近代中國土地政策的演變論文
近代中國土地政策的演變論文
近年來有關改革開放以來中國土地政策發(fā)展演變的研究日見升溫。下面是學習啦小編為大家推薦的近代中國土地政策的演變論文，歡迎瀏覽。
近代中國土地政策的演變論文篇一
《 中國農(nóng)村土地制度改革的政策選擇研究 》
內(nèi)容提要：農(nóng)地制度改革已成為中國社會共識，但在如何改革上卻存在嚴重分歧，導致農(nóng)地制度改革滯后，社會矛盾激化。本課題組在有限樣本調(diào)研基礎上發(fā)現(xiàn)：劉易斯拐點正在逼近并在一些地區(qū)已成為現(xiàn)實;中國耕地并不短缺，關鍵是基礎設施不完善，導致粗放經(jīng)營嚴重;農(nóng)民的小塊承包地無法承擔他們的社會保障任務;新生代農(nóng)民工的城市化意愿強烈。因此中國的農(nóng)地制度改革應加快速度，但也要充分考慮到中國的現(xiàn)實國情而循序漸進地進行，政府應盡快廢除城鄉(xiāng)二元戶籍體制，加快農(nóng)地確權，有條件地轉正小產(chǎn)權房，實現(xiàn)集體土地與國有土地的同價同權，為最終實現(xiàn)農(nóng)民完整的土地產(chǎn)權創(chuàng)造條件。
：農(nóng)地制度改革核心分歧劉易斯拐點耕地紅線
〔中圖分類號〕F3011〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X(2014)02-0029-08
隨著改革進入深水區(qū)，國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境的惡化，中國國內(nèi)要求深化改革的呼聲日益高漲，中國官方高層智囊機構，國務院政策研究中心2013年底推出的“383”改革方案進一步推高改革預期，引起社會廣泛關注。①在“383”改革方案中有部分內(nèi)容涉及土地制度和住房體制改革，企圖以折衷方案突破地權瓶頸的束縛，為中國的城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開辟新路。然而，即使是這種折衷的改革方案也遭到維持派與激進派的激烈批判，前者認為改革幅度太大，會導致耕地紅線的失守和城市流民的增加，嚴重影響國家糧食安全和社會穩(wěn)定;②后者則認為改革幅度太小、不徹底，阻礙了中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的轉型和農(nóng)民城市化，最終也威脅到國家糧食安全和社會穩(wěn)定。③盡管對于農(nóng)地制度改革的爭論已經(jīng)持續(xù)多年，但由于意識形態(tài)的分歧與利益的沖突，各派一直難以取得一致意見。隨著落后的農(nóng)地制度日益成為中國繼續(xù)現(xiàn)代化的瓶頸，早日解決各方之間的分歧，達成農(nóng)地制度改革的共識對于中國現(xiàn)代化的實現(xiàn)具有重要意義。
一、中國農(nóng)地制度改革的主要派別及其核心分歧
改革中國農(nóng)村落后的土地制度已經(jīng)成為全社會的基本共識，因為當前中國農(nóng)村落后的土地制度嚴重阻礙了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化轉型，擴大了城鄉(xiāng)差距，使農(nóng)村生產(chǎn)、生活環(huán)境惡化，農(nóng)民過度流失，糧食安全危機凸現(xiàn)。
農(nóng)民過度流失還造成各種留守問題，增加城市化的壓力。而政府對土地所有權的壟斷不斷推高房價，形成龐大的偽城市化、半城市化人口，影響社會穩(wěn)定。農(nóng)民土地權力的殘缺還導致利益集團對農(nóng)民土地的肆意掠奪，形成大量失地農(nóng)民，造成嚴重的人道危機，引發(fā)嚴重的社會沖突。同時農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉型緩慢造成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下也是中國經(jīng)濟高通貨膨脹的主要原因之一。但在如何改革農(nóng)地制度這個問題上，由于意識形態(tài)的差異、利益的沖突，不同學者群體之間卻存在巨大分歧，依據(jù)不同學者對于農(nóng)地所有權改革和政府對土地壟斷態(tài)度的不同可以分為三大派：
1維持派。這一派認為中國人多地少，勞動力嚴重過剩，農(nóng)民數(shù)量龐大，如果實行農(nóng)地私有化，政府放松對農(nóng)地的管制，就可能導致土地過度兼并，貧富差距急劇擴大，產(chǎn)生大量流民，嚴重威脅社會穩(wěn)定。政府放棄對農(nóng)地的管制還會導致18億畝耕地紅線失守，產(chǎn)生嚴重的糧食安全危機。因此，他們堅決反對農(nóng)地私有化，反對資本下鄉(xiāng)，堅持政府擁護對土地的壟斷。一些極端者甚至要求對農(nóng)地的流轉實行嚴格限制，繼續(xù)維持不公正的城鄉(xiāng)戶籍體制，以復活小農(nóng)經(jīng)濟。而改良派則要求進一步延長農(nóng)民的土地承包期限，壯大中農(nóng)階層。華生：《老三農(nóng)問題的終結與新三農(nóng)問題的挑戰(zhàn)》，《經(jīng)濟觀察報》2011年8月12日。
2激進派。這一派主張盡快實現(xiàn)農(nóng)地的私有化，因為他們認為農(nóng)地私有化有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，保障國家糧食安全;有利于保障農(nóng)民權益，減少失地農(nóng)民;可以打破政府的土地壟斷，大幅降低房價，加速中國的城市化，促進經(jīng)濟、社會發(fā)展，維護社會穩(wěn)定;還可以擴大農(nóng)民自由權利，有利于公民權利的保障。因此對于中國來說，要突破農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化瓶頸，應借鑒發(fā)達國家農(nóng)地私有化制度，實行農(nóng)地私有化。賀雪峰：《地權的邏輯——中國土地制度向何處去》，中國政法大學出版社，2010年。
3折衷派。這一派不愿意直接觸及核心的制度問題，而是希望通過變通方式逐步瓦解舊體制，最終實現(xiàn)實質性的制度轉型，因此他們并不愿意直接觸動農(nóng)地所有權的歸屬問題，也不愿意觸碰18億畝耕地紅線，而是希望通過其他曲線方式繞過雷區(qū)，實現(xiàn)土地的集約化生產(chǎn)，增加農(nóng)民在土地流轉增益中的分配份額，緩解城市化土地短缺問題。這一派既反對維持舊農(nóng)地制度也反對激進的農(nóng)地私有化改革，而是主張通過永佃制、兩田制、股田制和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，以及小產(chǎn)權房轉正等折衷方式進行改革，然后逐步擴大戰(zhàn)果，由量變到質變，最終實現(xiàn)農(nóng)地的私有化改革目標。許成鋼：《把完成的土地所有權還給農(nóng)民》，《經(jīng)濟觀察報》2011年1月15日。
從具體實踐看折衷式改革更受政府青睞，各地先后進行了一系列折衷式的農(nóng)地制度改革實驗，并在一些地區(qū)取得了有限成功，但由于利益集團的阻撓和抵制，以及改革先天的產(chǎn)權缺陷和18億畝耕地紅線的限制，改革難以大范圍推廣和突破，導致農(nóng)地制度改革停滯不前，社會矛盾激化，致使折衷派的影響力不斷削弱。而社會矛盾的激化導致維持派與激進派的影響不斷擴大，占領農(nóng)地制度改革的主要輿論場域，觀點對立的雙方互不相讓，在四個核心問題上進行了激烈交鋒。
1劉易斯拐點是否到來?農(nóng)地私有化是否會導致土地過度兼并形成大量流民，影響社會穩(wěn)定。維持派認為中國的劉易斯拐點還沒有到來，因為中國農(nóng)民人口依然過多，加上社會保障體系不完善，農(nóng)地私有化會導致土地過度兼并形成大量流民，威脅社會穩(wěn)定。激進派則認為中國的劉易斯拐點已經(jīng)到來，工業(yè)化、城市化可以吸納流動農(nóng)民，農(nóng)民也是理性的，不會輕易賣地，因此農(nóng)地私有化不會產(chǎn)生大量流民，更不會威脅社會穩(wěn)定。
2固定的耕地紅線是否存在?18億畝耕地紅線是否合理，農(nóng)地私有化是否會影響到國家的糧食安全。維持派認為耕地紅線客觀存在，農(nóng)地私有化會導致大量土地的非農(nóng)利用，影響國家糧食安全。激進派則認為糧食產(chǎn)量受價格、制度、技術進步、管理、農(nóng)民素質、土地等多種因素影響，不存在固定的耕地紅線，農(nóng)地私有化不會影響國家糧食安全，反而可以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。
3農(nóng)地私有化是否會導致農(nóng)民喪失最后的社會保障，產(chǎn)生人道危機，影響社會穩(wěn)定。維持派認為中國經(jīng)濟發(fā)展水平比較低，社會保障體制不完善，土地就是農(nóng)民的最后社會保障，農(nóng)地私有化會導致大批農(nóng)民失地，喪失最后社會保障，引發(fā)嚴重的社會危機。激進派則認為當前農(nóng)地收入根本就不能滿足農(nóng)民的基本支出，更不具有社會保障功能，土地私有化與農(nóng)民的社會保障關系不大，要保障農(nóng)民的基本生活，關鍵是完善農(nóng)村社會保障體系。
4農(nóng)地私有化是否會形成大量貧民窟，阻礙中國的工業(yè)化和現(xiàn)代化進程。維持派從拉美和南亞的經(jīng)驗出發(fā)，認為如果中國農(nóng)地私有化就會導致大量失地農(nóng)民進入城市，產(chǎn)生大量貧民窟，嚴重影響中國城市化與工業(yè)化的進行。激進派則認為中國的城市化與拉美、南亞不同，而與韓國、日本、中國臺灣相似，不會產(chǎn)生大量貧民窟。
針對激進派與維持派的四大核心分歧，一些學者從邏輯分析與文獻分析角度進行了比較詳細的論述，并各自得出有利于維持派或激進派的結論，但無論是邏輯分析還是文獻分析都存在著嚴重缺陷，因為邏輯講究普遍性，將普遍性的經(jīng)驗應用到中國多樣化的國情，容易忽視中國國情的特殊性，犯教條主義的錯誤。
相反，文獻分析更注重特殊性，特別是當這些文獻主要從新聞稿件中得來、且文獻數(shù)量稀少的情況下問題就更大，因為新聞講究轟動效應，更關注特殊的事例，因此文獻分析容易犯經(jīng)驗主義的錯誤，將特定經(jīng)驗普遍化。正是由于研究方法的缺陷，導致研究結論的偏頗，使每一方都難以說服對方，無法形成社會共識，最終影響到農(nóng)地制度改革的突破。只有通過實際調(diào)研才能避免二者的缺陷，通過調(diào)查研究在特殊性中歸納出普遍性，在普遍性中兼顧特殊性，有效地將農(nóng)地制度改革的普遍性規(guī)律與中國特殊的國情結合起來。因此，要打破各方分歧，取得農(nóng)地制度改革的共識，僅僅依靠邏輯分析和文獻分析是不夠的，最終還必須通過實證研究才能得出令各方都能接受的結論，為中國農(nóng)地制度改革提供堅實的依據(jù)。
二、對中國劉易斯拐點是否到來的實證調(diào)查
實證研究要保持客觀性、真實性，除需要排除個人的主觀性之外，關鍵是選擇的樣本應該具有多樣性、代表性和全面性。而中國國情多樣，各地的土地資源狀況、城市化和工業(yè)化水平，以及人口流動狀況差別很大，因此調(diào)查樣本應該盡量保持多樣性，使其具有代表性，應包括沿海、平原、丘陵、山區(qū);發(fā)達地區(qū)、中等發(fā)達地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū);西北、西南、東北、華北、東南、華中、華南各大區(qū);這樣的調(diào)查結果才具有充分的說服力。但這種全國性的調(diào)研需要強大的人力資源與物力資源支持，但本研究經(jīng)費非常有限，人力資源匱乏，因此只能進行有限區(qū)域、有限樣本的調(diào)研，并且將劉易斯拐點、耕地紅線判斷、農(nóng)地社會保障能力的調(diào)查合并到一起進行調(diào)研，貧民窟調(diào)查由于與前三個調(diào)查的內(nèi)容差別太大，限于人力、物力，本研究只能暫時放棄。本研究樣本、區(qū)域選擇的有限性必然影響到研究的效度與信度，需要今后進一步充實，但一滴水也可以反映整個大海，即使有限的實證調(diào)研也基本可以反映中國農(nóng)村的現(xiàn)實，具有一定參考意義。
經(jīng)過課題組一個暑期的調(diào)研，9月份回校后課題組收回調(diào)研問卷30份，只有12份問卷符合基本要求(參見表1)。由于課題組成員主要集中在江浙，因此這些問卷調(diào)查的樣本主要集中在江浙一帶，其他調(diào)查樣本分別分布在湖北、河南、四川、甘肅、湖南等中西部五個省份，現(xiàn)將調(diào)研結果整理如下。首先分析劉易斯拐點是否到來的調(diào)查結果，對于劉易斯拐點的判斷本調(diào)研主要從八個方面入手：本村名義戶籍人口，本村實際常住人口，常住人口中55歲以上人口數(shù)量，16～55歲人口數(shù)量，16歲以下人口數(shù)量，16～55歲常住人口中專業(yè)農(nóng)民數(shù)量，16～55歲常住人口中兼業(yè)農(nóng)民數(shù)量，16～55歲常住人口中非農(nóng)就業(yè)人口數(shù)量。其中將名義戶籍人口與實際常住人口對比，主要是為顯現(xiàn)農(nóng)村人口的流失率，對常住農(nóng)民進行年齡劃分，主要是想了解農(nóng)村實際剩下的有效勞動力，對16～55歲常住農(nóng)民的職業(yè)劃分，主要是想進一步了解在農(nóng)村專業(yè)農(nóng)民的真實數(shù)量，得出對劉易斯拐點問題的判斷。
依據(jù)問卷整理出來的數(shù)據(jù)可以看出各地農(nóng)村勞動力狀況相差很大。在中西部的甘肅、河南、湖南、湖北、四川一帶的部分農(nóng)村，由于當?shù)毓I(yè)不發(fā)達，加上農(nóng)業(yè)基礎設施差，水利設施年久失修，丘陵地貌使耕地難以規(guī)?；C械化耕作，并且由于農(nóng)產(chǎn)品價格較低，運輸成本高，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率非常低，導致大批青壯年農(nóng)民外出打工，大量人口流失，常住人口下降非常厲害，常住人口中青壯年勞動力稀少，傳統(tǒng)勞動密集型農(nóng)業(yè)已經(jīng)難以維持，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)短期、局部性的勞動力短缺。
但即使同在中西部，處于平原地區(qū)的河南信陽市商城縣農(nóng)村相比于其他丘陵地帶農(nóng)村的人口流失率相對較輕，這與平原地區(qū)工商業(yè)相對發(fā)達，農(nóng)民就近就業(yè)、創(chuàng)業(yè)相對容易有關，也與土地能夠機械化、規(guī)模化耕作，養(yǎng)殖業(yè)比較發(fā)達有關，能夠吸收部分青壯年勞動力留村就業(yè)。與中西部相比，東部沿海地區(qū)的農(nóng)村基本不存在勞動力短缺問題，由于這些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，工業(yè)化、城市化程度高，城市密度比較大，村民可以到附近城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)就業(yè)、經(jīng)商而無須流動到外地打工，因此常住人口數(shù)量基本保持穩(wěn)定，流失率比較低。在一些工業(yè)發(fā)達的城郊村，由于工業(yè)發(fā)達，大量外來務工人員的租住使這些村常住人口數(shù)量甚至超過戶籍人口，例如江蘇省鎮(zhèn)江市丹陽縣云陽鎮(zhèn)永福村便是如此。
在這些地區(qū)，由于發(fā)達的工商業(yè)吸收了大部分農(nóng)村勞動力，農(nóng)業(yè)的機械化、規(guī)模化耕作非常普遍，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)只需要很少的農(nóng)民。但也存在一個問題，就是當?shù)剞r(nóng)民的年齡普遍偏高，老人農(nóng)業(yè)明顯，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后繼乏人，好在當?shù)亟?jīng)濟發(fā)達，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術比較先進，勞動強度較低，可以吸引外地年輕人來當?shù)貏辙r(nóng)。
根據(jù)調(diào)研問卷反饋回來的信息，可以推斷中國農(nóng)村的劉易斯拐點正在逼近，而在中西部很多地區(qū)劉易斯拐點已經(jīng)到來，導致老人農(nóng)業(yè)蔓延;但沿海地區(qū)農(nóng)民數(shù)量依然過多，導致土地經(jīng)營的規(guī)模依然過小，造成農(nóng)民增收困難。同時中西部地區(qū)人口密度遠低于東部沿海，但由于東西差距，城鄉(xiāng)差距的持續(xù)擴大，中西部地區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民收入過低，很多農(nóng)民不得不外出打工，剩下的農(nóng)民勞動能力較低，勞動力的不足使這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)基本處于自給自足的粗放經(jīng)營狀態(tài)。從傳統(tǒng)勞動密集型勞動生產(chǎn)模式的角度看，這些地區(qū)存在勞動力的季節(jié)性短缺問題，但從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營角度看，缺少的并不是勞動力，而是國土整治、基礎設施和水利設施的完善，以及應使丘陵地區(qū)的梯田適合機械化、規(guī)模化耕作的條件。
三、對中國耕地紅線判斷的實證調(diào)查
對于耕地紅線的判斷本研究的思路是否證法，即通過對土地大量拋荒、棄耕、糧食安全的確證，否證中國土地逼近18億畝耕地紅線的專家傳言。因此，本研究的主要目標是要調(diào)查是否存在相當比例的土地拋荒、棄耕，糧食安全是否受到威脅。根據(jù)這個目標，本調(diào)研問卷對土地調(diào)查設定8個指標：登記的耕地數(shù)量、實際剩下的耕地數(shù)量、耕地拋荒數(shù)量、剩余土地實際耕種數(shù)量、棄耕土地數(shù)量、10年前復種指數(shù)、當前復種指數(shù)、糧食供應狀況。
通過將實際剩下土地數(shù)量、剩余土地實際耕種數(shù)量與登記土地數(shù)量進行比較，可以得出土地拋荒數(shù)量和棄耕數(shù)量，通過復種指數(shù)的變化，可以掌握糧食增產(chǎn)的潛力。由于土地問題相對比較難以調(diào)查，因此收回的問卷中有效問卷更少，只有6份(參見表2)。
從有限的樣本調(diào)查結果看，沿海地區(qū)的土地利用比較充分。沿海發(fā)達地區(qū)由于城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展，大量土地被占用，導致“拋荒”的土地面積較多，但實際拋荒的土地很少，在剩下的土地中，棄耕的土地也很少。因為沿海的耕地大部分已經(jīng)完成整治，適合規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，土地的流轉率也比較高，大量土地改變了種植結構，用于高效益、高收益的蔬菜瓜果，養(yǎng)殖業(yè)的生產(chǎn)，土地的高收益使土地被充分利用。
在內(nèi)地平原地區(qū)，由于土地適于機械化耕作，勞動力需求比較少，在農(nóng)村青壯年人口大量流失的情況下，依然保持了土地較高的利用率，土地“拋荒”主要是由于新住宅的建設和鄉(xiāng)村企業(yè)發(fā)展占地造成，棄耕的情況比較少見，土地利用也比較充分。從表2中可以看出，江蘇高淳土地拋荒率比較低，棄耕率幾乎可以忽略不計;浙江紹興由于工業(yè)化發(fā)達，有將近50%的耕地被城市建設、工業(yè)建設占用，但拋荒率卻相當?shù)?，不?%。但由于勞動力價格上漲，加上生產(chǎn)資料價格上漲，這些地區(qū)老人農(nóng)業(yè)普遍，導致這些地區(qū)耕地復種指數(shù)大幅下降。
當前國內(nèi)土地利用不充分的地區(qū)主要集中在西北干旱缺水地區(qū)以及廣大的丘陵地帶，干旱地區(qū)要提高土地利用率需要進一步加強水利建設，但考慮到西北地區(qū)嚴重缺水，水資源利用超負荷的現(xiàn)狀，開發(fā)成本以及生態(tài)成本太高，開發(fā)難度比較大。當前國內(nèi)土地利用潛力較大的主要是丘陵地帶，從表2中可以看出，在湖北紅安曲陽畈村這個丘陵村，土地拋荒接近15%，棄耕也接近10%，二者相加近25%;在湖南懷化、河南商城一些農(nóng)村耕地拋荒、棄耕率也在20%～40%之間。同時，大量青壯年勞動力的流失導致老人農(nóng)業(yè)普遍，耕地復種指數(shù)嚴重下降。
這些地帶大部分處于江南和華中地區(qū)，水資源充沛，光照充足，但土地細碎，基礎設施不完善，需要大量資金進行土地平整，將細碎的土地集中化、平整化，在完善水利設施、灌溉系統(tǒng)和道路設施基礎上使其適合機械化、規(guī)?；?jīng)營，以有效發(fā)揮這些土地的生產(chǎn)潛力。同時隨著沿海、發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)商品化、精品化、高效化的進一步發(fā)展，糧食用地有進一步減少趨勢，江南與中部丘陵地區(qū)的拋荒地、棄耕地的整理則具有更大戰(zhàn)略意義。
同時，調(diào)研結果表明，中國糧食增產(chǎn)的潛力還很大。從單位面積產(chǎn)量看，不要說與日本相比，即使與美國這樣大規(guī)模生產(chǎn)、比較粗放的農(nóng)業(yè)國家相比，除水稻單產(chǎn)中國稍占優(yōu)勢外，其他如小麥、玉米、大豆等的單產(chǎn)量，中國都低于美國。中國土地復種指數(shù)除毗鄰大城市的郊區(qū)外，出現(xiàn)了普遍的下降趨勢，這與農(nóng)業(yè)比較收益相對進一步惡化、老人農(nóng)業(yè)的發(fā)展有關，只有繼續(xù)擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構，適度提高農(nóng)產(chǎn)品價格，增加農(nóng)業(yè)收益，吸引部分青年農(nóng)民回流，復種指數(shù)才能提高，這也是中國糧食增產(chǎn)的潛力所在。
此外，中國還存在著耕地中中低產(chǎn)田比例過高、良種推廣率比較低等問題，都是未來中國糧食增產(chǎn)的突破口。然而，同時應該注意到，即使在沿海土地被大量侵占，丘陵地區(qū)的土地被大量拋荒、棄耕，被耕種的土地很大一部分被粗放經(jīng)營，土地復種指數(shù)下降的情況下，幾乎所有地區(qū)都不存在糧食緊張問題。這主要源于除中國糧食進口數(shù)量增加之外，根本原因是由于資本、技術投入替代了勞動力，即技術進步和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料投入的增長導致單位面積產(chǎn)量的提高抵消了勞動力減少、耕種面積縮小帶來的負面影響。因此，從長期看，中國糧食并不存在短缺問題，耕地面積的擴大、單位面積產(chǎn)量、復種指數(shù)的提高均還有很大潛力，足可以抵消城市化、工業(yè)化發(fā)展對耕地的侵蝕。
并且，如果考慮到中國城市化、工業(yè)化量的擴張隨著人口轉型和產(chǎn)業(yè)結構升級而接近尾聲，城市化、工業(yè)化進入品質提升階段，對土地的侵蝕強度會逐步下降，中國糧食安全就更有保障。但從短期看，由于各種機制的扭曲，導致土地被大量拋荒、棄耕、粗放經(jīng)營、復種指數(shù)下降導致資源配置低效，如果任其發(fā)展，必定會威脅到國家的糧食供應安全。
因此，對于中國來說，影響國家糧食安全的并不是土地資源不足，而是土地的低收益、細碎化經(jīng)營導致的低效率和資源配置的不合理。只要政府采取有效措施，投入大量資金對中南部丘陵地區(qū)土地進行全面的國土整治，進一步明晰農(nóng)地產(chǎn)權，讓農(nóng)民獲得完全的土地權力，加速土地的流轉，盡快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的轉型，提高土地的生產(chǎn)效率，提高復種指數(shù)，中國的糧食安全就有保障。中國土地利用的低效率與糧食供應的基本安全說明耕地紅線可能并不存在，認為中國耕地逼近紅線，面臨糧食安全危機的說法缺乏科學依據(jù)，更可能是房地產(chǎn)利益集團編造的一個神話。這個神話由于長期的以糧為綱，落后的思維范式，利益集團的故意誤導和國民普遍的無知而長期流傳下來，并影響到國家的宏觀決策。
四、對農(nóng)地社會保障功能和農(nóng)民城市化意愿的實證調(diào)查
反對土地私有化或土地流轉、土地規(guī)模化的另外一個論據(jù)是認為小塊承包地是農(nóng)民的最后社會保障，只要農(nóng)民擁有小塊土地的使用權，就能夠保證農(nóng)民的基本生活，大量的半城市化、偽城市化人口就有退路，國家的社會穩(wěn)定就有保障。這種論據(jù)由于不觸動現(xiàn)有的社會保障制度和二元戶籍體制，也不主張改變現(xiàn)有的土地制度，在部分決策者那里很有市場。但是，現(xiàn)實可能并不如此，農(nóng)民的小塊承包并不一定能夠承擔他們的社會保障重任。
根據(jù)我們對問卷調(diào)查數(shù)據(jù)進行的整理基本可以得出結論：農(nóng)民小塊承包地的收益已經(jīng)不能滿足農(nóng)民正常生活的日常開支，并且其差額越來越大。在內(nèi)地農(nóng)村，由于青壯年勞動力的大量流失，土地的拋荒、棄耕現(xiàn)象較為嚴重，而經(jīng)營方式粗放以及復種指數(shù)下降，導致來源于土地直接產(chǎn)出的收入增長緩慢，并且這些增長主要得益于農(nóng)產(chǎn)品價格上漲和政府轉移支付增加，農(nóng)民收入增長的主要源泉是由打工獲得的工資性收入增加，由于前幾年農(nóng)民工短缺的加劇，農(nóng)民工工資性收入的快捷增長。但與收入相比，基于物價上漲、婚姻競爭、面子競爭以及城市化導致的農(nóng)民支出增長更快。
在調(diào)查的幾個中部樣本中(參見表3)，農(nóng)業(yè)收入只占到總收入的20%～30%之間，如果去掉其他的副業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)收入，狹義農(nóng)業(yè)收入占總收入比將更低。將農(nóng)業(yè)收入與農(nóng)民的支出相比，農(nóng)業(yè)收入只能夠滿足農(nóng)民基本開支的30%～40%，遠遠不能保障農(nóng)民的體面生活，更難以承擔醫(yī)療、養(yǎng)老和傷殘風險，以及農(nóng)民買房、建房、婚嫁的開支。
在江浙的幾個樣本中，由于本地工業(yè)化、城市化比較快，人均土地面積更少，居民大部分到企業(yè)工作或經(jīng)商，因此土地收入占農(nóng)民總收入的比例更低，基本在10%～20%之間，但這些地區(qū)由于消費方式、消費結構與內(nèi)地不同，消費層次較高，居民年人均支出也更高，來源于土地的收益只能滿足當?shù)剞r(nóng)民基本支出的10%～20%，耕地收益完全不能滿足農(nóng)民正常的日常開支，更不用說滿足他們的養(yǎng)老、醫(yī)療、傷殘保險了。
但這些地區(qū)由于經(jīng)濟比較發(fā)達，在土地征收或拆遷過程中，以土地換社保做的比較好，各項社會保障制度也比較完善，保障水平比較高，覆蓋面比較廣。從總體上來看，農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)民總收入的比重越來越低，工資性收入、轉移性收入、經(jīng)營性收入、財產(chǎn)性收入比重越來越高，土地收入已經(jīng)不能承擔農(nóng)民的基本生活保障，更不能承擔農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老與傷殘保險。因此，以土地是農(nóng)民最后社會保障的名義反對土地流轉、規(guī)?；?jīng)營是錯誤的，土地流轉對于農(nóng)民生活的影響已經(jīng)不大，社會穩(wěn)定的關鍵不是維持小農(nóng)經(jīng)濟，而是應進一步完善社會保障體系。
還有一個問題是農(nóng)二代的城市化意愿調(diào)查。一些地方政府官員不愿進行有效的土地制度改革以降低房價，也不愿改變二元戶籍體制化解龐大的偽城市化人口，更不想改革現(xiàn)有的等級式社會保障體制，而是想繼續(xù)維持小農(nóng)經(jīng)濟，通過政治手段或經(jīng)濟控制迫使農(nóng)二代回鄉(xiāng)挽救正在衰落的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，降低社會動蕩風險。
但問題是農(nóng)二代愿意回鄉(xiāng)嗎?與農(nóng)一代不同，農(nóng)二代的平均受教育程度、平均收入更高，具有更多的自由、平等與權力意識，對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民職業(yè)的認同度更低，主要在城市從事制造業(yè)、建筑業(yè)、服務業(yè)，有些人從小就在城市長大，既不會農(nóng)活，也不認同農(nóng)村生活方式，更反感農(nóng)民工稱謂。與第一代農(nóng)民工城市過客的定位不同，第二代農(nóng)民工以成為市民為目標，他們中的很多人不愿意回到衰敗的中西部鄉(xiāng)村，即使在江浙一帶，由于城鄉(xiāng)生活品質、基礎設施、公共設施方面的差距也很大，當?shù)厍嗄甏迕褚矔樽优逃?、生活品質和醫(yī)療條件而選擇移居城市。在劉易斯拐點沒有最終到來，城鄉(xiāng)差距沒有實質性縮小之前，強制性地違背農(nóng)二代意愿把他們逼回農(nóng)村才是中國社會穩(wěn)定最大的隱患。
由于調(diào)查比較復雜，本調(diào)研組只有兩位成員選擇做農(nóng)二代城市化意愿調(diào)查，一個是隨機調(diào)查，調(diào)查地點在武漢某廣場，調(diào)查結果是：農(nóng)二代中20%受過高職教育，17%受過高中教育，農(nóng)一代中受過高職教育和高中教育的總共23%左右，農(nóng)二代以初中畢業(yè)為主，表明農(nóng)一代以小學畢業(yè)為主，農(nóng)二代教育水平整體高于農(nóng)一代。農(nóng)一代主要集中在工地和一些小型制造企業(yè)就業(yè)，而農(nóng)二代則開始了私營經(jīng)濟、個體經(jīng)濟的道路，并以服務業(yè)就業(yè)居多，調(diào)查結果顯示只有24%的農(nóng)二代表示愿意回家務農(nóng)。
另外一項問卷調(diào)查在上海浦東新區(qū)機場鎮(zhèn)部分社區(qū)和村進行，調(diào)查結果顯示：60%的農(nóng)二代不希望回到農(nóng)村，25.6%的農(nóng)二代選擇了視情況而定，只有1444%的農(nóng)二代選擇了希望回村。這與社科院的一項調(diào)查結果基本相同：70后農(nóng)民工70%愿意回農(nóng)村務農(nóng)，80后農(nóng)民工只有10%愿意回農(nóng)村務農(nóng)，而90后農(nóng)民工則只有5%愿意回農(nóng)村務農(nóng)。崔立勇：《80后農(nóng)民工：不愿回農(nóng)村不想轉戶口》，《中國經(jīng)濟導報》2011年3月10日。
從三個調(diào)查的結果可以看出，絕大部分農(nóng)二代已經(jīng)不愿意回歸農(nóng)村，城市化意愿比較強烈，如果違背他們的意愿強制性或者不公正地驅趕他們回到農(nóng)村會遭到他們的強烈反抗，引發(fā)嚴重的社會危機。
五、結論及其政策建議
根據(jù)對調(diào)查問卷的分析可以得出結論：中國的劉易斯拐點正在逼近，在局部地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)。但從整體上看，農(nóng)村勞動力依然比較充裕，中西部農(nóng)村勞動力的短缺屬于結構性、季節(jié)性短缺，是由于土地規(guī)模化、機械化發(fā)展滯后造成，并非真正的勞動力短缺。中國的糧食安全危機并沒有預想的那么嚴重，糧食供求基本平衡，資本投入增加與農(nóng)業(yè)技術進步足以抵消農(nóng)業(yè)勞動力的減少和耕地面積縮小造成的消極影響。
中國大量丘陵地的低效利用，中西部大量耕地的粗放經(jīng)營，復種指數(shù)的下降，使中國糧食生產(chǎn)具有巨大的增長潛力。當前中國糧食安全保障的重點應是對大面積的丘陵地區(qū)進行國土整治，為這些地區(qū)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化發(fā)展創(chuàng)造條件，并積極地進行土地制度改革，促進土地的流轉與規(guī)?；?jīng)營，提高土地資源利用效率。同時認為一些專家鼓吹的固定耕地紅線值得懷疑，中國耕地逼近紅線更是無稽之談。
而小塊承包地并不能保障農(nóng)民的基本生活，隨著農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)民總收入、農(nóng)民基本支出的比例越來越低，其保障能力也越來越差，更不要談土地的醫(yī)療、養(yǎng)老、傷殘風險保障功能，以土地換穩(wěn)定的傳統(tǒng)政策已經(jīng)失效，必須盡快完善農(nóng)村社會保障體系，提高其保障水平才能有效維護農(nóng)村穩(wěn)定。政府不應該繼續(xù)拖延改革，繼續(xù)維持小農(nóng)經(jīng)濟模式，因為農(nóng)二代具有強烈的城市化意愿，只有盡快啟動改革，盡可能快地消化掉龐大的偽城市化人口，減輕半城市化農(nóng)民的后顧之憂，才能為農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化轉型創(chuàng)造條件。
然而，由于中國國情的復雜性、多樣性和制度建設的滯后與利益集團的阻撓，新市民城市化的不完整，以及社會保障體系的不完善，導致農(nóng)村農(nóng)民規(guī)模的依然龐大，使中國絕大部分地區(qū)還不具備立即進行土地私有化的條件。再加上近兩年中國經(jīng)濟的中速發(fā)展，世界經(jīng)濟的不景氣導致農(nóng)民城市化速度放緩，就業(yè)壓力增大，都要求中國的土地制度改革，土地的流轉與規(guī)?；?jīng)營應該因地制宜、循序漸進而不能一刀切、一蹴而就。
但循序漸進并不是拖延改革的借口，鑒于落后的農(nóng)地制度已經(jīng)成為中國繼續(xù)現(xiàn)代化的瓶頸，應該采取積極措施為徹底的農(nóng)地制度改革創(chuàng)造條件：1完善法制，提高農(nóng)民的自組織能力。只有受到保障的產(chǎn)權才有意義，如果法制不完善，私有產(chǎn)權得不到有效保障或保障成本太高，那么，產(chǎn)權是否私有化就沒有實質性意義。權利必須依賴于權力進行保護，農(nóng)民的分散性，無組織性使其缺乏政治能力，使這一最大的單一社會群體長期處于被其他權力集團壓迫的地位。要維護農(nóng)民的土地權力，獲得平等的公民權，農(nóng)民必須組織起來，獲得與自己的人口比例相稱的發(fā)言權。
2盡快廢除城鄉(xiāng)二元戶籍體制。城鄉(xiāng)二元戶籍體制是造成農(nóng)民偽城市化的主要原因，應盡快廢除不合理的城鄉(xiāng)二元戶籍體制，賦予農(nóng)民平等的公民權，從而緩解社會矛盾，加速農(nóng)民的城市化，做實農(nóng)民的城市化。在降低農(nóng)民的就業(yè)、生存、養(yǎng)老風險的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)民的城市化預期;而只有穩(wěn)定預期，農(nóng)民才會放棄對小塊土地的所有權，促進土地的集約化經(jīng)營。3完善基礎設施，整治國土。
農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營建立在完善的基礎設施之上，但很多基礎設施具有公共產(chǎn)品的性質，必須依賴政府提供，這就要求政府增加對農(nóng)業(yè)基礎設施建設的投資，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造良好條件。同時中國耕地梯田、坡耕地比例高，嚴重制約農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，使耕地生產(chǎn)潛力難以發(fā)揮。只有盡快進行國土整治、改良耕地，以減少水土流失，加速農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營。但由于國土整治投資大、周期長，致使私人資本難以承擔，政府有必要從國家的公共利益、長期利益出發(fā)承擔主要責任。
在此基礎上，政府還應該采取其他措施積極地推動中國的農(nóng)地制度改革。在全國范圍內(nèi)，政府應盡快完成土地確權、強化土地使用權、加速土地的流轉，并擴大土地增減掛鉤政策的適用范圍，為農(nóng)地的自由流轉創(chuàng)造條件。當然，政府也可以根據(jù)各地的不同情況實行不同的土地制度，在一些發(fā)達地區(qū)，大城市周邊以及東北人口密度較低的地區(qū)已經(jīng)具備進一步明晰土地產(chǎn)權的條件，政府可以在這些地區(qū)進行大膽的土地制度改革試驗，包括小產(chǎn)權房有條件地轉正和集體土地與國有土地的并軌，并不斷總結經(jīng)驗，逐步推廣。
在其他地區(qū)，政府的主要任務是促進土地的流轉，穩(wěn)定土地的權力預期，加快農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化轉型，并進一步做好新市民的城市化，化解偽城市化問題，繼續(xù)減少農(nóng)民數(shù)量，深化新農(nóng)村建設，為劉易斯拐點的全面到來創(chuàng)造條件。同時應根據(jù)時代的發(fā)展不斷地進行制度創(chuàng)新，打破農(nóng)地制度改革僵局，突破中國現(xiàn)代化的瓶頸，從而實現(xiàn)后發(fā)趕超目標。
近代中國土地政策的演變論文篇二
《 新中國成立以來農(nóng)村土地政策的思考 》
摘要：土地問題是農(nóng)業(yè)問題中的重中之重，合理的土地政策有利于推動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。新中國成立以來，我國的土地政策不斷變化，分析土地政策的歷史演變、總結規(guī)律、發(fā)現(xiàn)新問題并提出相應的建議對農(nóng)村今后發(fā)展具有重要的意義。
關鍵詞：土地政策;歷史演變;新問題;改革建議
【中圖分類號】 F301 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1671-1297(2013)03-0012-01
一 建國以來農(nóng)村土地政策的演變
建國以來，我國農(nóng)村土地政策不斷變化，根據(jù)農(nóng)村土地政策的演變過程，本文分成以下幾個歷史時期對土地政策進行描述與評價。首先，建立農(nóng)民土地私有制(1949-1952年)這個時期的土地政策是沒收地主土地，把農(nóng)村土地平均分配給農(nóng)民。農(nóng)村土地制度的特點是：土地所有權和經(jīng)營權高度地統(tǒng)一于農(nóng)民，農(nóng)民既是土地的所有者，又是土地的自由經(jīng)營者。這個時期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)快速發(fā)展，超過了歷史最好水平。其次，實行農(nóng)業(yè)合作化(1953-1978年)。農(nóng)業(yè)合作化過程被分為三個階段：一是互助組;二是初級農(nóng)業(yè)合作社;三是高級合作社。這一時期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到進一步發(fā)展。
在全國在遭受嚴重自然災害的情況下主要農(nóng)作物產(chǎn)量仍然保持持續(xù)增長的勢頭。再次，高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和人民公社。各高級社的全部生產(chǎn)資料歸公社所有，勞動力和產(chǎn)品也由公社統(tǒng)一調(diào)配使用，農(nóng)村土地制度完全具有了公有性質。但是，農(nóng)業(yè)合作化和人民公社化進程過快，脫離了我國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的客觀實際，限制和束縛了土地制度的優(yōu)化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的增長。再加上農(nóng)業(yè)連年遭受自然災害，導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)急劇下降，糧食等農(nóng)副產(chǎn)品供應嚴重不足。
再次，建立聯(lián)產(chǎn)承包責任制(1978年至今)1980年9月，中共中央下發(fā)了《關于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制的幾個問題》的通知，指出要加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制，肯定了包產(chǎn)到戶，并要求在一定時間內(nèi)得到穩(wěn)定。2002年通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》把家庭承包經(jīng)營制度中比較成熟的做法以法律形式固定下來。至此，基本上實現(xiàn)了以聯(lián)產(chǎn)承包責任制為中心的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革。
二 農(nóng)村土地政策演變總結
總結60年的農(nóng)村土地政策，可以發(fā)現(xiàn)一些規(guī)律：只有當農(nóng)村土地政策符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律時，農(nóng)村的生產(chǎn)生活才能順利進行。首先，土地所有權和使用權分離。從以上三個階段農(nóng)村土地政策來看，土地改革和高級社、人民公社時期把土地所有權和使用權高度統(tǒng)一，明顯地束縛了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，而實現(xiàn)土地所有權和使用權分離的初級社時期和家庭承包經(jīng)營制時期是農(nóng)村生產(chǎn)力得到發(fā)展的時期。其次，農(nóng)戶是農(nóng)村土地的微觀產(chǎn)權主體。無論是土地改革還是家庭承包經(jīng)營制，都是以土地分到農(nóng)戶的變革推動了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。最后，土地經(jīng)營由分散到集中。土地由分散占有到相對集中占有是土地制度發(fā)展的趨勢。從我國土地制度的演變可以看出，我國農(nóng)村土地制度的發(fā)展也順應這一發(fā)展趨勢。
三 農(nóng)村土地承包政策運行的新問題
1.最嚴格的耕地保護制度，沒有能抑制耕地持續(xù)減少，從根本上動搖農(nóng)民土地承包經(jīng)營權穩(wěn)定。耕地減少除了災毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結構調(diào)整等因素外，建設占用是主要因素。
2.土地調(diào)整面臨壓力，影響承包權穩(wěn)定。①起點不公，容易引發(fā)土地調(diào)整。②國家征收、新農(nóng)村建設中占用引發(fā)的土地調(diào)整。③土地調(diào)整或者農(nóng)田的標準化建設當中引發(fā)的土地調(diào)整。④農(nóng)業(yè)招商引資的活動引發(fā)的土地調(diào)整。⑤公社體制下的習慣，干部配置資源的欲望。
3.土地流轉的政策目標沒有實現(xiàn)。①流轉的土地政策目標有兩條：一是穩(wěn)定土地承包關系，二是發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。從現(xiàn)實的情況看穩(wěn)定土地承包關系的效果要高于規(guī)模經(jīng)營的效果，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營這樣一個目標還有很長得路要走。②土地流轉政策很容易受到惠農(nóng)政策的影響。例如，糧食承包直補按承包耕地或者糧食播種面積來補，有土地就有補助，這個時候大家都不太愿意流轉。③土地流轉過程中政府的積極性高于農(nóng)民的積極性，政府推動土地流轉的時候常常會侵犯農(nóng)民的土地承包權。④非耕地承包的運行矛盾比較突出，最重要的矛盾是在四荒地占有不公平的矛盾，因為四荒地不是按家庭、按人口分配的，是按照招標或者其他的方式，強調(diào)效率優(yōu)先。林地的承包不僅有不公平的問題還存在著看法森林的風險。
四 進一步完善農(nóng)村土地承包政策的改革建議
1.完善最嚴格的耕地保護制度。第一，守住底線18億畝，堅決控制。根據(jù)“十一五”規(guī)劃綱要，到2010年末，全國耕地面積必須確保不低于18億畝，這是一條直接關系到13億中國人吃飯問題的底線。第二，拓寬視線。100億畝的農(nóng)用地，比如草地、山地、林地，這都可以生產(chǎn)木本的糧食、油料、棉花可以解決問題。同時可以通過沙漠的治理擴展耕地，例如新疆和田地區(qū)沙漠開墾耕地26萬畝相當于一個中等縣的農(nóng)業(yè)用地。
2.家庭承包的土地應該按照集體所有，農(nóng)民永佃，完善財產(chǎn)權，進一步來穩(wěn)定農(nóng)戶的承包經(jīng)營權，并作為一個財產(chǎn)權納入私有產(chǎn)權的范圍并給予一定的保護。
3.效率優(yōu)先，兼顧公平。嚴格林木的保護這樣的原則來進一步完善非耕地特別是林地的改革。
4.推動流轉制度建設，克服非政策目標影響下的流轉。“依法、自愿、有償”六字原則“依法”原則堅持的很不夠，多數(shù)沒有依法按規(guī)定程序流轉、沒有依法簽訂規(guī)范合同、沒有依法報批備案，基本上處于混亂無序、放任自流狀態(tài)，埋下了不少糾紛隱患。
參考文獻
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