淺論國際難民問題的形勢與政策論文(2)
難民問題的形勢與政策論文篇三：《從難民危機看歐盟一體化》
摘 要：歐洲難民潮爆發(fā)至今，各國民眾態(tài)度發(fā)生了很大變化，尤其以德國民眾態(tài)度轉(zhuǎn)變尤為巨大，這也從一方面反映出難民問題解決的困難――代價過大、耐心耗盡的民眾是否仍會繼續(xù)支持政府在難民問題上的開放態(tài)度――歐洲各國政府態(tài)度不一是難民問題妥善解決的最大障礙。面對影響整個歐盟國家的重大問題，歐盟領導機構在難民問題上的決策乏力折射出歐盟一體化的困境。
關鍵詞：歐洲難民 德國 歐盟一體化
冷戰(zhàn)以來，歐洲連續(xù)經(jīng)歷了上世紀90年代與21世紀以來兩次大的難民潮，應該說第一次難民潮推動了歐洲難民政策的發(fā)展和完善，并在一定程度上促進了歐盟一體化的進程。而最近這一次難民潮不僅來勢洶涌，更因其難民主要來源于伊斯蘭國家，不同于第一次難民潮是來源于歐洲國家內(nèi)部，文化融合較為容易。伊斯蘭文化和____文化的隔閡歷來就較難解決，這次難民的涌入更是從經(jīng)濟、文化、政治、宗教各個方面沖擊著歐盟民眾的神經(jīng)，由此帶來的歐盟國家迥異的反應，不斷挑戰(zhàn)歐盟一體化建設的意愿。①
一、歐洲難民問題上德國態(tài)度轉(zhuǎn)變
面對二戰(zhàn)以來歐洲最大的難民潮，德國政府最初是持歡迎態(tài)度的，因此越來越多的難民從歐盟內(nèi)部越境進入德國。德國德累斯頓《薩克森報(Sachsische Zeitung)》援引記錄申請庇護者初始分配信息的。Easy系統(tǒng)的數(shù)據(jù)顯示，2015年共有109.1894萬名難民在德國登記申請避難。②政府要為每位成年難民每月發(fā)放幾百歐元的補貼，這些錢都來自于財政撥款，經(jīng)濟壓力尚好解決。真正值得擔憂的是更深層次的文化融合問題，這些難民大多持有和歐陸主流____文化不同的伊斯蘭宗教信仰。歐陸原本就存在伊斯蘭種群和基督____的融合問題，它們產(chǎn)生的一系列社會問題讓越來越多的德國民眾擔憂，如果任由伊斯蘭文化背景難民入境，那么社會分裂趨向?qū)訃乐亍Ｆ扔诜N種壓力，德國在奧地利的邊界地帶恢復邊境審查，難民無法再任意進出。這種違反歐盟申根協(xié)定的行為和德國政府最初歡迎難民的態(tài)度形成鮮明的對比?，F(xiàn)德國的執(zhí)政聯(lián)盟中，默克爾所在的聯(lián)盟黨(Union)和社會民主黨(SPD，以下簡稱社民黨)在難民問題上也失去了以往共進退的步調(diào)。社民黨主席、德國副加布里爾于2015年11月2日駁回了關于在德國邊界設置過境區(qū)以過濾較無望取得庇護的移民的提議。③
除了政府風向的轉(zhuǎn)變，隨著進入德國難民數(shù)量越來越多，德國民眾的態(tài)度也由最初的歡迎難民到來然而這一熱情變得搖擺起來。默克爾曾經(jīng)宣稱難民將會是“德國的新鮮血液”，給德意志帶來“新的民族融合”，但是德國人的視線卻總被一些負面新聞所吸引――不時被曝光的偽裝成難民的恐怖分子、漢諾威球場恐襲威脅、新年夜科隆的大規(guī)模性侵和遍及全德的民眾抗議。曾甚為民眾支持愛戴的默克爾在難民問題上態(tài)度強硬，絲毫不理會德國民眾的訴求。而民眾則以他們自己的的方式給予回應：德國廣播電視聯(lián)合會(ARD)2016年5月份民調(diào)顯示，持右翼民粹主義立場、反對大規(guī)模接受難民的德國選擇黨(AfD)獲得民眾極大歡迎，支持率從2015年8月份難民危機剛發(fā)生時的3%急劇飆升至創(chuàng)歷史的15%，而聯(lián)盟黨(Union)則由起初的43%下降到33%。④在支持率持續(xù)走低的情況下，聯(lián)盟黨(Union)是否會因為2017年德國大選而給默克爾以更多壓力也值得關注。
二、歐盟在難民問題上的態(tài)度紛爭
不單是德國，其他國家也面臨著同樣類似的問題。英國《金融時報》5月10日報道，奧地利極右翼的自由黨(Freedom party)因其反移民傾向而支持率大幅飆升，而擔任奧地利逾7年之久的法伊曼，則在失去所在中左翼社會民主黨(SP)的支持后宣布辭職。類似的情形還有法國極右翼政黨“國民陣線”(FN)，雖然在12月13日法國內(nèi)政部公布的初步計票結果顯示，在首輪選舉中獲勝的“國民陣線”在第二輪投票中落敗，但這個堅持民族主義、反移民、反申根協(xié)定的政黨自此留在法國政壇，自此擁有了政治話語權。
冷戰(zhàn)以來，歐盟各國對待移民態(tài)度分化明顯，以法國的“同化原則”及英國、荷蘭的“多元文化主義”最具代表性。⑤但從本世紀開始，隨著伊斯蘭世界的紛爭加劇，及世界范圍內(nèi)與伊斯蘭相關的恐怖襲擊事件的增加，從本世紀初期開始，各國伊斯蘭政策開始趨于同向。經(jīng)濟萎靡不振，失業(yè)率居高不下，又適逢伊斯蘭難民潮，歐洲極右翼政治勢力得以趁機發(fā)展，一些極右翼政黨公然鼓吹排斥難民，反對歐洲“伊斯蘭化”。盡管很多選民將選票投給這些極右翼政黨只是為了表示對執(zhí)政黨的不滿，但不可否認的是，在過去的二三十年里，極右翼勢力已經(jīng)成功的站在了政治宣傳舞臺上，并將移民、文化沖突、移民等問題變成各政黨都難以忽視的競選話題。極右翼政黨在政治影響力和執(zhí)政經(jīng)驗上都遠遠不如傳統(tǒng)政黨，但毫無疑問他們成功的將選民的注意力轉(zhuǎn)移到這次難民潮上。為了爭奪選民，歐盟各國政黨都不同程度的出現(xiàn)“保守化”、“右傾化”，特別是一些南歐國家因為地理因素承受了更大的難民壓力，更易導致右翼政黨的上臺。
除了選民倒逼執(zhí)政黨外，接收難民也將增加經(jīng)濟負擔，擠占社會資源，使原本就是低迷的經(jīng)濟雪上加霜。文化背景的差異更使得民眾擔憂宗教、民族、文化沖突會釀制類似恐怖襲擊的事件。巴黎恐怖襲擊事件、科隆跨年夜性侵事件以及布魯塞爾機場車站爆炸事件更印證了歐洲民眾對難民政策的質(zhì)疑，早在此前就有人擔憂恐怖分子利用難民潮混入歐洲核心區(qū)域。
基于種種考慮，不難理解為何歐盟各國對待難民問題前后不一、自說自話。面對難民潮的持續(xù)發(fā)酵，歐盟也曾提出了多種應對方案，都因成員國態(tài)度不一，最終沒有形成獲得全部國家支持解決方案。如歐盟委員會于2015年9月10日做出的把希臘和意大利境內(nèi)的16萬難民分配到其他歐盟國家的計劃就遭到了捷克和斯洛伐克的明確反對。而在該計劃執(zhí)行的最初6個月內(nèi)，只有937名難民被成功轉(zhuǎn)移。⑥歐盟委員會從2016年4月6日開始著手修訂以《都柏林協(xié)定》為核心內(nèi)容的難民庇護政策，以減輕希臘、意大利等“前線國家”的難民潮壓力。而這同樣不被看好，被認為離復雜的政治現(xiàn)實太遠。
三、從難民問題看歐盟一體化
難民危機越演越烈的很關鍵一點是，歐盟沒有及時作出有效可行的決策。作為波及整個歐元區(qū)的難民潮，歐盟共同利益要求所有成員國共同行動，而各國基于自身利益的考量卻作出迥然不同的反應。承擔了大部分難民登記、審查和接納工作的法德兩國，希望盡快通過難民分配方案;而北歐國家因難民份額較小，采取了遣返難民的政策;南歐的意大利和希臘因其不是難民的目標國家，干脆放棄了履行《都柏林公約》關于允許難民停留并審查難民申請第一責任國義務，放任難民過境。
上述問題不過是歐盟政治體制設計本身存在漏洞的表象。歐盟內(nèi)部的決策一直遵循著協(xié)商一致的機制，并且運行良好，但我們應注意到，歐盟的上層建筑架構主要用來運營市場一體化項目，抑或作用于貿(mào)易協(xié)定的談判，一旦觸及到難民潮等政治社會危機，歐盟機制實際上就處于癱瘓狀態(tài)。在難民政策的決策過程中，我們看到的仍然是成員國的各自的意志，而非歐盟整體的意志;政策執(zhí)行上也是通過各國政府柔性的協(xié)調(diào)和支持實現(xiàn)的，而非歐盟領導機構的統(tǒng)籌安排，這些都必然影響有效決策的形成和落實。歐盟的團結一致原則遭到了前所未有的破壞和挑戰(zhàn)。
此外，與難民問題互相影響的，是在6月23日舉行的就“是否脫離歐盟”舉行的英國公投，它將是下一個歐洲關注的焦點?！暗聡栋亓秩請蟆?月9日刊文稱，英國公投將是一個‘脫歐晴雨表’。若公投結果是脫歐，將加速各國仿效英國進行脫歐公投;即便結果是留歐，也只是暫時給各國公投的想法‘潑冷水’?！弊鳛闅W洲大國的英國，其一舉一動都會給歐洲各國帶來難以估量的示范作用。脫歐情緒的蔓延成勢反映了歐盟正遭遇多年來最嚴重的認同危機。
在歐盟的歷史進展中，一直存在著反對移民，反對歐洲一體化的思想和政黨，但它們一直被歐洲一體化成就的光芒所遮蓋。進入到21世紀，反對外國移民的極右翼政黨和反對歐洲一體化的疑歐主義政黨開始合流，形成了一股反對外國移民，反對歐洲一體化的強大的極右翼力量。面對2014以年的難民潮，歐盟沒有做出迅速有效的反應，導致難民問題演變成難民危機，這給反對外國移民、歐洲一體化的極右翼政黨以絕佳的崛起機會，也直接導致各國極右翼政黨在近年來的各國選舉中屢創(chuàng)歷史記錄。雖然極右翼勢力的崛起有很多方面的因素，但不可否認，難民危機在一定程度上加重了脫歐情緒，對歐洲一體化的發(fā)展提出了嚴峻挑戰(zhàn)。
這次難民潮來勢洶涌，短時間內(nèi)還看不到解決的希望。透過這次難民危機中歐盟機構及各國的反應和態(tài)度不難看出，在緊急情況下，歐盟上層機構在面對成員國為求自保而無視歐盟整體行動的行為時，缺乏一種妥善有效的處理機制。作為一個超國家機構，沒有一個行之有效的政治協(xié)調(diào)機制，沒有切實可靠的執(zhí)行保障，在重大集體決策面前，都將無能為力。難民問題也好，債務危機也好，都不過是歐盟上層決策機制漏洞的反映。在新世紀錯綜復雜的政治形勢下，歐盟一體化進程除了要面對歐元區(qū)經(jīng)濟一體化的重重困阻，恐怕更難解決的是歐盟成員國與超國家機構之間的利益分歧。歐盟下一步是走向分裂還是繼續(xù)向著一體化前進，就在其決策協(xié)調(diào)機制的重構了。
注釋：
?、俜饺A.難民保護與歐洲治理中東難民潮的困境.西亞非洲.2015(6).
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參考文獻：
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