn)識經(jīng)歷了重工業(yè)輕環(huán)境、重經(jīng)濟輕環(huán)境和環(huán)境與發(fā)展并重三個階段，這種環(huán)境價值取向充分體現(xiàn)在不同階段的環(huán)境政策理念當(dāng)中，環(huán)境與發(fā)展的問題一直是我國政府關(guān)注的焦點，從犧牲環(huán)境強調(diào)發(fā)展到可持續(xù)發(fā)展，我國的環(huán)境政策理念始終體現(xiàn)著環(huán)境公共政策價值觀。
3.3環(huán)境政策理念是環(huán)境政策制定和實施的理論保障
公共政策的決策過程中影響公共政策系統(tǒng)的環(huán)境因素有自然環(huán)境因素、經(jīng)濟環(huán)境因素、政治環(huán)境因素、社會文化環(huán)境因素和國際環(huán)境因素等五個方面，政策理念所包含的政治理念、政策價值取向和社會文化因素等都對政策議程及公共政策的產(chǎn)出起到指導(dǎo)和理論保障的作用。[5]環(huán)境政策理念通常由政府環(huán)境政治理念、社會環(huán)境價值取向和國民環(huán)境保護(hù)意識等方面構(gòu)成，它反映了政策決策主體的政策選擇傾向與環(huán)境公共政策受益群體的利益愿景，在我國環(huán)境政策制定過程中，環(huán)境政策理念在體現(xiàn)國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的同時也與當(dāng)時的國內(nèi)政治文化緊密相連，環(huán)境政策理念是相關(guān)環(huán)境政策設(shè)計的理論依據(jù)，為我國環(huán)境政策的制定和實施提供了保障。
3.4環(huán)境政策理念是環(huán)境政策分析與評估的重要標(biāo)準(zhǔn)
在政策制定過程中需要對待選定方案進(jìn)行政策分析，以幫助政策決策主體進(jìn)行目標(biāo)的確定和政策戰(zhàn)略的選擇，并有效地促進(jìn)公共政策的規(guī)劃和設(shè)計，進(jìn)而提高決策效率實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。所謂公共政策分析是根據(jù)一定的公共政策理論和知識，采用多種方法和技術(shù)，對公共政策系統(tǒng)及其運行進(jìn)行優(yōu)化分析的實際應(yīng)用過程。[6]而在政策運行一定時間后，對于公共政策的效率和效益則需要進(jìn)行評估，以便進(jìn)行政策調(diào)整或?qū)⑵浣K結(jié)。政策評估一般認(rèn)為是指一定的評估主體，根據(jù)一定的程序和標(biāo)準(zhǔn)，采用科學(xué)的研究方法，對公共政策的效果和價值進(jìn)行評價和判斷的一種政策行為。對于我國環(huán)境政策的分析，環(huán)境政策理念是一項十分重要的標(biāo)準(zhǔn)，待選環(huán)境政策是否與環(huán)境政策理念一致、是否能夠有效地達(dá)成環(huán)境保護(hù)目標(biāo)是合理的環(huán)境政策產(chǎn)生的有效依據(jù)。在環(huán)境政策評估過程中，環(huán)境政策運行中是否貫徹了環(huán)境政策的價值并產(chǎn)生了環(huán)境政策預(yù)期的效益是當(dāng)前環(huán)境政策繼續(xù)執(zhí)行、進(jìn)行修訂或?qū)⑵浣K結(jié)的有力參考。
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淺談社會政策環(huán)境論文篇三
《 社會政策與社會和諧 》
【內(nèi)容提要】 在我國社會轉(zhuǎn)型加速期，出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的弱勢群體問題，對社會和諧的實現(xiàn)有著明顯不利的影響。社會政策作為支持弱勢群體、解決社會問題、促進(jìn)社會公正的制度化模式，在幫助黨和政府構(gòu)建和諧社會的進(jìn)程中發(fā)揮著獨特的作用。鑒于我國目前的社會政策存在著從屬性、不完整性、不平衡性、不穩(wěn)定性以及低效性的特點，從建設(shè)和諧社會的需要出發(fā)，應(yīng)當(dāng)加快我國社會政策體系的改革。
【關(guān) 鍵 詞】社會政策/社會和諧/現(xiàn)狀/改革
當(dāng)前，我國正處在社會轉(zhuǎn)型的加速期，亦是社會問題的集中、多發(fā)時期，特別是社會弱勢群體的大量出現(xiàn)，對社會的和諧、協(xié)調(diào)發(fā)展有著明顯不利的影響。社會政策作為國家和社會支持弱勢群體、解決社會問題、促進(jìn)社會公正的原則和方針，在幫助黨和政府構(gòu)建社會主義和諧社會的過程中發(fā)揮著重要的、直接的作用。
一、社會政策在構(gòu)建和諧社會中的作用
社會政策是國家或政府為實現(xiàn)公正、福利等特定的社會目標(biāo)而制定的，是各種法律、條例、措施和辦法的總稱。它主要以弱勢群體為對象，以再分配為基本手段。
社會政策最初出現(xiàn)時，是基于當(dāng)時勞資關(guān)系緊張、對資本主義制度的存在構(gòu)成嚴(yán)重威脅的現(xiàn)實，西方學(xué)者們特別關(guān)注勞資沖突的解決與緩和，強調(diào)勞動政策的重要性。第二次世界大戰(zhàn)以后，社會政策研究在歐美各國普遍受到重視，其時的社會政策不再局限于勞動領(lǐng)域。自20世紀(jì)80年代以來，歐美學(xué)術(shù)界興起的關(guān)于“社會排斥”的研究，對社會政策的認(rèn)識和理解有了深化乃至突破。西方學(xué)者關(guān)于社會排斥的研究得出的結(jié)論是，傳統(tǒng)的社會政策單純通過政府控制的經(jīng)濟或收入再分配的手段來解決貧困問題已經(jīng)不足，應(yīng)當(dāng)和其他各種社會機制與手段合并使用。中國學(xué)者提出社會政策是為“解決社會問題”而制定的。這里的“社會問題”并非廣義上的，主要是和公正、福利、再分配有關(guān)的問題，這和西方學(xué)者是基本一致的。但中國學(xué)者關(guān)于社會政策對象的認(rèn)識和當(dāng)代西方學(xué)者的認(rèn)識不同，前者只將市場經(jīng)濟中“較低競爭能力者”或弱勢群體作為社會政策的對象，而后者則明確指出了社會政策對象的全民性。這種差別是和我國現(xiàn)階段的國情相適應(yīng)的。
構(gòu)建社會主義和諧社會作為現(xiàn)階段我國人民的神圣職責(zé)和奮斗目標(biāo)，面臨著各種難以想像的困難和異常艱巨的任務(wù)。其中，弱勢群體問題就是這樣一個十分復(fù)雜又迫切需要解決的問題。胡錦濤同志指出，我們所要建設(shè)的社會主義和諧社會，應(yīng)該是“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會”。在這里，以關(guān)注并幫助弱勢群體為己任、以再分配為主要手段、以實現(xiàn)社會公正與和諧為基本理念和奮斗目標(biāo)的社會政策學(xué)科，能為構(gòu)建和諧社會做出自己獨特的貢獻(xiàn)。
第一，社會政策是促進(jìn)社會公正的橋梁或中介?，F(xiàn)代公正理念是建立在自由、平等、社會合作等理論依據(jù)的基礎(chǔ)之上，強調(diào)給每個人以所應(yīng)得。[1]真正意義上的公正社會是建立在社會生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)的物質(zhì)基礎(chǔ)之上的。在生產(chǎn)力落后的社會條件下，社會物質(zhì)資源比較匱乏，公正也就無從談起。如果要刻意地制造一個公正社會的話，充其量只能制造出一個貌似公正而實質(zhì)上是平均主義的社會。平均主義如果實現(xiàn)，將對經(jīng)濟社會發(fā)展造成嚴(yán)重的損害。因為，平均主義的理念和公正理念的根本區(qū)別在于，后者強調(diào)起點的平等、機會的平等，而承認(rèn)由于個體差異的存在必然會出現(xiàn)結(jié)果的不平等(但通過適當(dāng)?shù)恼{(diào)劑可使之控制在合理的范圍內(nèi));平均主義則強調(diào)結(jié)果的平等，忽視乃至無視個體之間實際存在的各種差異。在這方面，新中國有著深刻的教訓(xùn)。經(jīng)過20多年的改革，我國社會生產(chǎn)力的發(fā)展已經(jīng)取得了巨大的成就，在這種情況下提出實現(xiàn)社會公正才初步具備了現(xiàn)實的基礎(chǔ)。公正作為一種基本理念或理想，要使其成為一種社會現(xiàn)實，需要通過特定的制度或政策體系等中間環(huán)節(jié)。社會政策以促進(jìn)社會的公平與正義作為理念基礎(chǔ)和奮斗目標(biāo)，其在使公正理想變成公正現(xiàn)實方面發(fā)揮著橋梁或中介的作用。
第二，社會政策以維護(hù)和保障弱勢群體的基本人權(quán)為己任。人權(quán)即人的基本權(quán)利包括生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。每個人的基本權(quán)利都能得到國家的尊重和保障，從而能夠體面地工作與生活，這是社會和諧的基礎(chǔ)。
尊重和保障人權(quán)不僅僅是社會政策的職責(zé)，但社會政策從中發(fā)揮著不可或缺的作用。著名社會政策學(xué)者馬歇爾在1950年發(fā)表的《公民身份與社會階級》一文中系統(tǒng)地論述了公民身份與公民權(quán)利理論。在他看來，具有完全公民身份的公民都應(yīng)當(dāng)享有三種基本權(quán)利，即自由權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利。而公民的社會權(quán)利是與福利國家和公共教育系統(tǒng)相聯(lián)系的——換句話說，公民的社會權(quán)利的制度化是通過失業(yè)保險、教育和健康服務(wù)等的提供即社會政策體現(xiàn)的。按照馬歇爾的理論，社會政策即在保障公民的社會權(quán)利方面發(fā)揮作用。
馬歇爾的這一理論也帶來了對社會弱勢群體成因的新的理解，即此類社會問題產(chǎn)生于社會福利制度的不完備和不健全，使弱勢群體的基本權(quán)利得不到應(yīng)有的尊重和保障。在福利能夠充分滿足人們需求的情況下，社會弱者是不存在的。[2]正是基于這種理解，社會政策及其相關(guān)學(xué)科將關(guān)注弱勢群體、健全福利制度視為自己應(yīng)盡的責(zé)任。
第三，社會政策在實現(xiàn)社會公平分配、縮小收入水平差距方面發(fā)揮著特殊的調(diào)節(jié)作用。鄧小平早就明確指出：“社會主義的本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富裕。”[3](P373)社會政策在實現(xiàn)社會公平分配、縮小收入水平差距方面發(fā)揮著特殊重要的調(diào)節(jié)作用。在市場經(jīng)濟條件下，社會財富的初次分配體現(xiàn)效率原則，按每個成員貢獻(xiàn)的大小進(jìn)行分配，以打破平均主義。其結(jié)果是社會成員相互之間收入(財富)分配的差距擴大，乃至出現(xiàn)兩極分化，對社會安全運行產(chǎn)生不利的影響。在這種情況下，國家運用再分配的手段，通過社會政策對初次分配后的利益格局進(jìn)行調(diào)整，使社會財富在不同社會階層之間的分配變得相對公平合理，就非常必要。目前世界主要發(fā)達(dá)國家個人收入分配的基尼系數(shù)總的來說都在比較合理的范圍內(nèi)(例如，據(jù)計算，上個世紀(jì)90年代中后期，法國的基尼系數(shù)為0.327，英國為0.36，德國為0.382，西班牙為0.325，荷蘭為0.326，意大利為0.36，加拿大為0.315，日本為0.249;只是美國稍高一些，為0.408，尚在比較合理的范圍內(nèi))，[4](P194)這與這些國家戰(zhàn)后開始實施比較完善的社會政策是密不可分的。我國目前個人收入分配的基尼系數(shù)比較高，據(jù)有的學(xué)者計算，達(dá)0.458，已超出合理范圍(0.40)的上限，[5]這對構(gòu)建和諧社會不利。應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，注重運用社會政策進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)和調(diào)節(jié)，將社會成員收入(財富)的差距控制在適度的范圍內(nèi)。
第四，社會政策在化解社會矛盾、減少乃至避免社會沖突、維持社會穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要作用。西方學(xué)者對西方福利制度的社會功能的論述給我們以一定的啟示。沙維爾指出，19世紀(jì)英國有產(chǎn)階級之所以關(guān)心福利改革，乃是為了經(jīng)濟上的效率和政治上的穩(wěn)定。[6]俾斯麥推行的一系列社會政策，實際目標(biāo)在于粉碎當(dāng)時在德國日益成長的政治勢力，即革命的社會主義。為了對抗激進(jìn)的社會主義，統(tǒng)治階級通過社會政策設(shè)法將勞工階級納入有產(chǎn)階級的社會秩序中。20世紀(jì)中葉出現(xiàn)的福利國家，其主要功能也是維持社會秩序，減少社會沖突和緊張。對統(tǒng)治階級來說，降低工人對資本政體的不滿，爭取勞工的國家認(rèn)同，而使階級的沖突得以消除，這才是他們所最關(guān)心的。在我國，執(zhí)政黨和人民群眾之間以及人民群眾的不同階層、群體之間的根本利益是一致的;但由于各種復(fù)雜的原因而導(dǎo)致的社會不同階層、人群之間的具體利益矛盾、摩擦也是屢有發(fā)生的，對社會秩序造成不利的影響。因此，國家應(yīng)通過完善社會政策化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定。
第五，社會政策在保持與促進(jìn)社會活力方面有獨特的貢獻(xiàn)。首先，社會政策促進(jìn)社會開放。貧弱群體往往由于民族、等級地位、地理位置、性別以及無能力等原因而遭到社會排斥。[7]社會排斥將使貧弱群體陷于與主流社會隔絕的境地，難以最終擺脫貧困，這對社會融合顯然是不利的。社會政策明確地反對社會排斥，致力于社會融合，有利于形成一個開放的社會。
其次，社會政策推動政治參與。社會政策以反對社會排斥為職責(zé)，關(guān)鍵在于引導(dǎo)和幫助貧弱群體實現(xiàn)制度化、組織化的政治參與。中國目前的弱勢群體，不少是由改革開放以前的政權(quán)依靠力量即工人和農(nóng)民轉(zhuǎn)化而來。他們的困難處境是與他們在政治上地位的下降密切相關(guān)的，“在影響到他們命運的決策之處，根本聽不到他們的聲音”。[7](P52)要改變貧弱群體的弱勢地位，社會政策應(yīng)在促進(jìn)政治資源的合理分配和政治參與的均等性上做出努力。
最后，適度的社會政策對經(jīng)濟發(fā)展也將產(chǎn)生積極的作用。“在全球化環(huán)境下，國際社會的一個普遍共識是，社會政策應(yīng)被看作是對人力資本與社會資本的投資，其對經(jīng)濟發(fā)展和勞動力素質(zhì)的提高有重要的作用。以投資為導(dǎo)向的社會政策是資產(chǎn)而不是負(fù)擔(dān)”。[8]
二、中國社會政策現(xiàn)狀的特點
改革前，我國雖然制定了不少屬于社會政策范疇的措施或制度，但當(dāng)時不叫“社會政策”。在計劃經(jīng)濟體制下，全部經(jīng)濟和社會事務(wù)都由政府安排、政府主管。在這種制度下，政府所面臨的最基本問題是如何建立一套經(jīng)濟與社會管理體制，而不是像在市場經(jīng)濟體制下如何確定政府行動的界限與范圍。因此，在計劃經(jīng)濟時期我國在經(jīng)濟與社會領(lǐng)域中一直比較強調(diào)“制度”和“體制”的概念，而不太強調(diào)“經(jīng)濟政策”、“社會政策”一類的概念。[9](前言)
隨著市場導(dǎo)向的經(jīng)濟體制改革的推進(jìn)，社會政策的重要性變得越來越明顯。第一，經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌使社會福利的供給模式發(fā)生了變化。國家不再也無力對社會福利統(tǒng)包統(tǒng)攬。在這種情況下，國家通過社會政策協(xié)調(diào)社會力量對弱勢群體實施幫助就變得非常重要。第二，在市場經(jīng)濟條件下，公平和公正問題變得十分突出。十六屆五中全會公報指出要“更加注重社會公平”。隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，對公平的訴求將會越來越強烈，而實現(xiàn)社會公平離不開社會政策。
基于上述背景，改革以來，我國社會政策的地位、內(nèi)容及主體都發(fā)生了重要的變化。從地位而言，隨著經(jīng)濟體制改革的深化，社會政策已日益從經(jīng)濟體制中剝離出來，成為一個相對獨立的領(lǐng)域，并開始受到關(guān)注和重視。從內(nèi)容而言，社會政策的內(nèi)容體系趨向完善，原先缺乏的失業(yè)保險項目得到了補充，各個項目(養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、社會救助、教育、扶貧、福利等)的制度化、規(guī)范化建設(shè)都取得了一定的進(jìn)展。從主體而言，社會政策的實施主體雖然仍主要是政府，但開始強調(diào)社區(qū)、民間團(tuán)體乃至個人的責(zé)任。
改革以來我國的社會政策建設(shè)雖然取得了一定的進(jìn)展，對保護(hù)弱勢人群、維持社會穩(wěn)定與促進(jìn)社會公正發(fā)揮了積極的作用;但由于各種原因，這種進(jìn)展還是初步的，距離構(gòu)建和諧社會的要求尚存在著不小的差距。筆者以下總結(jié)的我國社會政策現(xiàn)狀的幾個特點，實際上也可看作我國社會政策存在的幾大缺陷。
其一，從屬性。雖然在目前我國社會政策已開始受到關(guān)注和重視，成為一個相對獨立的領(lǐng)域，但相對于經(jīng)濟政策而言，社會政策依然處于從屬的地位。在計劃經(jīng)濟時期，我國政府對社會生活的干預(yù)是全方位的，特別是針對城市職工實行的福利制度雖然內(nèi)容幾乎無所不包，但在“先發(fā)展、后福利”，“先生產(chǎn)、后生活”的思想支配下，總體而言，給予每個人的福利待遇基本保持在較低的水平上。市場轉(zhuǎn)型以來，特別是伴隨建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革，社會政策開始從經(jīng)濟體制中剝離出來，但由于對“效率優(yōu)先，兼顧公平”原則的片面理解，使社會政策始終處于從屬的地位。由于對社會政策未能給予應(yīng)有的重視，使我國目前社會公平問題變得比較突出。據(jù)研究，改革以來我國居民的收入分配差距出現(xiàn)了不斷擴大的趨勢。全國居民個人可支配收入的基尼系數(shù)，由1979年的0.33上升到1995年的0.445和2000年的0.458，[5]已經(jīng)超過國際公認(rèn)的0.40的警戒線。
其二，不完整性。從保護(hù)社會弱者基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的需要出發(fā)，我國針對弱勢群體的社會政策應(yīng)當(dāng)包括補償性社會政策和發(fā)展性社會政策。前者旨在維護(hù)社會弱勢群體成員的基本生存的權(quán)利，主要包括社會保障政策、社會救助政策、住房補貼政策以及其他各種基本權(quán)利的保護(hù)政策。后者旨在增進(jìn)弱勢群體的社會參與機會與能力以消除社會排斥、實現(xiàn)社會整合，如就業(yè)促進(jìn)政策、教育公平政策、扶貧政策。和補償性社會政策相比，發(fā)展性社會政策對弱勢群體問題的解決更具有根本性的意義。但在現(xiàn)實中，補償性政策往往更受到重視，而發(fā)展性政策，如教育公平政策，往往由于這樣那樣的原因或困難，未能給予足夠的關(guān)注。在上述兩類社會政策內(nèi)部，也都存在著各種缺陷，需要加以補充、充實、改革和完善。
其三，不平衡性。我國目前的社會政策仍然存在著嚴(yán)重的城鄉(xiāng)不平衡的問題。無論是養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等社會保險政策，還是社會救助、社會福利、住房、教育、就業(yè)、公共衛(wèi)生政策，對農(nóng)村戶口的居民仍實行和城市居民差別很大的處理方式。20世紀(jì)60年代，社會學(xué)家沃倫斯基等人根據(jù)國家在社會福利供給中的職能，將社會福利制度區(qū)分為“補缺型”和“制度型”兩種類型。前者是指國家的社會福利機構(gòu)只有在其他通常的渠道如家庭和市場不能維持時，才應(yīng)為遇到困難的人提供幫助。后者則將提供社會福利服務(wù)當(dāng)作了工業(yè)社會一種正常的功能，它以提供制度化的、針對全體人民的普遍福利為職志。沃倫斯基的這一劃分，旨在說明西方社會福利制度是由“補缺型”向“制度型”演變的。這樣的過程在我國迄今并未發(fā)生。就我國城鄉(xiāng)福利制度的類型看，實際上是制度型(針對城市居民)與剩余型(針對農(nóng)村居民)并存。
其四，不穩(wěn)定性。我國目前的社會政策尚存在法制化程度低、不穩(wěn)定的問題。這個問題在計劃經(jīng)濟時期就存在，但在當(dāng)時，由于政府強有力的干預(yù)，且由于當(dāng)時屬于社會政策的內(nèi)容實際上和經(jīng)濟體制混為一體，其推行的阻力并不大。在市場經(jīng)濟條件下，政策不能通過立法的途徑加以明確，由于政府權(quán)力的弱化，其推行的阻力大大增加了，難以保持相對的穩(wěn)定性?？陀^來說，我國處在社會快速轉(zhuǎn)型時期，舊體制迅速瓦解，新問題層出不窮，又受到人口城市化、經(jīng)濟全球化的挑戰(zhàn)，這些都對社會政策的決策者形成巨大的壓力。為應(yīng)對上述挑戰(zhàn)，出臺的一些社會政策就具有明顯的應(yīng)急性特點。這些應(yīng)急性政策往往由于和其他政策不配套而難以保持穩(wěn)定。
其五，低效性。我國目前不少社會政策在執(zhí)行過程中針對性不強。如低保對象的選擇，就存在該接受政策支持的人不能得到實際的支持、不該接受支持的人卻獲得了支持的情形。這既表明相關(guān)政策的目標(biāo)團(tuán)體或受益群體不明確，也表明政策執(zhí)行過程的欠合理。再就是我國目前的社會政策分屬于不同的政府部門、社會團(tuán)體管理和執(zhí)行，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機構(gòu)，在政策執(zhí)行過程中就可能出現(xiàn)有的目標(biāo)人群獲得了重復(fù)支持，有的卻得不到應(yīng)有的支持的狀況。這些都會導(dǎo)致政策的執(zhí)行難以取得應(yīng)有的效果。我國目前針對弱勢群體的社會政策種類并不算少，但如何將這些政策有針對性地、配套又有重點地運用于特定的弱勢人群，使之發(fā)揮應(yīng)有的作用，就需要采取有針對性的措施。具體的弱勢人群如果不能通過相關(guān)的社會政策維護(hù)自己的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，社會政策的目標(biāo)就不可能實現(xiàn)。
三、社會政策改革的方向
第一，明確地將幫助弱勢群體、完善社會政策作為國家和社會義不容辭的責(zé)任。
西方國家早期對弱勢群體實施幫助是出于同情和憐憫，其幫助行為基本上被視為是統(tǒng)治階級或富人對貧弱群體的施舍。其背后的理念是個人應(yīng)對自己的貧弱處境負(fù)責(zé)，某些人的懶惰、不良習(xí)慣等道德因素是造成他們?nèi)鮿萏幘车幕驹?。在這種“個人責(zé)任觀”的支配下，支持弱勢群體就很難形成一種經(jīng)?；⒅贫然男袨?。20世紀(jì)50年代以后上述理念開始為社會結(jié)構(gòu)論所代替。在社會分層研究中，學(xué)者們越來越把失業(yè)、貧困、疾病、不發(fā)展等現(xiàn)象同社會制度的不公平聯(lián)系起來，認(rèn)為由于社會制度方面的原因，由于某些社會成員缺乏權(quán)力和競爭能力而使他們陷入困境。[2]這一改變成為福利國家建設(shè)的重要理論基礎(chǔ)。
在我國盡管扶貧濟弱的思想和實踐自古就有，但其出發(fā)點主要是基于統(tǒng)治秩序的維持，換言之，只是當(dāng)貧弱人群的存在對現(xiàn)存的統(tǒng)治秩序或社會秩序構(gòu)成危害時才不得已而為之。民間對貧弱人群雖不乏憐憫、施舍之舉，但對他們的處境無動于衷乃至鄙視、侮辱弱勢群體的行為也不鮮見。這些都體現(xiàn)出我國社會對弱勢群體的看法占主導(dǎo)地位的是“個人責(zé)任觀”而非“社會責(zé)任觀”。這種情況至今并未發(fā)生根本的改變。
其實，在現(xiàn)代社會，無論是社會性弱勢群體(如失業(yè)者、農(nóng)民工)，還是生理性弱勢群體(如老人、殘疾人)，他們之所以陷于困境，固然有著這樣那樣的原因，但社會都負(fù)有不可推卸的主要責(zé)任。只有從“社會責(zé)任觀”出發(fā)，才能真正地將幫助弱勢群體視為國家和社會義不容辭的責(zé)任，自覺地出臺并實施適宜的社會政策，逐步推進(jìn)弱勢群體問題的解決或緩解其嚴(yán)重性，以實現(xiàn)社會的穩(wěn)定與和諧。
第二，以當(dāng)前問題較多且對社會和諧影響較大的一些領(lǐng)域的政策建設(shè)作為突破口。
社會政策的改革和建設(shè)是一個長期的任務(wù)，短期內(nèi)我們只能就一些對社會和諧構(gòu)成嚴(yán)重沖擊的、比較緊迫的問題構(gòu)建相應(yīng)的、符合時代要求的社會政策框架。
很明顯，貧富分化、流動人口、勞動就業(yè)、教育機會、“三農(nóng)”問題等，就是這樣一類的問題或領(lǐng)域。當(dāng)然，這些問題并非僅僅依靠社會政策就能完全解決的，但通過社會政策建設(shè)可以在不同程度上減輕其嚴(yán)重性。如：通過完善再分配政策，可以縮小貧富差距;通過建立最低工資制度與擴大城市社會保障的覆蓋面，可以使流動人口逐漸轉(zhuǎn)化為常住人口;通過完善失業(yè)保險和實行再就業(yè)培訓(xùn)，可以緩解失業(yè)壓力;通過實行弱勢人群的教育救助，可以增進(jìn)教育公平;通過政府適度的財政傾斜建立農(nóng)村社會保障制度并推進(jìn)社會保障制度的城鄉(xiāng)銜接，可以在一定程度上緩解“三農(nóng)”問題的嚴(yán)重性;如此等等。應(yīng)當(dāng)以上述當(dāng)前對社會和諧影響較大的問題作為我國現(xiàn)階段社會政策改革和建設(shè)的重點或突破口，力求盡快取得明顯的成效，然后以此為基礎(chǔ)，推進(jìn)整個社會政策體系的健全與完善。
第三，循序漸進(jìn)地推進(jìn)社會政策體系建設(shè)。
我國的社會政策建設(shè)固然要立足當(dāng)前，突出重點，但從構(gòu)建和諧社會的根本需要出發(fā)，更應(yīng)當(dāng)放眼長遠(yuǎn)，循序漸進(jìn)地推進(jìn)社會政策體系的建設(shè)。這里僅針對我國社會政策建設(shè)的實際，提出一些原則性建議。
其一，堅持生存權(quán)維護(hù)與發(fā)展權(quán)維護(hù)相兼顧，補救與預(yù)防相兼顧。在健全、完善社會政策體系時，應(yīng)當(dāng)在維護(hù)弱勢群體基本生存的政策(補償性政策)與維護(hù)其平等地參與社會發(fā)展的政策(發(fā)展性政策)之間求得平衡。鑒于后一類政策的重要性和薄弱性，今后對這類政策的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)給予更多的關(guān)注和重視。
其二，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。在完善社會政策時，不僅要考慮城市，更要考慮農(nóng)村，做到城鄉(xiāng)兼顧。固然，根據(jù)目前城鄉(xiāng)的不同特點，有些政策在一定時期內(nèi)可以繼續(xù)“城鄉(xiāng)有別”，但應(yīng)當(dāng)以實現(xiàn)城鄉(xiāng)銜接或整合作為長遠(yuǎn)目標(biāo)，以實現(xiàn)社會公平。
其三，體現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)。對弱勢群體問題的解決，國家和政府負(fù)有不可推卸的主要責(zé)任，但市場、社區(qū)、民間組織、第三部門、家庭等也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，個人也要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。在這方面西方近年興起的“福利多元主義”(welfarepluralism)給我們以啟示。
其四，注重實效?；谖覈緡槎贫ǖ纳鐣撸淠繕?biāo)群體主要是一些特殊的困難群體，受益的標(biāo)準(zhǔn)也是比較低的。要使真正需要幫助的人得到及時的、有效的、合乎規(guī)定的幫助，應(yīng)當(dāng)加強政策執(zhí)行過程中的協(xié)調(diào)、監(jiān)督工作，使有限的資源真正為有實際困難的人所用，避免造成資源分配新的不公。
其五，依法推進(jìn)。為了保持政策的穩(wěn)定性，使之相對持久地發(fā)揮作用，以利于社會弱勢群體問題的解決，任何社會政策的提出和改革，都應(yīng)盡可能通過立法的途徑，通過法制化的渠道來推進(jìn)，以避免“朝令夕改”。
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