近代中國土地政策的演變論文
近代中國土地政策的演變論文
近年來有關改革開放以來中國土地政策發(fā)展演變的研究日見升溫。下面是學習啦小編為大家推薦的近代中國土地政策的演變論文，歡迎瀏覽。
近代中國土地政策的演變論文篇一
《 中國農村土地制度改革的政策選擇研究 》
內容提要：農地制度改革已成為中國社會共識，但在如何改革上卻存在嚴重分歧，導致農地制度改革滯后，社會矛盾激化。本課題組在有限樣本調研基礎上發(fā)現(xiàn)：劉易斯拐點正在逼近并在一些地區(qū)已成為現(xiàn)實;中國耕地并不短缺，關鍵是基礎設施不完善，導致粗放經營嚴重;農民的小塊承包地無法承擔他們的社會保障任務;新生代農民工的城市化意愿強烈。因此中國的農地制度改革應加快速度，但也要充分考慮到中國的現(xiàn)實國情而循序漸進地進行，政府應盡快廢除城鄉(xiāng)二元戶籍體制，加快農地確權，有條件地轉正小產權房，實現(xiàn)集體土地與國有土地的同價同權，為最終實現(xiàn)農民完整的土地產權創(chuàng)造條件。
?。恨r地制度改革核心分歧劉易斯拐點耕地紅線
〔中圖分類號〕F3011〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X(2014)02-0029-08
隨著改革進入深水區(qū)，國內外經濟環(huán)境的惡化，中國國內要求深化改革的呼聲日益高漲，中國官方高層智囊機構，國務院政策研究中心2013年底推出的“383”改革方案進一步推高改革預期，引起社會廣泛關注。①在“383”改革方案中有部分內容涉及土地制度和住房體制改革，企圖以折衷方案突破地權瓶頸的束縛，為中國的城市化和農業(yè)現(xiàn)代化開辟新路。然而，即使是這種折衷的改革方案也遭到維持派與激進派的激烈批判，前者認為改革幅度太大，會導致耕地紅線的失守和城市流民的增加，嚴重影響國家糧食安全和社會穩(wěn)定;②后者則認為改革幅度太小、不徹底，阻礙了中國農業(yè)現(xiàn)代化的轉型和農民城市化，最終也威脅到國家糧食安全和社會穩(wěn)定。③盡管對于農地制度改革的爭論已經持續(xù)多年，但由于意識形態(tài)的分歧與利益的沖突，各派一直難以取得一致意見。隨著落后的農地制度日益成為中國繼續(xù)現(xiàn)代化的瓶頸，早日解決各方之間的分歧，達成農地制度改革的共識對于中國現(xiàn)代化的實現(xiàn)具有重要意義。
一、中國農地制度改革的主要派別及其核心分歧
改革中國農村落后的土地制度已經成為全社會的基本共識，因為當前中國農村落后的土地制度嚴重阻礙了農業(yè)的現(xiàn)代化轉型，擴大了城鄉(xiāng)差距，使農村生產、生活環(huán)境惡化，農民過度流失，糧食安全危機凸現(xiàn)。
農民過度流失還造成各種留守問題，增加城市化的壓力。而政府對土地所有權的壟斷不斷推高房價，形成龐大的偽城市化、半城市化人口，影響社會穩(wěn)定。農民土地權力的殘缺還導致利益集團對農民土地的肆意掠奪，形成大量失地農民，造成嚴重的人道危機，引發(fā)嚴重的社會沖突。同時農業(yè)現(xiàn)代化轉型緩慢造成的農業(yè)生產效率低下也是中國經濟高通貨膨脹的主要原因之一。但在如何改革農地制度這個問題上，由于意識形態(tài)的差異、利益的沖突，不同學者群體之間卻存在巨大分歧，依據(jù)不同學者對于農地所有權改革和政府對土地壟斷態(tài)度的不同可以分為三大派：
1維持派。這一派認為中國人多地少，勞動力嚴重過剩，農民數(shù)量龐大，如果實行農地私有化，政府放松對農地的管制，就可能導致土地過度兼并，貧富差距急劇擴大，產生大量流民，嚴重威脅社會穩(wěn)定。政府放棄對農地的管制還會導致18億畝耕地紅線失守，產生嚴重的糧食安全危機。因此，他們堅決反對農地私有化，反對資本下鄉(xiāng)，堅持政府擁護對土地的壟斷。一些極端者甚至要求對農地的流轉實行嚴格限制，繼續(xù)維持不公正的城鄉(xiāng)戶籍體制，以復活小農經濟。而改良派則要求進一步延長農民的土地承包期限，壯大中農階層。華生：《老三農問題的終結與新三農問題的挑戰(zhàn)》，《經濟觀察報》2011年8月12日。
2激進派。這一派主張盡快實現(xiàn)農地的私有化，因為他們認為農地私有化有利于提高農業(yè)生產效率，保障國家糧食安全;有利于保障農民權益，減少失地農民;可以打破政府的土地壟斷，大幅降低房價，加速中國的城市化，促進經濟、社會發(fā)展，維護社會穩(wěn)定;還可以擴大農民自由權利，有利于公民權利的保障。因此對于中國來說，要突破農業(yè)現(xiàn)代化瓶頸，應借鑒發(fā)達國家農地私有化制度，實行農地私有化。賀雪峰：《地權的邏輯——中國土地制度向何處去》，中國政法大學出版社，2010年。
3折衷派。這一派不愿意直接觸及核心的制度問題，而是希望通過變通方式逐步瓦解舊體制，最終實現(xiàn)實質性的制度轉型，因此他們并不愿意直接觸動農地所有權的歸屬問題，也不愿意觸碰18億畝耕地紅線，而是希望通過其他曲線方式繞過雷區(qū)，實現(xiàn)土地的集約化生產，增加農民在土地流轉增益中的分配份額，緩解城市化土地短缺問題。這一派既反對維持舊農地制度也反對激進的農地私有化改革，而是主張通過永佃制、兩田制、股田制和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，以及小產權房轉正等折衷方式進行改革，然后逐步擴大戰(zhàn)果，由量變到質變，最終實現(xiàn)農地的私有化改革目標。許成鋼：《把完成的土地所有權還給農民》，《經濟觀察報》2011年1月15日。
從具體實踐看折衷式改革更受政府青睞，各地先后進行了一系列折衷式的農地制度改革實驗，并在一些地區(qū)取得了有限成功，但由于利益集團的阻撓和抵制，以及改革先天的產權缺陷和18億畝耕地紅線的限制，改革難以大范圍推廣和突破，導致農地制度改革停滯不前，社會矛盾激化，致使折衷派的影響力不斷削弱。而社會矛盾的激化導致維持派與激進派的影響不斷擴大，占領農地制度改革的主要輿論場域，觀點對立的雙方互不相讓，在四個核心問題上進行了激烈交鋒。
1劉易斯拐點是否到來?農地私有化是否會導致土地過度兼并形成大量流民，影響社會穩(wěn)定。維持派認為中國的劉易斯拐點還沒有到來，因為中國農民人口依然過多，加上社會保障體系不完善，農地私有化會導致土地過度兼并形成大量流民，威脅社會穩(wěn)定。激進派則認為中國的劉易斯拐點已經到來，工業(yè)化、城市化可以吸納流動農民，農民也是理性的，不會輕易賣地，因此農地私有化不會產生大量流民，更不會威脅社會穩(wěn)定。
2固定的耕地紅線是否存在?18億畝耕地紅線是否合理，農地私有化是否會影響到國家的糧食安全。維持派認為耕地紅線客觀存在，農地私有化會導致大量土地的非農利用，影響國家糧食安全。激進派則認為糧食產量受價格、制度、技術進步、管理、農民素質、土地等多種因素影響，不存在固定的耕地紅線，農地私有化不會影響國家糧食安全，反而可以提高農業(yè)生產率。
3農地私有化是否會導致農民喪失最后的社會保障，產生人道危機，影響社會穩(wěn)定。維持派認為中國經濟發(fā)展水平比較低，社會保障體制不完善，土地就是農民的最后社會保障，農地私有化會導致大批農民失地，喪失最后社會保障，引發(fā)嚴重的社會危機。激進派則認為當前農地收入根本就不能滿足農民的基本支出，更不具有社會保障功能，土地私有化與農民的社會保障關系不大，要保障農民的基本生活，關鍵是完善農村社會保障體系。
4農地私有化是否會形成大量貧民窟，阻礙中國的工業(yè)化和現(xiàn)代化進程。維持派從拉美和南亞的經驗出發(fā)，認為如果中國農地私有化就會導致大量失地農民進入城市，產生大量貧民窟，嚴重影響中國城市化與工業(yè)化的進行。激進派則認為中國的城市化與拉美、南亞不同，而與韓國、日本、中國臺灣相似，不會產生大量貧民窟。
針對激進派與維持派的四大核心分歧，一些學者從邏輯分析與文獻分析角度進行了比較詳細的論述，并各自得出有利于維持派或激進派的結論，但無論是邏輯分析還是文獻分析都存在著嚴重缺陷，因為邏輯講究普遍性，將普遍性的經驗應用到中國多樣化的國情，容易忽視中國國情的特殊性，犯教條主義的錯誤。
相反，文獻分析更注重特殊性，特別是當這些文獻主要從新聞稿件中得來、且文獻數(shù)量稀少的情況下問題就更大，因為新聞講究轟動效應，更關注特殊的事例，因此文獻分析容易犯經驗主義的錯誤，將特定經驗普遍化。正是由于研究方法的缺陷，導致研究結論的偏頗，使每一方都難以說服對方，無法形成社會共識，最終影響到農地制度改革的突破。只有通過實際調研才能避免二者的缺陷，通過調查研究在特殊性中歸納出普遍性，在普遍性中兼顧特殊性，有效地將農地制度改革的普遍性規(guī)律與中國特殊的國情結合起來。因此，要打破各方分歧，取得農地制度改革的共識，僅僅依靠邏輯分析和文獻分析是不夠的，最終還必須通過實證研究才能得出令各方都能接受的結論，為中國農地制度改革提供堅實的依據(jù)。
二、對中國劉易斯拐點是否到來的實證調查
實證研究要保持客觀性、真實性，除需要排除個人的主觀性之外，關鍵是選擇的樣本應該具有多樣性、代表性和全面性。而中國國情多樣，各地的土地資源狀況、城市化和工業(yè)化水平，以及人口流動狀況差別很大，因此調查樣本應該盡量保持多樣性，使其具有代表性，應包括沿海、平原、丘陵、山區(qū);發(fā)達地區(qū)、中等發(fā)達地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū);西北、西南、東北、華北、東南、華中、華南各大區(qū);這樣的調查結果才具有充分的說服力。但這種全國性的調研需要強大的人力資源與物力資源支持，但本研究經費非常有限，人力資源匱乏，因此只能進行有限區(qū)域、有限樣本的調研，并且將劉易斯拐點、耕地紅線判斷、農地社會保障能力的調查合并到一起進行調研，貧民窟調查由于與前三個調查的內容差別太大，限于人力、物力，本研究只能暫時放棄。本研究樣本、區(qū)域選擇的有限性必然影響到研究的效度與信度，需要今后進一步充實，但一滴水也可以反映整個大海，即使有限的實證調研也基本可以反映中國農村的現(xiàn)實，具有一定參考意義。
經過課題組一個暑期的調研，9月份回校后課題組收回調研問卷30份，只有12份問卷符合基本要求(參見表1)。由于課題組成員主要集中在江浙，因此這些問卷調查的樣本主要集中在江浙一帶，其他調查樣本分別分布在湖北、河南、四川、甘肅、湖南等中西部五個省份，現(xiàn)將調研結果整理如下。首先分析劉易斯拐點是否到來的調查結果，對于劉易斯拐點的判斷本調研主要從八個方面入手：本村名義戶籍人口，本村實際常住人口，常住人口中55歲以上人口數(shù)量，16～55歲人口數(shù)量，16歲以下人口數(shù)量，16～55歲常住人口中專業(yè)農民數(shù)量，16～55歲常住人口中兼業(yè)農民數(shù)量，16～55歲常住人口中非農就業(yè)人口數(shù)量。其中將名義戶籍人口與實際常住人口對比，主要是為顯現(xiàn)農村人口的流失率，對常住農民進行年齡劃分，主要是想了解農村實際剩下的有效勞動力，對16～55歲常住農民的職業(yè)劃分，主要是想進一步了解在農村專業(yè)農民的真實數(shù)量，得出對劉易斯拐點問題的判斷。
依據(jù)問卷整理出來的數(shù)據(jù)可以看出各地農村勞動力狀況相差很大。在中西部的甘肅、河南、湖南、湖北、四川一帶的部分農村，由于當?shù)毓I(yè)不發(fā)達，加上農業(yè)基礎設施差，水利設施年久失修，丘陵地貌使耕地難以規(guī)模化、機械化耕作，并且由于農產品價格較低，運輸成本高，使農業(yè)生產效率非常低，導致大批青壯年農民外出打工，大量人口流失，常住人口下降非常厲害，常住人口中青壯年勞動力稀少，傳統(tǒng)勞動密集型農業(yè)已經難以維持，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)短期、局部性的勞動力短缺。
但即使同在中西部，處于平原地區(qū)的河南信陽市商城縣農村相比于其他丘陵地帶農村的人口流失率相對較輕，這與平原地區(qū)工商業(yè)相對發(fā)達，農民就近就業(yè)、創(chuàng)業(yè)相對容易有關，也與土地能夠機械化、規(guī)?；鳎B(yǎng)殖業(yè)比較發(fā)達有關，能夠吸收部分青壯年勞動力留村就業(yè)。與中西部相比，東部沿海地區(qū)的農村基本不存在勞動力短缺問題，由于這些地區(qū)經濟發(fā)達，工業(yè)化、城市化程度高，城市密度比較大，村民可以到附近城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)就業(yè)、經商而無須流動到外地打工，因此常住人口數(shù)量基本保持穩(wěn)定，流失率比較低。在一些工業(yè)發(fā)達的城郊村，由于工業(yè)發(fā)達，大量外來務工人員的租住使這些村常住人口數(shù)量甚至超過戶籍人口，例如江蘇省鎮(zhèn)江市丹陽縣云陽鎮(zhèn)永福村便是如此。
在這些地區(qū)，由于發(fā)達的工商業(yè)吸收了大部分農村勞動力，農業(yè)的機械化、規(guī)?；鞣浅Ｆ毡?，農業(yè)生產只需要很少的農民。但也存在一個問題，就是當?shù)剞r民的年齡普遍偏高，老人農業(yè)明顯，農業(yè)生產后繼乏人，好在當?shù)亟洕l(fā)達，現(xiàn)代農業(yè)技術比較先進，勞動強度較低，可以吸引外地年輕人來當?shù)貏辙r。
根據(jù)調研問卷反饋回來的信息，可以推斷中國農村的劉易斯拐點正在逼近，而在中西部很多地區(qū)劉易斯拐點已經到來，導致老人農業(yè)蔓延;但沿海地區(qū)農民數(shù)量依然過多，導致土地經營的規(guī)模依然過小，造成農民增收困難。同時中西部地區(qū)人口密度遠低于東部沿海，但由于東西差距，城鄉(xiāng)差距的持續(xù)擴大，中西部地區(qū)農村的農民收入過低，很多農民不得不外出打工，剩下的農民勞動能力較低，勞動力的不足使這些地區(qū)的農業(yè)基本處于自給自足的粗放經營狀態(tài)。從傳統(tǒng)勞動密集型勞動生產模式的角度看，這些地區(qū)存在勞動力的季節(jié)性短缺問題，但從現(xiàn)代農業(yè)經營角度看，缺少的并不是勞動力，而是國土整治、基礎設施和水利設施的完善，以及應使丘陵地區(qū)的梯田適合機械化、規(guī)模化耕作的條件。
三、對中國耕地紅線判斷的實證調查
對于耕地紅線的判斷本研究的思路是否證法，即通過對土地大量拋荒、棄耕、糧食安全的確證，否證中國土地逼近18億畝耕地紅線的專家傳言。因此，本研究的主要目標是要調查是否存在相當比例的土地拋荒、棄耕，糧食安全是否受到威脅。根據(jù)這個目標，本調研問卷對土地調查設定8個指標：登記的耕地數(shù)量、實際剩下的耕地數(shù)量、耕地拋荒數(shù)量、剩余土地實際耕種數(shù)量、棄耕土地數(shù)量、10年前復種指數(shù)、當前復種指數(shù)、糧食供應狀況。
通過將實際剩下土地數(shù)量、剩余土地實際耕種數(shù)量與登記土地數(shù)量進行比較，可以得出土地拋荒數(shù)量和棄耕數(shù)量，通過復種指數(shù)的變化，可以掌握糧食增產的潛力。由于土地問題相對比較難以調查，因此收回的問卷中有效問卷更少，只有6份(參見表2)。
從有限的樣本調查結果看，沿海地區(qū)的土地利用比較充分。沿海發(fā)達地區(qū)由于城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展，大量土地被占用，導致“拋荒”的土地面積較多，但實際拋荒的土地很少，在剩下的土地中，棄耕的土地也很少。因為沿海的耕地大部分已經完成整治，適合規(guī)?；a業(yè)化經營，土地的流轉率也比較高，大量土地改變了種植結構，用于高效益、高收益的蔬菜瓜果，養(yǎng)殖業(yè)的生產，土地的高收益使土地被充分利用。
在內地平原地區(qū)，由于土地適于機械化耕作，勞動力需求比較少，在農村青壯年人口大量流失的情況下，依然保持了土地較高的利用率，土地“拋荒”主要是由于新住宅的建設和鄉(xiāng)村企業(yè)發(fā)展占地造成，棄耕的情況比較少見，土地利用也比較充分。從表2中可以看出，江蘇高淳土地拋荒率比較低，棄耕率幾乎可以忽略不計;浙江紹興由于工業(yè)化發(fā)達，有將近50%的耕地被城市建設、工業(yè)建設占用，但拋荒率卻相當?shù)停坏?%。但由于勞動力價格上漲，加上生產資料價格上漲，這些地區(qū)老人農業(yè)普遍，導致這些地區(qū)耕地復種指數(shù)大幅下降。
當前國內土地利用不充分的地區(qū)主要集中在西北干旱缺水地區(qū)以及廣大的丘陵地帶，干旱地區(qū)要提高土地利用率需要進一步加強水利建設，但考慮到西北地區(qū)嚴重缺水，水資源利用超負荷的現(xiàn)狀，開發(fā)成本以及生態(tài)成本太高，開發(fā)難度比較大。當前國內土地利用潛力較大的主要是丘陵地帶，從表2中可以看出，在湖北紅安曲陽畈村這個丘陵村，土地拋荒接近15%，棄耕也接近10%，二者相加近25%;在湖南懷化、河南商城一些農村耕地拋荒、棄耕率也在20%～40%之間。同時，大量青壯年勞動力的流失導致老人農業(yè)普遍，耕地復種指數(shù)嚴重下降。
這些地帶大部分處于江南和華中地區(qū)，水資源充沛，光照充足，但土地細碎，基礎設施不完善，需要大量資金進行土地平整，將細碎的土地集中化、平整化，在完善水利設施、灌溉系統(tǒng)和道路設施基礎上使其適合機械化、規(guī)?；洜I，以有效發(fā)揮這些土地的生產潛力。同時隨著沿海、發(fā)達地區(qū)農業(yè)商品化、精品化、高效化的進一步發(fā)展，糧食用地有進一步減少趨勢，江南與中部丘陵地區(qū)的拋荒地、棄耕地的整理則具有更大戰(zhàn)略意義。
同時，調研結果表明，中國糧食增產的潛力還很大。從單位面積產量看，不要說與日本相比，即使與美國這樣大規(guī)模生產、比較粗放的農業(yè)國家相比，除水稻單產中國稍占優(yōu)勢外，其他如小麥、玉米、大豆等的單產量，中國都低于美國。中國土地復種指數(shù)除毗鄰大城市的郊區(qū)外，出現(xiàn)了普遍的下降趨勢，這與農業(yè)比較收益相對進一步惡化、老人農業(yè)的發(fā)展有關，只有繼續(xù)擴大農業(yè)經營規(guī)模，優(yōu)化農業(yè)生產結構，適度提高農產品價格，增加農業(yè)收益，吸引部分青年農民回流，復種指數(shù)才能提高，這也是中國糧食增產的潛力所在。
此外，中國還存在著耕地中中低產田比例過高、良種推廣率比較低等問題，都是未來中國糧食增產的突破口。然而，同時應該注意到，即使在沿海土地被大量侵占，丘陵地區(qū)的土地被大量拋荒、棄耕，被耕種的土地很大一部分被粗放經營，土地復種指數(shù)下降的情況下，幾乎所有地區(qū)都不存在糧食緊張問題。這主要源于除中國糧食進口數(shù)量增加之外，根本原因是由于資本、技術投入替代了勞動力，即技術進步和農業(yè)生產資料投入的增長導致單位面積產量的提高抵消了勞動力減少、耕種面積縮小帶來的負面影響。因此，從長期看，中國糧食并不存在短缺問題，耕地面積的擴大、單位面積產量、復種指數(shù)的提高均還有很大潛力，足可以抵消城市化、工業(yè)化發(fā)展對耕地的侵蝕。
并且，如果考慮到中國城市化、工業(yè)化量的擴張隨著人口轉型和產業(yè)結構升級而接近尾聲，城市化、工業(yè)化進入品質提升階段，對土地的侵蝕強度會逐步下降，中國糧食安全就更有保障。但從短期看，由于各種機制的扭曲，導致土地被大量拋荒、棄耕、粗放經營、復種指數(shù)下降導致資源配置低效，如果任其發(fā)展，必定會威脅到國家的糧食供應安全。
因此，對于中國來說，影響國家糧食安全的并不是土地資源不足，而是土地的低收益、細碎化經營導致的低效率和資源配置的不合理。只要政府采取有效措施，投入大量資金對中南部丘陵地區(qū)土地進行全面的國土整治，進一步明晰農地產權，讓農民獲得完全的土地權力，加速土地的流轉，盡快實現(xiàn)農業(yè)生產模式的轉型，提高土地的生產效率，提高復種指數(shù)，中國的糧食安全就有保障。中國土地利用的低效率與糧食供應的基本安全說明耕地紅線可能并不存在，認為中國耕地逼近紅線，面臨糧食安全危機的說法缺乏科學依據(jù)，更可能是房地產利益集團編造的一個神話。這個神話由于長期的以糧為綱，落后的思維范式，利益集團的故意誤導和國民普遍的無知而長期流傳下來，并影響到國家的宏觀決策。
四、對農地社會保障功能和農民城市化意愿的實證調查
反對土地私有化或土地流轉、土地規(guī)?；牧硗庖粋€論據(jù)是認為小塊承包地是農民的最后社會保障，只要農民擁有小塊土地的使用權，就能夠保證農民的基本生活，大量的半城市化、偽城市化人口就有退路，國家的社會穩(wěn)定就有保障。這種論據(jù)由于不觸動現(xiàn)有的社會保障制度和二元戶籍體制，也不主張改變現(xiàn)有的土地制度，在部分決策者那里很有市場。但是，現(xiàn)實可能并不如此，農民的小塊承包并不一定能夠承擔他們的社會保障重任。
根據(jù)我們對問卷調查數(shù)據(jù)進行的整理基本可以得出結論：農民小塊承包地的收益已經不能滿足農民正常生活的日常開支，并且其差額越來越大。在內地農村，由于青壯年勞動力的大量流失，土地的拋荒、棄耕現(xiàn)象較為嚴重，而經營方式粗放以及復種指數(shù)下降，導致來源于土地直接產出的收入增長緩慢，并且這些增長主要得益于農產品價格上漲和政府轉移支付增加，農民收入增長的主要源泉是由打工獲得的工資性收入增加，由于前幾年農民工短缺的加劇，農民工工資性收入的快捷增長。但與收入相比，基于物價上漲、婚姻競爭、面子競爭以及城市化導致的農民支出增長更快。
在調查的幾個中部樣本中(參見表3)，農業(yè)收入只占到總收入的20%～30%之間，如果去掉其他的副業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)收入，狹義農業(yè)收入占總收入比將更低。將農業(yè)收入與農民的支出相比，農業(yè)收入只能夠滿足農民基本開支的30%～40%，遠遠不能保障農民的體面生活，更難以承擔醫(yī)療、養(yǎng)老和傷殘風險，以及農民買房、建房、婚嫁的開支。
在江浙的幾個樣本中，由于本地工業(yè)化、城市化比較快，人均土地面積更少，居民大部分到企業(yè)工作或經商，因此土地收入占農民總收入的比例更低，基本在10%～20%之間，但這些地區(qū)由于消費方式、消費結構與內地不同，消費層次較高，居民年人均支出也更高，來源于土地的收益只能滿足當?shù)剞r民基本支出的10%～20%，耕地收益完全不能滿足農民正常的日常開支，更不用說滿足他們的養(yǎng)老、醫(yī)療、傷殘保險了。
但這些地區(qū)由于經濟比較發(fā)達，在土地征收或拆遷過程中，以土地換社保做的比較好，各項社會保障制度也比較完善，保障水平比較高，覆蓋面比較廣。從總體上來看，農業(yè)收入占農民總收入的比重越來越低，工資性收入、轉移性收入、經營性收入、財產性收入比重越來越高，土地收入已經不能承擔農民的基本生活保障，更不能承擔農民的醫(yī)療、養(yǎng)老與傷殘保險。因此，以土地是農民最后社會保障的名義反對土地流轉、規(guī)?；洜I是錯誤的，土地流轉對于農民生活的影響已經不大，社會穩(wěn)定的關鍵不是維持小農經濟，而是應進一步完善社會保障體系。
還有一個問題是農二代的城市化意愿調查。一些地方政府官員不愿進行有效的土地制度改革以降低房價，也不愿改變二元戶籍體制化解龐大的偽城市化人口，更不想改革現(xiàn)有的等級式社會保障體制，而是想繼續(xù)維持小農經濟，通過政治手段或經濟控制迫使農二代回鄉(xiāng)挽救正在衰落的傳統(tǒng)農業(yè)生產模式，降低社會動蕩風險。
但問題是農二代愿意回鄉(xiāng)嗎?與農一代不同，農二代的平均受教育程度、平均收入更高，具有更多的自由、平等與權力意識，對農村、農業(yè)、農民職業(yè)的認同度更低，主要在城市從事制造業(yè)、建筑業(yè)、服務業(yè)，有些人從小就在城市長大，既不會農活，也不認同農村生活方式，更反感農民工稱謂。與第一代農民工城市過客的定位不同，第二代農民工以成為市民為目標，他們中的很多人不愿意回到衰敗的中西部鄉(xiāng)村，即使在江浙一帶，由于城鄉(xiāng)生活品質、基礎設施、公共設施方面的差距也很大，當?shù)厍嗄甏迕褚矔樽优逃?、生活品質和醫(yī)療條件而選擇移居城市。在劉易斯拐點沒有最終到來，城鄉(xiāng)差距沒有實質性縮小之前，強制性地違背農二代意愿把他們逼回農村才是中國社會穩(wěn)定最大的隱患。
由于調查比較復雜，本調研組只有兩位成員選擇做農二代城市化意愿調查，一個是隨機調查，調查地點在武漢某廣場，調查結果是：農二代中20%受過高職教育，17%受過高中教育，農一代中受過高職教育和高中教育的總共23%左右，農二代以初中畢業(yè)為主，表明農一代以小學畢業(yè)為主，農二代教育水平整體高于農一代。農一代主要集中在工地和一些小型制造企業(yè)就業(yè)，而農二代則開始了私營經濟、個體經濟的道路，并以服務業(yè)就業(yè)居多，調查結果顯示只有24%的農二代表示愿意回家務農。
另外一項問卷調查在上海浦東新區(qū)機場鎮(zhèn)部分社區(qū)和村進行，調查結果顯示：60%的農二代不希望回到農村，25.6%的農二代選擇了視情況而定，只有1444%的農二代選擇了希望回村。這與社科院的一項調查結果基本相同：70后農民工70%愿意回農村務農，80后農民工只有10%愿意回農村務農，而90后農民工則只有5%愿意回農村務農。崔立勇：《80后農民工：不愿回農村不想轉戶口》，《中國經濟導報》2011年3月10日。
從三個調查的結果可以看出，絕大部分農二代已經不愿意回歸農村，城市化意愿比較強烈，如果違背他們的意愿強制性或者不公正地驅趕他們回到農村會遭到他們的強烈反抗，引發(fā)嚴重的社會危機。
五、結論及其政策建議
根據(jù)對調查問卷的分析可以得出結論：中國的劉易斯拐點正在逼近，在局部地區(qū)已經出現(xiàn)。但從整體上看，農村勞動力依然比較充裕，中西部農村勞動力的短缺屬于結構性、季節(jié)性短缺，是由于土地規(guī)?；C械化發(fā)展滯后造成，并非真正的勞動力短缺。中國的糧食安全危機并沒有預想的那么嚴重，糧食供求基本平衡，資本投入增加與農業(yè)技術進步足以抵消農業(yè)勞動力的減少和耕地面積縮小造成的消極影響。
中國大量丘陵地的低效利用，中西部大量耕地的粗放經營，復種指數(shù)的下降，使中國糧食生產具有巨大的增長潛力。當前中國糧食安全保障的重點應是對大面積的丘陵地區(qū)進行國土整治，為這些地區(qū)農業(yè)的規(guī)?；?、產業(yè)化發(fā)展創(chuàng)造條件，并積極地進行土地制度改革，促進土地的流轉與規(guī)?；洜I，提高土地資源利用效率。同時認為一些專家鼓吹的固定耕地紅線值得懷疑，中國耕地逼近紅線更是無稽之談。
而小塊承包地并不能保障農民的基本生活，隨著農業(yè)收入占農民總收入、農民基本支出的比例越來越低，其保障能力也越來越差，更不要談土地的醫(yī)療、養(yǎng)老、傷殘風險保障功能，以土地換穩(wěn)定的傳統(tǒng)政策已經失效，必須盡快完善農村社會保障體系，提高其保障水平才能有效維護農村穩(wěn)定。政府不應該繼續(xù)拖延改革，繼續(xù)維持小農經濟模式，因為農二代具有強烈的城市化意愿，只有盡快啟動改革，盡可能快地消化掉龐大的偽城市化人口，減輕半城市化農民的后顧之憂，才能為農業(yè)的現(xiàn)代化轉型創(chuàng)造條件。
然而，由于中國國情的復雜性、多樣性和制度建設的滯后與利益集團的阻撓，新市民城市化的不完整，以及社會保障體系的不完善，導致農村農民規(guī)模的依然龐大，使中國絕大部分地區(qū)還不具備立即進行土地私有化的條件。再加上近兩年中國經濟的中速發(fā)展，世界經濟的不景氣導致農民城市化速度放緩，就業(yè)壓力增大，都要求中國的土地制度改革，土地的流轉與規(guī)?；洜I應該因地制宜、循序漸進而不能一刀切、一蹴而就。
但循序漸進并不是拖延改革的借口，鑒于落后的農地制度已經成為中國繼續(xù)現(xiàn)代化的瓶頸，應該采取積極措施為徹底的農地制度改革創(chuàng)造條件：1完善法制，提高農民的自組織能力。只有受到保障的產權才有意義，如果法制不完善，私有產權得不到有效保障或保障成本太高，那么，產權是否私有化就沒有實質性意義。權利必須依賴于權力進行保護，農民的分散性，無組織性使其缺乏政治能力，使這一最大的單一社會群體長期處于被其他權力集團壓迫的地位。要維護農民的土地權力，獲得平等的公民權，農民必須組織起來，獲得與自己的人口比例相稱的發(fā)言權。
2盡快廢除城鄉(xiāng)二元戶籍體制。城鄉(xiāng)二元戶籍體制是造成農民偽城市化的主要原因，應盡快廢除不合理的城鄉(xiāng)二元戶籍體制，賦予農民平等的公民權，從而緩解社會矛盾，加速農民的城市化，做實農民的城市化。在降低農民的就業(yè)、生存、養(yǎng)老風險的基礎上，穩(wěn)定農民的城市化預期;而只有穩(wěn)定預期，農民才會放棄對小塊土地的所有權，促進土地的集約化經營。3完善基礎設施，整治國土。
農業(yè)的規(guī)?；a業(yè)化經營建立在完善的基礎設施之上，但很多基礎設施具有公共產品的性質，必須依賴政府提供，這就要求政府增加對農業(yè)基礎設施建設的投資，為農業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造良好條件。同時中國耕地梯田、坡耕地比例高，嚴重制約農業(yè)規(guī)?；a業(yè)化經營，使耕地生產潛力難以發(fā)揮。只有盡快進行國土整治、改良耕地，以減少水土流失，加速農業(yè)的規(guī)?；洜I。但由于國土整治投資大、周期長，致使私人資本難以承擔，政府有必要從國家的公共利益、長期利益出發(fā)承擔主要責任。
在此基礎上，政府還應該采取其他措施積極地推動中國的農地制度改革。在全國范圍內，政府應盡快完成土地確權、強化土地使用權、加速土地的流轉，并擴大土地增減掛鉤政策的適用范圍，為農地的自由流轉創(chuàng)造條件。當然，政府也可以根據(jù)各地的不同情況實行不同的土地制度，在一些發(fā)達地區(qū)，大城市周邊以及東北人口密度較低的地區(qū)已經具備進一步明晰土地產權的條件，政府可以在這些地區(qū)進行大膽的土地制度改革試驗，包括小產權房有條件地轉正和集體土地與國有土地的并軌，并不斷總結經驗，逐步推廣。
在其他地區(qū)，政府的主要任務是促進土地的流轉，穩(wěn)定土地的權力預期，加快農業(yè)的現(xiàn)代化轉型，并進一步做好新市民的城市化，化解偽城市化問題，繼續(xù)減少農民數(shù)量，深化新農村建設，為劉易斯拐點的全面到來創(chuàng)造條件。同時應根據(jù)時代的發(fā)展不斷地進行制度創(chuàng)新，打破農地制度改革僵局，突破中國現(xiàn)代化的瓶頸，從而實現(xiàn)后發(fā)趕超目標。
近代中國土地政策的演變論文篇二
《 新中國成立以來農村土地政策的思考 》
摘要：土地問題是農業(yè)問題中的重中之重，合理的土地政策有利于推動農村經濟的發(fā)展。新中國成立以來，我國的土地政策不斷變化，分析土地政策的歷史演變、總結規(guī)律、發(fā)現(xiàn)新問題并提出相應的建議對農村今后發(fā)展具有重要的意義。
關鍵詞：土地政策;歷史演變;新問題;改革建議
【中圖分類號】 F301 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1671-1297(2013)03-0012-01
一 建國以來農村土地政策的演變
建國以來，我國農村土地政策不斷變化，根據(jù)農村土地政策的演變過程，本文分成以下幾個歷史時期對土地政策進行描述與評價。首先，建立農民土地私有制(1949-1952年)這個時期的土地政策是沒收地主土地，把農村土地平均分配給農民。農村土地制度的特點是：土地所有權和經營權高度地統(tǒng)一于農民，農民既是土地的所有者，又是土地的自由經營者。這個時期農業(yè)生產快速發(fā)展，超過了歷史最好水平。其次，實行農業(yè)合作化(1953-1978年)。農業(yè)合作化過程被分為三個階段：一是互助組;二是初級農業(yè)合作社;三是高級合作社。這一時期，農業(yè)生產得到進一步發(fā)展。
在全國在遭受嚴重自然災害的情況下主要農作物產量仍然保持持續(xù)增長的勢頭。再次，高級農業(yè)生產合作社和人民公社。各高級社的全部生產資料歸公社所有，勞動力和產品也由公社統(tǒng)一調配使用，農村土地制度完全具有了公有性質。但是，農業(yè)合作化和人民公社化進程過快，脫離了我國農村生產力發(fā)展的客觀實際，限制和束縛了土地制度的優(yōu)化和農業(yè)生產的增長。再加上農業(yè)連年遭受自然災害，導致農業(yè)生產急劇下降，糧食等農副產品供應嚴重不足。
再次，建立聯(lián)產承包責任制(1978年至今)1980年9月，中共中央下發(fā)了《關于進一步加強和完善農業(yè)生產責任制的幾個問題》的通知，指出要加強農業(yè)生產責任制，肯定了包產到戶，并要求在一定時間內得到穩(wěn)定。2002年通過的《中華人民共和國農村土地承包法》把家庭承包經營制度中比較成熟的做法以法律形式固定下來。至此，基本上實現(xiàn)了以聯(lián)產承包責任制為中心的農村經濟體制改革。
二 農村土地政策演變總結
總結60年的農村土地政策，可以發(fā)現(xiàn)一些規(guī)律：只有當農村土地政策符合經濟發(fā)展規(guī)律時，農村的生產生活才能順利進行。首先，土地所有權和使用權分離。從以上三個階段農村土地政策來看，土地改革和高級社、人民公社時期把土地所有權和使用權高度統(tǒng)一，明顯地束縛了農村生產力的發(fā)展，而實現(xiàn)土地所有權和使用權分離的初級社時期和家庭承包經營制時期是農村生產力得到發(fā)展的時期。其次，農戶是農村土地的微觀產權主體。無論是土地改革還是家庭承包經營制，都是以土地分到農戶的變革推動了我國農業(yè)生產的發(fā)展。最后，土地經營由分散到集中。土地由分散占有到相對集中占有是土地制度發(fā)展的趨勢。從我國土地制度的演變可以看出，我國農村土地制度的發(fā)展也順應這一發(fā)展趨勢。
三 農村土地承包政策運行的新問題
1.最嚴格的耕地保護制度，沒有能抑制耕地持續(xù)減少，從根本上動搖農民土地承包經營權穩(wěn)定。耕地減少除了災毀、生態(tài)退耕、農業(yè)結構調整等因素外，建設占用是主要因素。
2.土地調整面臨壓力，影響承包權穩(wěn)定。①起點不公，容易引發(fā)土地調整。②國家征收、新農村建設中占用引發(fā)的土地調整。③土地調整或者農田的標準化建設當中引發(fā)的土地調整。④農業(yè)招商引資的活動引發(fā)的土地調整。⑤公社體制下的習慣，干部配置資源的欲望。
3.土地流轉的政策目標沒有實現(xiàn)。①流轉的土地政策目標有兩條：一是穩(wěn)定土地承包關系，二是發(fā)展適度規(guī)模經營。從現(xiàn)實的情況看穩(wěn)定土地承包關系的效果要高于規(guī)模經營的效果，實現(xiàn)土地規(guī)模經營這樣一個目標還有很長得路要走。②土地流轉政策很容易受到惠農政策的影響。例如，糧食承包直補按承包耕地或者糧食播種面積來補，有土地就有補助，這個時候大家都不太愿意流轉。③土地流轉過程中政府的積極性高于農民的積極性，政府推動土地流轉的時候常常會侵犯農民的土地承包權。④非耕地承包的運行矛盾比較突出，最重要的矛盾是在四荒地占有不公平的矛盾，因為四荒地不是按家庭、按人口分配的，是按照招標或者其他的方式，強調效率優(yōu)先。林地的承包不僅有不公平的問題還存在著看法森林的風險。
四 進一步完善農村土地承包政策的改革建議
1.完善最嚴格的耕地保護制度。第一，守住底線18億畝，堅決控制。根據(jù)“十一五”規(guī)劃綱要，到2010年末，全國耕地面積必須確保不低于18億畝，這是一條直接關系到13億中國人吃飯問題的底線。第二，拓寬視線。100億畝的農用地，比如草地、山地、林地，這都可以生產木本的糧食、油料、棉花可以解決問題。同時可以通過沙漠的治理擴展耕地，例如新疆和田地區(qū)沙漠開墾耕地26萬畝相當于一個中等縣的農業(yè)用地。
2.家庭承包的土地應該按照集體所有，農民永佃，完善財產權，進一步來穩(wěn)定農戶的承包經營權，并作為一個財產權納入私有產權的范圍并給予一定的保護。
3.效率優(yōu)先，兼顧公平。嚴格林木的保護這樣的原則來進一步完善非耕地特別是林地的改革。
4.推動流轉制度建設，克服非政策目標影響下的流轉。“依法、自愿、有償”六字原則“依法”原則堅持的很不夠，多數(shù)沒有依法按規(guī)定程序流轉、沒有依法簽訂規(guī)范合同、沒有依法報批備案，基本上處于混亂無序、放任自流狀態(tài)，埋下了不少糾紛隱患。
參考文獻
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