社會政策養(yǎng)老論文
社會政策養(yǎng)老論文
隨著經(jīng)濟的發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)的變化,中國面臨著人口老齡化和養(yǎng)老金替代率偏高的雙重壓力,構(gòu)成了對現(xiàn)行社會養(yǎng)老保障制度安全運行的嚴重威脅。下面是學習啦小編為大家整理的社會政策養(yǎng)老論文，供大家參考。
社會政策養(yǎng)老論文篇一
《 新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策問題歸因分析 》
摘要 以河北省農(nóng)村為例，結(jié)合目前我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策的研究背景，從階段性成果和存在的問題2個方面對新農(nóng)保政策實施情況進行分析，并從政策實施主體、政策執(zhí)行主體、政策設計3個角度對新農(nóng)保政策存在的問題進行了歸因分析，以期推進政策問題的解決。
關鍵詞 新農(nóng)村社會養(yǎng)老保險;政策;背景;問題;歸因分析
中圖分類號 F840.67 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739(2014)17-0348-02
作為一項重大惠農(nóng)政策，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險對于緩解農(nóng)村日益嚴重的養(yǎng)老問題，縮小城鄉(xiāng)差距有積極的推動作用?，F(xiàn)階段新農(nóng)保政策已經(jīng)完成了制度層面基本覆蓋，取得了一系列階段性成果，但在新農(nóng)保政策執(zhí)行過程中卻存在著諸多問題。本文以河北省某村為例，從政策實施主體、政策執(zhí)行主體、政策設計3個角度，對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策在實施過程中存在的問題進行歸因分析，以期推進政策問題的解決。
1 研究背景
面對日益嚴峻的農(nóng)村社會養(yǎng)老問題，我國政府一直致力于構(gòu)建農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系。2009年9月國務院頒布《關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點指導意見》，提出首先在全國10%的縣(市、區(qū))推行“新農(nóng)保”試點工作，并逐步擴大試點，在2020年之前實現(xiàn)全覆蓋。根據(jù)《指導意見》，河北省開始推行“新農(nóng)保”試點工作，分別于2009年、2010年、2011年分3批共106個縣(市)啟動“新農(nóng)保”試點工作。本研究主要針對河北省“新農(nóng)保”試點地區(qū)情況進行調(diào)研，抓住了“新農(nóng)保”試點加速擴大的契機，具有承前啟后的作用。一方面，就前3批試點地區(qū)實施過程中存在的問題繼續(xù)深入分析;另一方面，也有助于發(fā)現(xiàn)新農(nóng)保政策實施過程中出現(xiàn)的新問題，這將為新農(nóng)保在全省乃至全國范圍內(nèi)實現(xiàn)全覆蓋提供有益的經(jīng)驗。
2 新農(nóng)保政策實施情況
2.1 新農(nóng)保政策的階段性成果
河北省保定市定興縣屬于新農(nóng)保政策第3批新增試點地區(qū)，筆者選擇的個案某村新農(nóng)保工作就是在此背景下展開的。2011年7月該村按照縣統(tǒng)一部署，正式推行新農(nóng)保政策，積極開展個人繳費工作以及政策宣傳工作，以縣政府出臺的《致全縣廣大居民的公開信》為基礎積極宣傳新農(nóng)保政策，在完成個人繳費工作的同時，解答農(nóng)民對政策的困惑和疑問。根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，該村總?cè)丝? 183人，符合參保范圍的有765人，而實際參保人數(shù)有573人，參保率為74.9%，參保率與覆蓋率較高。此外，積極進行平臺建設，完善配套設施建設與經(jīng)辦人員隊伍建設。配套設施建設方面，統(tǒng)一為參保人員建立個人賬戶，并辦理郵政儲蓄卡，保證養(yǎng)老金能夠按時按量地發(fā)放到農(nóng)民手中;設立新農(nóng)保服務中心，由新農(nóng)保工作人員完成個人賬戶建立及信息統(tǒng)計等工作，并為農(nóng)民提供政策咨詢。
2.2 新農(nóng)保政策在試點地區(qū)執(zhí)行過程中存在的問題
2009年河北省實施新農(nóng)保政策以來，試點工作取得了一系列階段性成果，但在執(zhí)行過程中也暴露出很多問題。首先，新農(nóng)保政策雖然在短時間內(nèi)實現(xiàn)了制度層面廣覆蓋，但新農(nóng)保整體覆蓋范圍迅速擴大，真實覆蓋率卻較低，而且解決試點地區(qū)未參保人員參保問題的難度要遠遠大于新增試點地區(qū)有參保意愿的農(nóng)民參保問題的難度。其次，整體參保檔次不合理，繳費檔次選擇向最低繳費水平集中化趨勢明顯，根據(jù)對該村的調(diào)研數(shù)據(jù)，僅選擇最低參保檔次(100元)的人口數(shù)就占總數(shù)的84.8%，“多繳多得，少繳少得”的政策設計初衷失去實際意義。最后，根據(jù)對年齡的調(diào)查，參保率與參保人年齡段成正相關趨勢，即年齡較大，且無需繳納養(yǎng)老費用的老年人全部參保;中年人的參保意愿則有所下降，但仍然較高;而16～44歲年齡段的人，參保意愿最低。同時，新農(nóng)保政策在實施過程中也顯露出諸多問題。一方面，養(yǎng)老金水平低，實際養(yǎng)老效果不明顯，根據(jù)對村民的訪談，絕大多數(shù)農(nóng)民認為在目前物價不斷上漲的情況下，每月至少300元才能基本滿足老年人的養(yǎng)老需求;另一方面，新農(nóng)?；鸸芾硪钥h級為主要統(tǒng)籌單位，存在管理手段缺乏、規(guī)模不經(jīng)濟等問題;另外，配套設施建設工作也有待提高[1-2]。
3 新農(nóng)保政策存在問題的歸因分析
3.1 從政策實施主體――農(nóng)村、農(nóng)民角度分析
3.1.1 農(nóng)村經(jīng)濟水平制約農(nóng)民參保檔次選擇。盡管該縣農(nóng)村經(jīng)濟在改革開放以來取得了較大發(fā)展，但是目前農(nóng)村經(jīng)濟仍然比較落后，仍有一些農(nóng)民處于貧困狀態(tài)。該村經(jīng)濟比較落后，農(nóng)民大多以務農(nóng)和外出打工謀生，且多種植糧食作物，利潤低。另外，農(nóng)產(chǎn)品的深加工企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村集體企業(yè)較少且利潤較低。該村人均年收入5 957元，低于全縣的平均水平，這直接制約了農(nóng)民參保檔次的選擇。特別是某些家庭突發(fā)性事件需要大筆支出導致農(nóng)民的流動資金嚴重不足，進而影響了農(nóng)民參保檔次的選擇，甚至于有些農(nóng)民選擇不參加保險。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，家庭收入低與家庭突發(fā)性事件是制約農(nóng)民參保檔次的主要影響因素。
3.1.2 受周圍群體影響大，隨大流現(xiàn)象嚴重。目前我國農(nóng)村地區(qū)的文化教育建設取得了長足進步，但是農(nóng)民整體文化水平仍然較低，這就使得他們深入了解一項政策的難度較大，而對政策了解的不足也使得他們更易受到周圍群體的影響，因而隨大流現(xiàn)象嚴重。
3.1.3 受諸多因素的影響，其養(yǎng)老意識比較薄弱，相對缺乏長遠考慮。長期以來，我國農(nóng)村地區(qū)一直實行以家庭養(yǎng)老為主的養(yǎng)老方式，子女的供養(yǎng)是老年人晚年生活的重要保障。“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)思想在農(nóng)村地區(qū)仍占據(jù)主導地位，在接受訪談的農(nóng)民中，絕大多數(shù)農(nóng)民傾向于“子女養(yǎng)老”的方式。
3.2 從政策執(zhí)行主體――政府角度分析
3.2.1 新農(nóng)保基層管理人員工作方法比較粗糙，宣傳方法不當。我國農(nóng)村地區(qū)信息傳播途徑比較少，信息化水平較低，農(nóng)村居民接受信息的主要方式是電視，而對于村莊內(nèi)部事情則主要通過村支部的大喇叭進行廣播。根據(jù)調(diào)研結(jié)果發(fā)現(xiàn)：新農(nóng)保工作人員主要是通過大喇叭廣播的方式進行宣傳。這種宣傳方式在我國北方農(nóng)村非常普遍，是村內(nèi)消息流通的主要方式。農(nóng)村喇叭廣播具有消息傳播速度快、簡單明了等優(yōu)點，但是傳統(tǒng)廣播方式的固有缺陷卻在一定程度上阻礙了“新農(nóng)保”政策的落實。農(nóng)民僅靠大喇叭廣播接收到的信息量很少且不成系統(tǒng)，加之接受新事物需較長時間，這種宣傳方式影響了農(nóng)民參保積極性與整體參保率。 3.2.2 新農(nóng)保經(jīng)辦人員不足，培訓配套設施建設相對滯后。根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府建立了新農(nóng)保服務中心作為專門的新農(nóng)保政策的管理機構(gòu)，但是新農(nóng)保服務中心也面臨著工作量大、工作人員缺乏、待遇與補助得不到落實等問題，這將影響新農(nóng)保工作人員的積極性。另外，在個人賬戶的建立、保存等工作程序中仍存在著大量手寫資料，這無形中加大了工作量，影響了工作效率，增加了成本，這是迫切需要解決的問題。
3.2.3 基層政府職責缺位，集體補助得不到落實，基金保值增值困難?；鶎诱谪瀼芈鋵嵳叩倪^程中，由于自身實際條件的限制以及為規(guī)避風險，導致政府職責缺位，使得很多政策設計的初衷都得不到落實。根據(jù)《指導意見》的規(guī)定，新農(nóng)?；鹬饕烧a貼、集體補助、個人繳費構(gòu)成，而在具體財政補貼實施過程中，中央財政的基礎養(yǎng)老金補貼得到了充分落實，但集體補助則得不到落實。根據(jù)對試點地區(qū)當?shù)貐⒈＞用竦脑L談，發(fā)現(xiàn)由于農(nóng)民集體經(jīng)濟整體上比較落后，效益不好，造成有條件的集體對個人繳費進行補助的規(guī)定成為空談。另外，在新農(nóng)保基金的管理問題上，縣級政府受統(tǒng)籌層次低、相關專業(yè)人才缺乏的限制，同時本著規(guī)避風險，多一事不如少一事的原則，主要將基金存儲在銀行或買國債，從而保證基金的絕對安全，而這種拒絕引入競爭機制的做法也直接導致基金保值、增值困難[3-4]。
3.3 從政策設計角度分析
3.3.1 政策采取不分參保檔次的定額補貼方式，政策激勵程度不足。新農(nóng)保政策參保繳費分5個檔次的設計初衷是適應不同地區(qū)農(nóng)民不同收入水平及繳費能力的差異性，滿足農(nóng)民多樣化的養(yǎng)老需求，但是在財政補貼設計上卻存在不合理之處，按照《實施意見》規(guī)定，選擇不同繳費檔次的參保對象都統(tǒng)一給予每年30元的財政補貼，由省、縣級財政負責支付。政府對其補貼的金額都是一定的，激勵程度不足，未能建立起期望中“多繳多得、長繳多得”的機制。同時發(fā)現(xiàn)新農(nóng)保政策中不區(qū)分參保檔次的定額補貼方式是影響農(nóng)民選取較高參保檔次的最主要因素。選擇5個繳費檔次中的任何一個，政府財政給予的補助都是30元，這嚴重地削弱了農(nóng)民參保的積極性。將手中并不多的流動資金交給政府管理，自己卻得不到其他的好處，因而80%以上的參保人員選擇100元的繳費檔次也就不足為奇。對農(nóng)民而言，100元的繳費檔次是當前新農(nóng)保政策下農(nóng)民的最合理選擇。
3.3.2 參保繳費過程中的“弱強制性”作用不大。按照《指導意見》的規(guī)定，年滿60周歲的老人可以無需繳費，直接按月領取基礎養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費。政策采取此“弱強制性”設計初衷是為了擴大制度覆蓋率，充分發(fā)揮其養(yǎng)老作用，但實際執(zhí)行過程中卻南轅北轍，捆綁政策的制定雖然一定程度上擴大了覆蓋率，但卻影響了參保的自愿性原則，造成了參保檔次選擇向最低標準集中化的趨勢。顯然，農(nóng)民在非自愿、不得不參保的情況下，肯定會傾向于選擇最低的繳費檔次，即100元，因而這種捆綁性質(zhì)的政策在很大程度上影響了一部分農(nóng)村居民的參保積極性，并對政策產(chǎn)生了一定的誤解。
3.3.3 新農(nóng)保政策縣級統(tǒng)籌級別過低。根據(jù)《指導意見》的規(guī)定，新農(nóng)保主要由縣級政府機關統(tǒng)籌。而統(tǒng)籌層次過低導致了一系列問題的產(chǎn)生。統(tǒng)籌層次過低嚴重影響了流動人口的參保意愿，農(nóng)民工與適婚年齡女青年表現(xiàn)的尤為明顯。
4 結(jié)語
本文以對河北省某村的調(diào)查為基礎，通過對新農(nóng)保實施情況、存在問題及原因的分析，發(fā)現(xiàn)新農(nóng)保已經(jīng)基本完成了制度層面的全覆蓋，實現(xiàn)了全民參保，取得了一系列階段性成果。但不可否認的是，在政策實施過程中暴露出的問題是值得反思與總結(jié)的，并需要在下一階段的政策執(zhí)行中去規(guī)避。因而，當前最重要的問題是思考如何在下一階段政策執(zhí)行中，將目前新農(nóng)保的制度全覆蓋推向?qū)嶋H全覆蓋，實現(xiàn)真正的全民參保，從而真正發(fā)揮新農(nóng)保在養(yǎng)老保險方面的巨大作用，這既是本研究的不足，也是下一階段研究的重點。
5 參考文獻
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社會政策養(yǎng)老論文篇二
《 新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策執(zhí)行工作探析 》
摘要：新型農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的實施，不僅有利于逐步縮小城鄉(xiāng)差距，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而且有助于實現(xiàn)廣大農(nóng)村居民老有所養(yǎng)，解決以后獨生子女所面臨的贍養(yǎng)難問題，對于促進農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展具有重大的現(xiàn)實意義。本文結(jié)合當前推廣新型農(nóng)村養(yǎng)老保險工作面臨的形勢，重點研究開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險工作長效機制，提出的對策建議值得關注。
關鍵詞：新型農(nóng)村養(yǎng)老保險 機制 對策
20世紀90年代推行的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度(以下簡稱“舊農(nóng)保”)，因受農(nóng)民低水平現(xiàn)金收入的影響而失敗，使農(nóng)民未能實現(xiàn)家庭保障向社會保障的轉(zhuǎn)變。為解決農(nóng)民增收問題，縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，自2010年開始，我國許多地方在舊農(nóng)保的基礎上，開始推行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險政策。作為一項惠民政策，在實施過程中必然產(chǎn)生一些問題，本文結(jié)合工作實際，作簡要探討。
一、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險政策實施過程中存在的問題
(一)新農(nóng)保政策宣傳不到位，農(nóng)民參保積極性不高。受地方財力影響，各地對這項政策宣傳存有誤區(qū)，政策不到戶的現(xiàn)象比較普遍。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村不愿意參保的大部分是年輕人，他們覺得自己還年輕，還沒有考慮自己的養(yǎng)老問題，雖然老年農(nóng)民已經(jīng)在越來越關心自己的養(yǎng)老問題，但卻在一定程度上受限于自己的子女;也有一部分年輕人為了自己的父母可以領取養(yǎng)老金而參保，但他們普遍認為，15年的最低繳費年限有些長，擔心在這過程中政策會變。由于大部分農(nóng)民依然相信養(yǎng)老應該依靠自己的子女或者自己，認為新農(nóng)保政策與自己的生活關系不大。加上缺乏主動了解新農(nóng)保政策的積極性，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為提高參保率，強制農(nóng)民參保的行為時有發(fā)生。
(二)傳統(tǒng)思想限制了新農(nóng)保政策的推廣。20世紀90年代推行的舊農(nóng)保制度根據(jù)農(nóng)民參保繳費多少建立農(nóng)民的個人賬戶，形成一個自我積累的模式，沒有財政的支持與補助，其實質(zhì)是農(nóng)民的自我儲蓄積累，因受制于農(nóng)民低水平的現(xiàn)金收入而失敗。農(nóng)民擔心新農(nóng)保和舊農(nóng)保沒什么差別，只是換湯不換藥，起不到什么實質(zhì)性的保障作用。目前，各地農(nóng)村養(yǎng)老方式還維持依靠家庭解決，農(nóng)民在年老體弱或喪失勞動能力之后，養(yǎng)老的任務往往落到兒孫身上。目前大部分農(nóng)村老人認為自己子女孝順，可以依靠子女贍養(yǎng)來解決自己的養(yǎng)老問題，隨著農(nóng)村青年紛紛進城打工謀生，農(nóng)村大量孤獨的“空巢老人”日益增多，“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)已難以維持。
(三)新農(nóng)保政策試行辦法存有不規(guī)范的地方。各地出臺的實施政策表明，新農(nóng)保保險金待遇由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，支付終身?；A養(yǎng)老金：基礎養(yǎng)老金標準為每人每月55(55元由中央財政補助80%，其他由地方政府負擔)。個人賬戶養(yǎng)老金：個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)標準為個人賬戶全部儲存余額除139。政府補貼：政府對參保人繳費給予補貼，補貼標準為每人每年30元。但對于現(xiàn)在選擇每年繳費100元、200元、300元、400元、500元，60歲之后相應每月可領取的養(yǎng)老保險金數(shù)額沒有明確、詳細、具體的規(guī)定。農(nóng)民只是知道不同的繳費標準，對于相應的應該領取的養(yǎng)老金數(shù)額并不清楚，一定程度上影響了農(nóng)民對該政策的準確理解及信任，也阻礙了農(nóng)民積極參保。同時，新農(nóng)保政策對農(nóng)民異地參保、轉(zhuǎn)移沒有明確規(guī)定，也直接影響了一部分農(nóng)民參加到新農(nóng)保中來
(四)基礎養(yǎng)老金標準與個人賬戶養(yǎng)老金待遇偏低。按照國務院關于新農(nóng)保試點《指導意見》的規(guī)定，年滿60周歲的農(nóng)村老年人不用再繳費，可以每人每月領取55元的基礎養(yǎng)老金，地方政府可以根據(jù)實際情況提高基礎養(yǎng)老金標準。實際執(zhí)行過程中，受地方財力影響，對領取待遇人員，只補貼55元的基礎養(yǎng)老金，各地普遍沒有提高基礎養(yǎng)老金標準。對于60歲以上的農(nóng)村老人，僅靠每月55元的基礎養(yǎng)老金，只能勉強維持其生存，有時連溫飽問題都解決不了。
二、推進新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作的對策
(一)動員各級力量，對政策宣傳應擴面提高。農(nóng)民參與新農(nóng)保的意愿在很大程度上取決于政府部門的宣傳工作。農(nóng)民由于受傳統(tǒng)文化、自身文化水平等因素的限制，其對國家政策的了解程度低，從而降低了農(nóng)民的參與積極性。因此，相關政府部門應該采取更多的措施宣傳新農(nóng)保政策，使新農(nóng)保這項重大惠農(nóng)政策真正的深入人心，讓農(nóng)民感受到該政策將為其帶來的實惠，提高他們的參與積極性。
(二)上級財政應加大補助力度，提高基礎養(yǎng)老金標準。目前，55元基礎養(yǎng)老金，標準過低，難以維持生存，起不到保障作用。國家應該不斷增加財政支出，投入更多的資金到加快建立健全覆蓋農(nóng)村居民的社會養(yǎng)老保障體系中來，適當提高基礎養(yǎng)老金標準，逐漸健全我國的社會保障體系。同時，各地方政府也應該根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，適當增加財政支出，提高當?shù)卣幕A養(yǎng)老金補貼標準。只有逐步提高基礎養(yǎng)老金的標準，才能從根本上解決農(nóng)村居民的養(yǎng)老問題，進而有利于逐步縮小城鄉(xiāng)差距，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而且有助于實現(xiàn)廣大農(nóng)村居民老有所養(yǎng)，解決以后獨生子女所面臨的贍養(yǎng)難問題。
(三)完善相關辦法，及時解決養(yǎng)老保險關系的異地轉(zhuǎn)移接續(xù)問題?！缎罗r(nóng)保試點指導意見》明確規(guī)定“具有農(nóng)業(yè)戶籍，年滿16周歲(不含在校學生)，未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民，可以在戶籍所在地自愿參加新農(nóng)保”。這一規(guī)定使得大量在外地打工或者長期居住在外地的農(nóng)民無法參加到新農(nóng)保中來。由于二元戶籍制度，他們既無法參加居住地職工基本養(yǎng)老保險，也無法參加居住地農(nóng)村居民養(yǎng)老保險。因此，解決養(yǎng)老保險關系的異地轉(zhuǎn)移接續(xù)問題刻不容緩。
(四)建立長效機制，健全新農(nóng)保與舊農(nóng)保等其他社會保障政策的銜接工作。由于舊農(nóng)保在農(nóng)民心中有著不可磨滅的影響，因此，一定要做好新舊農(nóng)保的銜接。凡參加舊農(nóng)保、年滿60周歲且已領取養(yǎng)老金的參保人，應該可以享受新農(nóng)保的基礎養(yǎng)老金;未滿60周歲且沒有領取養(yǎng)老金的參保人，應該可以將老農(nóng)保個人賬戶資金并入新農(nóng)保個人賬戶，按新農(nóng)保政策繼續(xù)參保。同時應做好新農(nóng)保政策與被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險的銜接，新農(nóng)保政策與享受農(nóng)村計劃生育家庭獎勵政策、農(nóng)村五保供養(yǎng)、社會優(yōu)撫、農(nóng)村最低生活保障制度等政策的銜接，進而使廣大農(nóng)民最大限度的獲得實惠。
社會政策養(yǎng)老論文篇三
《 發(fā)展型社會政策視角下新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的構(gòu)建 》
摘要：新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險還存在一些尚待解決的問題，通過對發(fā)展型社會政策的認識，對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中幾個受到關注的層面進行了探討， 提出新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的完善與發(fā)展路徑就是加強社區(qū)組織的培育，重建農(nóng)村經(jīng)濟組織和融入社會組織。
關鍵詞：發(fā)展型社會政策;新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險;發(fā)展路徑。
隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷深入和完善，在農(nóng)村地區(qū)建立廣泛而完善的社會養(yǎng)老保險政策愈發(fā)顯得重要，它的建立不僅能保障農(nóng)村老年群體的晚年生活，而且能維護農(nóng)村地區(qū)的社會穩(wěn)定， 還可以為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展打下堅實的基礎。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策作為國家構(gòu)建社會養(yǎng)老保障體系的一個重要組成部分，其政策自身的設計以及政策推行過程所產(chǎn)生的效果離不開社會政策的指引，它對新時期農(nóng)村生產(chǎn)和生活方式的轉(zhuǎn)變都將產(chǎn)生積極的推動作用。本研究擬從社會政策的視角出發(fā)來探討農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險，以期對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的構(gòu)建提出合理的發(fā)展路徑。
1問題的提出。
以黨的十六大提出的“在有條件的地方探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度”為標志，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險工作已進入一個全新的發(fā)展時期。 學術(shù)界和政府部門在總結(jié)過去農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)驗與教訓的基礎上，開始探索建立具有中國特色的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，并由此形成了許多各具地方特色的制度模式，這些保障特色鮮明、保險差異較大的制度模式是各地結(jié)合本地實際自主創(chuàng)新的結(jié)果，同時為2009 年國務院開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在全國的試點提供了重要的經(jīng)驗。
國務院于2009 年 9 月 1 日發(fā)布的 《關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》標志著新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(以下簡稱新農(nóng)保)已由各地小規(guī)模探索階段轉(zhuǎn)入全國大范圍正式試點階段。 該指導意見的發(fā)布也意味著全國統(tǒng)一的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度即將建立。但隨著各地試點工作的逐步深入，新農(nóng)保并沒有表現(xiàn)出預期的效果，現(xiàn)實中還存在一些尚待解決的問題，比如農(nóng)村社會養(yǎng)老保險上缺乏長遠的戰(zhàn)略規(guī)劃，在經(jīng)濟政策與社會政策方面傾向于“重經(jīng)濟輕社會”;在制度之間的有效銜接不夠，在社會政策內(nèi)部傾向于“重消極保護輕積極發(fā)展”;對社會資源的發(fā)動不夠，缺乏發(fā)展性和包容性，沒有激發(fā)已有的社會資源;在參與主體方面，傾向于國家“行動主體一元化”[1]。而此類內(nèi)容的考慮都需要把社會政策與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險兩者結(jié)合起來。
2發(fā)展型社會政策與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。
2.1 社會政策理論及其發(fā)展。
在傳統(tǒng)觀念上，政府一直被視為應用型社會政策的服務提供者或介入者，是具有經(jīng)濟理性的行動者，在實踐中體現(xiàn)為國家總是以最小的方式采取行動應對貧困者之需。 其后由于“福利國家”概念的盛行，對社會政策的理解才逐漸拓寬，但僅局限于綜合性、系統(tǒng)性的公共社會政策這一概念之中。 當凱恩斯以公共投資促進就業(yè)為原則解釋種種經(jīng)濟規(guī)則時，才促使政府為重要的社會部門，如衛(wèi)生、教育等部門提供資金。 除此之外，也對弱勢群體提供法定的額外援助，主要是針對失業(yè)和社會保障方面的給付。 但縱觀西方社會的發(fā)展歷史可以看出，在相當長的一段時間內(nèi)，社會政策被認為等同于政府干預。 為了滿足社會需求，政府干預運行的是以最小化“補缺型”的社會模式，是以“社會部門以零碎的、應急性的方式逐步擴張，以應對政治壓力”為特征的“漸進型福利模式”，是以“城市一邊倒”為結(jié)局的，政治精英們?yōu)椴┤∵x票時，多數(shù)都會忽略大部分農(nóng)村貧困人群的迫切需求[2]。20 世紀 90 年代中期，由詹姆斯·米奇利、安東尼·吉登斯和阿馬蒂亞·森等人所倡導的發(fā)展型社會政策，從一開始就把其核心理論生產(chǎn)力看作是社會政策發(fā)展的一個重要要素，并闡釋其是一種社會投資行為，區(qū)別于傳統(tǒng)的社會政策;在農(nóng)村生計思路上，堅持以“把民眾置于中心位置”作為向農(nóng)村貧困人群賦權(quán)被視為一項重要的進步措施;在社會政策與農(nóng)村發(fā)展思路上，強調(diào)整體性思路，并把受益人的參與作為整體過程的一個關鍵要素。不僅如此，還特別指出社會政策對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻，注重經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展;強調(diào)從中長期發(fā)展戰(zhàn)略角度入手，強化“上游干預”;加強社會資本積累，注重社會投資等等[3]。這些論斷對于近年來我國在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險上的發(fā)展有著較強的現(xiàn)實針對性。
2.2 新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中幾個關注的層面。
1)從政府層面來講，新農(nóng)保構(gòu)建的根本出發(fā)點是基于經(jīng)濟發(fā)展的效率目標。 目前學術(shù)界普遍認為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度需要創(chuàng)新的主要理由是：農(nóng)村人口老齡化速度過快并呈現(xiàn)高齡化趨勢;家庭養(yǎng)老觀念淡化和土地保障功能逐步弱化;老農(nóng)保長期以來處于停滯狀態(tài)且制度難以為繼。但這不是制度創(chuàng)新的理由， 因為這些因素在 20 世紀末就已經(jīng)出現(xiàn)，并導致了制度的非均衡狀態(tài)，成為制度創(chuàng)新的誘致因素，但不一定導致制度創(chuàng)新[4]。因為只有在制度創(chuàng)新的收益符合制度創(chuàng)新主體 (尤其是政府)的利益最大化，并使制度創(chuàng)新的主體具有充分的改革動機和能力時， 制度創(chuàng)新才會成為現(xiàn)實。 以 1999～2008 年財政收入為例， 這 10 年是我國財政的高增長期，但制度創(chuàng)新即新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的試點卻選擇在金融危機背景下的2009 年， 并不是安排在財政能力最強的過去10 年， 也未選擇制度非均衡的因素已經(jīng)凸顯的20 世紀末。 這說明新農(nóng)保構(gòu)建的決定因素不是來自外在的壓力和財政能力，而是來自政府決策層面的實際創(chuàng)新動機———盡快走出金融危機的陰影，繼續(xù)保持經(jīng)濟的高速發(fā)展。 為了實現(xiàn)此目標，必須啟動農(nóng)村消費市場，增強經(jīng)濟發(fā)展后勁[4]。
2)從市場層面來看，養(yǎng)老保險基金保值增值困難。 一是由于受官本位思想的影響，當前新農(nóng)?；鹬饕峭ㄟ^存入銀行和購買國債的形式來保障基金“保值和增值”。 雖然政策明文規(guī)定農(nóng)?；鹂梢陨孀愎善钡韧顿Y工具，但由于基層基金管理者的“理性”投資理念很難保障基金的保值和增值，把農(nóng)保基金投資股票看作“高壓線”，寧愿把基金存入銀行和購買國債，即使實際收益率為負，也沒有人會追究當事人的責任[5]。 二是個人賬戶儲存額的保值增值。 按照《關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》所規(guī)定的“個人賬戶儲存額目前每年參考中國人民銀行公布的金融機構(gòu)人民幣一年存款利率計息”， 這對于數(shù)額并不算大的養(yǎng)老賬戶實現(xiàn)養(yǎng)老基金的保值和增值是非常困難的，即使不考慮通貨膨脹的影響，也滿足不了養(yǎng)老的需求。
3)從資源開發(fā)水平層面來看，已有的資源沒有得到有效的開發(fā)。
就我國農(nóng)村目前經(jīng)濟組織發(fā)展狀況和水平而言，除了少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)(如上海、浙江)發(fā)展得比較好以外，全國范圍內(nèi)“空殼村”已多達60%，全國村一級的經(jīng)濟組織沒有發(fā)揮應有的作用，農(nóng)村社區(qū)資源沒有得到有效的整合。主要表現(xiàn)為：一是集體經(jīng)濟難見蹤影。緣于20 世紀 90 年代初，國家鼓勵大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，搞活經(jīng)濟，造成了村村辦企業(yè)，一哄而上的局面。 結(jié)果由于經(jīng)營管理不善、資金投入不足等原因最終致使村集體企業(yè)大量破產(chǎn)，不僅形成了高額債務，還造成村集體的沉重負擔，致使現(xiàn)今一些地方政府對村辦集體企業(yè)持不支持的態(tài)度。 其后由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的確立，雖然解決了人民公社時期的種種弊端，調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，適應了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展要求，搞活了農(nóng)村經(jīng)濟，但各村幾乎將 90%以上的集體生產(chǎn)資料分配到戶，造成集體經(jīng)濟的弱化，形成有“分”無“統(tǒng)”的現(xiàn)有格局。 僅存的少數(shù)集體經(jīng)濟幾乎都沒有集體經(jīng)濟收入來源，每年僅靠上級轉(zhuǎn)移支付來勉強維持正常運轉(zhuǎn)，嚴重阻礙了集體經(jīng)濟的發(fā)展。 二是人才短缺。 由于受農(nóng)村所處的地理環(huán)境和傳統(tǒng)觀念所限以及現(xiàn)在社會現(xiàn)實問題的影響，很難吸引到人才。三是農(nóng)村集體經(jīng)濟自身制度缺陷。 林毅夫曾把生產(chǎn)者合作社作為完全市場條件下的企業(yè)，在進行微觀研究中指出，集體經(jīng)濟不成功的主要原因是其組織內(nèi)部為了激勵勞動而進行監(jiān)督的成本太高[6]。
4)從農(nóng)民個人層面來看 ，農(nóng)民收入有限 ，參保檔次低。 受市場因素的影響，農(nóng)村的物價水平甚至比城市還高。 在收入有限的前提下，只能以降低生活消費來滿足基本需求。 相關數(shù)據(jù)顯示，2008 年農(nóng)村地區(qū)物價上漲幅度比城鎮(zhèn)高出0.9 個百分點 ，直接導致農(nóng)村居民實際生活水平下降。 當年農(nóng)村居民人均生活消費支出3 661 元， 而城鎮(zhèn)居民人均生活消費支出為11 243 元。 城鄉(xiāng)居民生活消費支出比從1978 年的 2.68∶1 擴大到 2008 年的 3.07∶1， 也就是說，目前城鎮(zhèn)居民一個人的消費相當于 3 個農(nóng)村居民的消費。因此，受收入水平的影響，同時為響應鄉(xiāng)村干部的參保要求，參與投保的農(nóng)民一般只會選擇最低的檔次投保，導致領取的保險金額較少，發(fā)揮不了養(yǎng)老作用。
3新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的完善與發(fā)展路徑。
要克服新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險問題上的上述障礙，必須立足于當前中國農(nóng)村社會環(huán)境的新情況和新特征，研究如何從發(fā)展的角度把協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展有機地結(jié)合起來，它是構(gòu)建新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基礎性工作。
正如發(fā)展型社會政策所強調(diào)的那樣，發(fā)展主義為社會政策提供了一個宏觀的理論視角，在一個全面的、國家導向的發(fā)展過程中尋求社會政策和經(jīng)濟政策的結(jié)合，將公民社會和商業(yè)組織都包括在促進社會發(fā)展目標實現(xiàn)的過程之中[2]。
3.1 加強社區(qū)組織的培育。
社區(qū)社會組織是指以某一農(nóng)村社區(qū)(特別是某一行政村)為范圍建立起來的，有計劃、有目的地滿足農(nóng)村居民一定需要的各類社區(qū)組織。 這個界定比較寬泛地涵蓋了在農(nóng)村范圍內(nèi)開展的各類活動和服務，以滿足農(nóng)村老年居民的需要為目標，不以營利為目的，介于政府與企業(yè)之間的且具有不同程度自治性的民間團體。 這些民間團體主要開展各種公益或互益活動，是社區(qū)村民參與農(nóng)村社區(qū)公共事務的有效載體。 由于社區(qū)組織本身的草根性和民主性，能夠與它的成員進行恰當?shù)臏贤ㄅc交流，能夠在各個方面達成一致的基礎上進行自我治理和滿足需要，在社區(qū)范圍內(nèi)運行效率和效能有著可靠的社會基礎。
農(nóng)村居民通過參加社區(qū)社會組織參與到社區(qū)公共事務之中，一方面提升了社區(qū)農(nóng)村居民參與社區(qū)建設的熱情，交流了感情，同時也改善了社區(qū)的養(yǎng)老生活環(huán)境;另一方面，為推動社區(qū)民主、社區(qū)自治提供了智力支持。 社區(qū)組織的建立為農(nóng)民提供了有效的社會支持網(wǎng)絡，在增進人們相互交往的過程中，構(gòu)建了各種相互交疊的社會網(wǎng)絡，促進了人們對政府和社會的信任，也增加了他們的社會資本。 這種由區(qū)域內(nèi)人們橫向交往所產(chǎn)生出來的社會資本會提高政府績效，促進經(jīng)濟發(fā)展，形成“尊老、愛老、扶老”的局面，正如羅伯特 D.普特南[7]提出并強調(diào)的那樣，“對于政府穩(wěn)定、政治效率甚至經(jīng)濟進步，社會資本或許比物質(zhì)甚至人力資本更加重要”。
3.2 重建農(nóng)村經(jīng)濟組織。
在當前形勢下開展農(nóng)村養(yǎng)老，應該積極引導農(nóng)民逐步走向新的聯(lián)合，尤其是要重建農(nóng)村經(jīng)濟合作組織，使其能夠真正代表和維護廣大農(nóng)村社區(qū)農(nóng)民的利益，為農(nóng)村社區(qū)內(nèi)老年居民的晚年生活提供充足的經(jīng)濟基礎和必要的補充，使農(nóng)民的利益得到公平的體現(xiàn)。 在經(jīng)濟基礎薄弱的地區(qū)，國家可以設立扶貧資金款項，設立專項資金予以扶持，預設一定的時限，以地方政府擔保的形式開發(fā)結(jié)合本土特色的經(jīng)濟實體，使農(nóng)村居民在市場中合理創(chuàng)造他們的價值，逐步增強農(nóng)村集體的經(jīng)濟實力和農(nóng)村社區(qū)的自我發(fā)展能力。 Braun等[8]把這種呈現(xiàn)為“逆向反饋機制”的動態(tài)過程稱為貧困陷阱。 由于農(nóng)村經(jīng)濟組織是以自愿、互利、互濟等為特點，因此重建農(nóng)村經(jīng)濟組織時要注重互助、互惠的社會政策效果，使其成為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的重要載體，為老年居民的生存與服務提供經(jīng)濟支持。
3.3 融入社會組織。
多年來，黨中央一直高度重視社會組織工作建設。 黨的十六屆三中全會以來的歷次全會決議，都特別提到要加強社會組織工作的內(nèi)容。 黨的十七大更是把社會組織擺到了突出的位置，首次把社會組織置于全面推進社會主義經(jīng)濟建設、 政治建設、文化建設、社會建設“四位一體”的高度之中，并對其進行了全面而系統(tǒng)的論述，十分明確地提出要“加強社會組織建設與管理”。 開展社會組織建設的目的在于培育一個合理的現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)及開放的社會流動機制，進而增進社會福利。 按照廣義的社會福利發(fā)展理念，所有涉及到人們良好狀態(tài)提升的組織性行動都應該包括在內(nèi)，那么，農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展路徑也要通過組織性行動改善農(nóng)村養(yǎng)老的狀態(tài)與發(fā)展困境，從而使農(nóng)村社會福利得到提升。 此種提升要形成行動主體的多元化，形成既有農(nóng)村社區(qū)自主的自治組織、個人參與，又有政府主導的多元化行動主體，而政府并非單一的行動主體。 多元化的治理主體面對共同的養(yǎng)老實際，發(fā)揮彼此的優(yōu)勢和資源，增進理解和相互信任 ，最終建立一種共同承擔風險和責任的治理網(wǎng)絡[9]。
總之，新農(nóng)保政策的穩(wěn)步推行是基于農(nóng)村社會政策的特定環(huán)境而進行的，是農(nóng)村居民與國家社會政策互動的結(jié)果。 在這一互動過程中，只有充分利用好農(nóng)村社區(qū)的已有資源環(huán)境， 調(diào)整好社區(qū)組織、農(nóng)村經(jīng)濟組織和社會組織三者之間的關系，才能直接影響新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展路徑，其不僅能夠有效解決我國經(jīng)濟建設過程中復雜的養(yǎng)老問題，而且可以彌補目前我國農(nóng)村社會建設一條腿短的問題。 只有這樣，才能克服新農(nóng)保實施過程中遇到的各類問題， 并逐步實行農(nóng)村養(yǎng)老方式的社會化。
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