當(dāng)代世界政治論文摘要(2)
當(dāng)代世界政治論文篇二
當(dāng)代日本政治中的官僚
內(nèi)容摘要：官僚在日本政治結(jié)構(gòu)中的地位歸根到底是由國家發(fā)展模式所決定的。日本的現(xiàn)代化進(jìn)程是國家主導(dǎo)下所推動和進(jìn)行的。作為國家的行政主體，日本各省廳在經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展上發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用，這種巨大的社會作用反饋到政治上客觀要求官僚機(jī)構(gòu)在政策制定上扮演重要角色。但是隨著日本現(xiàn)代化的實現(xiàn)，日本的國家發(fā)展模式開始從“國家主導(dǎo)”向“民間/市場主導(dǎo)”轉(zhuǎn)換，然而日本的政治進(jìn)程并未及時進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，迫于經(jīng)濟(jì)長期不景氣的壓力和日本各界日益高漲的“官退民進(jìn)”的呼聲，冷戰(zhàn)后日本進(jìn)行了兩次大的行政改革，使得日本官僚機(jī)構(gòu)在日本社會的活動領(lǐng)域和干預(yù)程度日益減少，相應(yīng)地其在日本政治過程中的地位從“匿名的政策決定者”變?yōu)?ldquo;單純的政策執(zhí)行者”。
關(guān)鍵詞：日本;現(xiàn)代化進(jìn)程;官僚
日本戰(zhàn)前的文官是從封建官僚發(fā)展而來的，由于明治維新改革所確立的不是民主政府，而是以天皇為核心的帶有濃厚封建色彩的君主立憲制，官僚依然是天皇的仆人，使國民的統(tǒng)治者，是一個特權(quán)階層。戰(zhàn)后的民主改革為了使政府行政人員從天皇的官吏變成公仆，并使其成為戰(zhàn)后民主政治的組成部分，決定用“公務(wù)員”的稱呼代替“官僚”的稱呼。但是，由于戰(zhàn)后占領(lǐng)統(tǒng)治實行的是以戰(zhàn)前留下的官僚為行政主體的間接統(tǒng)治，戰(zhàn)后的公務(wù)員在很大程度上是戰(zhàn)前文官的直接繼續(xù)和發(fā)展;另一方面，這種間接統(tǒng)治是戰(zhàn)前文官在整個政治體系中的地位和作用在戰(zhàn)后得到了延續(xù)。這樣，戰(zhàn)后的公務(wù)員雖然在法律上是“公仆”，但在政治和行政上依然帶有很強(qiáng)的“官”性。受日本政治傳統(tǒng)的影響，人們通常都將法律上所成的公務(wù)員，尤其是在政府部門任職的國家公務(wù)員稱為官僚。所以，在日本，“公務(wù)員”和“官僚”這兩個概念基本上是一致的。“公務(wù)員”更多地是從法律和人事制度上考察公務(wù)員制度時所用的稱呼，而“官僚”則更多地是從政治和行政上考察公務(wù)員制度時所用的稱呼。本文將主要用“官僚”這個概念來說明公務(wù)員。
“官僚”這種日本傳統(tǒng)上的稱呼從某種角度反映出了日本現(xiàn)代化模式的重要特征。明治維新是日本對西方列強(qiáng)的壓力所做出的積極反應(yīng)，開啟了日本現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。作為后發(fā)性現(xiàn)代化國家，日本選擇了以實現(xiàn)西方化為目標(biāo)的“追趕型現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略”。“從第二次世界大戰(zhàn)以后的四分之一世紀(jì)里，不，應(yīng)該說從明治維新以來的一百年里，日本人一直是盯著‘坡上的一朵云’，即以歐美先進(jìn)國家為目標(biāo)，聚神竭力地向前追趕過來了。”這種戰(zhàn)略是以國家直接主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展為基礎(chǔ)的，所以人們通常又把日本的現(xiàn)代化發(fā)展模式概括為國家主導(dǎo)型。官僚在日本政治中的地位和作用，長期以來一直是日本學(xué)界、政界和輿論界爭論的重要問題。這種爭論并不是由于官僚在日本政治中的地位太低而引起的，相反是由官僚在日本政治中具有的重要地位而引起的。官僚在日本政治中的地位和作用，不是由官僚本身決定的，它是歷史形成的，是由明治維新以來日本現(xiàn)代化進(jìn)程的內(nèi)在要求決定的。
一、國家主導(dǎo)時期的日本官僚
日本是在近代經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不成熟、國內(nèi)資源貧乏的國情和西方列強(qiáng)侵入、民族面臨危機(jī)的現(xiàn)實形勢下開始現(xiàn)代化進(jìn)程的。為了盡快推進(jìn)日本的現(xiàn)代化發(fā)展，明治維新以來，國家就一直積極地主導(dǎo)著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，從而形成了國家主導(dǎo)型的現(xiàn)代化進(jìn)程。實際上，政治、行政權(quán)力對經(jīng)濟(jì)和社會生活的干預(yù)和控制，在明治維新之前就已經(jīng)形成傳統(tǒng)。這種傳統(tǒng)為日本的國家主導(dǎo)奠定了重要的社會和文化基礎(chǔ)。明治維新后形成的國家對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的主導(dǎo)作用到20世紀(jì)30年代世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)時發(fā)展到了頂峰。當(dāng)時為了擺脫危機(jī)，同時配合軍部勢力進(jìn)行侵略戰(zhàn)爭的需要，日本確立了國家總動員體制，在二戰(zhàn)時期更是建立起“統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)”。國家對資源、技術(shù)、地域開發(fā)、糧食、社會福利、保健衛(wèi)生、教育等實行全面的統(tǒng)制。這個時期所形成的國家對經(jīng)濟(jì)和社會生活的全面統(tǒng)制和主導(dǎo)影響至今。二戰(zhàn)后，隨著軍國體制的崩潰，以戰(zhàn)爭為主要目的國家總動員體制也宣告終結(jié)。然而，得到國家總動員體制強(qiáng)化的國家主導(dǎo)并沒有終結(jié)。戰(zhàn)后，日本面臨的重大現(xiàn)實問題是經(jīng)濟(jì)的再建和現(xiàn)代化的重開，處于整頓和重建經(jīng)濟(jì)秩序、復(fù)興經(jīng)濟(jì)的需要，國家一開始就對經(jīng)濟(jì)和社會生活進(jìn)行全面統(tǒng)制，再現(xiàn)了戰(zhàn)前國家總動員體制下的國家主導(dǎo)的地位和作用。戰(zhàn)后占領(lǐng)統(tǒng)治對戰(zhàn)前官僚的重用以及保守政黨和官僚的結(jié)合，是戰(zhàn)前國家主導(dǎo)得以在戰(zhàn)后再現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。由于歷史條件和政治制度的不同，國家主導(dǎo)在戰(zhàn)前和戰(zhàn)后的表現(xiàn)有所不同。戰(zhàn)前國家主導(dǎo)不僅體現(xiàn)為行政集權(quán)，而且體現(xiàn)為政制集權(quán)，政治集權(quán)是行政集權(quán)的基礎(chǔ);另一方面，戰(zhàn)前的國家主導(dǎo)不僅是現(xiàn)代化發(fā)展的需要，而且是日本發(fā)動侵略戰(zhàn)爭的需要。到了戰(zhàn)后，由于民主體制的確立，國家主導(dǎo)主要在行政集權(quán)的基礎(chǔ)上展開，而且其目的主要是推進(jìn)日本的現(xiàn)代化發(fā)展。盡管國家主導(dǎo)在戰(zhàn)前和戰(zhàn)后有比較大的差別，但是國家主導(dǎo)從根本上講是一種行政性行為，就國家主導(dǎo)的行政行為和政策性為來說，它們之間沒有大的差別，都體現(xiàn)為國家基于權(quán)力資源，通過有效的行政手段、政策設(shè)計、制度安排和法律規(guī)范來直接或間接地組織經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。
日本官僚在日本政治中的地位和作用正是有明治維新以來國家主導(dǎo)的現(xiàn)代化發(fā)展所決定的。明治維新后的現(xiàn)代化發(fā)展對國家主導(dǎo)的內(nèi)在要求，使得直接履行國家主導(dǎo)功能的政府行政官員，即官僚，成為具體推進(jìn)日本現(xiàn)代化發(fā)展的核心力量。在日本現(xiàn)代化過程中，官僚承擔(dān)使命的重要性，決定了他們在政治中的重要性。由于官僚是一個職業(yè)性的群體，直接掌握行政權(quán)力，具體負(fù)責(zé)政策的設(shè)計和執(zhí)行，因而，在其長期作用日本現(xiàn)代化發(fā)展的過程中，在日本政治體系內(nèi)，逐漸成為一股特殊的政治力量，并對日本的政治發(fā)展產(chǎn)生比較深刻的影響，。戰(zhàn)前和戰(zhàn)后的日本政黨政治發(fā)展都得益于官僚支持的歷史事實充分說明了這一點;戰(zhàn)前以原敬政黨內(nèi)閣成立為標(biāo)志的戰(zhàn)前政黨政治的確立，在很大程度上得益于以原敬為首的政友會推行正當(dāng)官僚化和官僚政黨化的組織路線;戰(zhàn)后保守政黨為了彌補(bǔ)公職處分(剝奪公職令)給正當(dāng)力量帶來的巨大沖擊，以吉田茂為代表的保守政黨將大批官僚吸收入黨，并從此與官僚建立起了密切的權(quán)力關(guān)系，從而保證了保守政黨在戰(zhàn)后日本的統(tǒng)治地位。
日本現(xiàn)代化發(fā)展的事實表明，日本現(xiàn)代化發(fā)展對國家主導(dǎo)的要求決定了官僚在日本政治中的地位;與此同時，官僚通過國家主導(dǎo)對日本現(xiàn)代化發(fā)展比較成功地推動和領(lǐng)導(dǎo)，不僅使得國家主導(dǎo)得到有效推行，而且也是的官僚在日本經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中的地位與作為得到有效的鞏固和提升，從而保證了官僚在日本政治過程中的地位和影響力。
二、國家發(fā)展模式的變遷與行政改革
日本現(xiàn)代化模式的變化始于20世紀(jì)70年代。1973年日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到世界性石油危機(jī)和布雷頓森林體系崩潰的影響，從高速經(jīng)濟(jì)成長階段進(jìn)入低速經(jīng)濟(jì)成長階段。從1967年到1973年，日本的平均經(jīng)濟(jì)增長率高達(dá)9%，從1974年至1980年，日本的平均經(jīng)濟(jì)增長率僅為3.8%。然而，也正是在這種經(jīng)濟(jì)成長由高速向低速轉(zhuǎn)變的時候，前者所取得的巨大經(jīng)濟(jì)成就和后者所取得的比較穩(wěn)定的發(fā)展，使日本基本實現(xiàn)了現(xiàn)代化，進(jìn)入了發(fā)達(dá)國家行
列。曾經(jīng)在“追趕時期”對國家發(fā)展起到重要貢獻(xiàn)的國家主導(dǎo)模式完成了歷史使命，作為國家主導(dǎo)的核心組織的官僚機(jī)構(gòu)也逐步減少對經(jīng)濟(jì)、社會事務(wù)的干預(yù)，其在日本社會所發(fā)揮的主導(dǎo)功能逐步在削弱。這主要體現(xiàn)在三個方面：第一，隨著經(jīng)濟(jì)增長速度降低，政府對公共工程的投資相應(yīng)減少，政府的經(jīng)濟(jì)活動范圍也因此縮小。在這種態(tài)勢下，民間社會對政府公共投資和公共政策的依賴也就有所削弱;第二，隨著日本人的基本物質(zhì)利益得到滿足，到了七十年代日本的物質(zhì)主義開始消退。社會的追求開始從物質(zhì)至上轉(zhuǎn)向非物質(zhì)的滿足;以實現(xiàn)現(xiàn)代化為總目標(biāo)的國家整體利益和國家對社會的主導(dǎo)逐漸被以實現(xiàn)個人價值為目標(biāo)的個人利益和個人自由所超越，國家目標(biāo)和國家主導(dǎo)對社會來說不再具有最高的意義和價值。這種變化無形中削弱了官僚主導(dǎo)的社會存在基礎(chǔ);第三，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的日益國際化，貿(mào)易自由壓力和世界市場的作用，使逐漸成熟的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)也加速了自由化的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)自由化對市場的重視和強(qiáng)調(diào)勢必使經(jīng)濟(jì)生活中的政府控制和行政主導(dǎo)作用日益弱化。
日本逐漸從國家主導(dǎo)模式向民間主導(dǎo)或市場主導(dǎo)模式轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變過程在冷戰(zhàn)后大大加速。其原因在于二十世紀(jì)九十年代以來，日本經(jīng)濟(jì)陷入了長期停滯不前的困境，國民經(jīng)濟(jì)呈零增長甚至負(fù)增長趨勢，政府債務(wù)赤字嚴(yán)重，金融問題積重難返，失業(yè)率不斷攀高，被學(xué)者稱為日本“失去的十年”。很多人們透過這個問題重新思考政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中到底可能并且應(yīng)該發(fā)揮什么作用，認(rèn)為在90年代之前，日本曾被當(dāng)作“國家導(dǎo)向型市場經(jīng)濟(jì)制度舉世無匹的突出范例”，官僚體系曾經(jīng)創(chuàng)造出了奇跡，但也正是由于這種體制的僵化、腐敗、角色錯位以及改革滯后，才導(dǎo)致今天的局面。1997年12月號的美國《商業(yè)周刊》直言不諱地指出：“正是日本的官僚精英為日本鋪設(shè)了‘失去的十年’的軌道。”由此，冷戰(zhàn)后日本國內(nèi)政界、學(xué)界及輿論界對官僚體系改革的呼聲日益升高。為了適應(yīng)國家發(fā)展從國家主導(dǎo)模式向民間/市場主導(dǎo)模式的歷史轉(zhuǎn)變，日本領(lǐng)導(dǎo)人對官僚機(jī)構(gòu)進(jìn)行了戰(zhàn)后以來前所未有的行政改革。
(一)橋本時期的行政改革
日本冷戰(zhàn)后至今歷經(jīng)了九任政府，前四任政府出于執(zhí)政時間較短、缺乏政治基礎(chǔ)等原因在行政改革上無所作為。日本行政改革的真正啟動是在橋本龍?zhí)蓤?zhí)政時期。
橋本龍?zhí)蓳?dān)任首相的時候，自民黨剛從社會黨手中奪回執(zhí)政權(quán)，對自民黨來說，這正是挽回民心的好機(jī)會，所以行政革新就如火如荼的展開了。行政改革過去并非沒有試圖去做過，只是沒有成果。其實早在1964年，首相佐藤榮作就召開過第一次臨時行政調(diào)查會(佐藤臨調(diào))，對于行政效率的問題展開討論，但結(jié)論是佐藤內(nèi)閣以各省削減一局為因應(yīng)對策，也就是形式上做了處理，卻沒有把問題真正解決。然后到了1983年才召開第二次臨時行政調(diào)查會(土光臨調(diào))，1993年的第三次臨時行政改革推進(jìn)審議會，都沒有具體作為。直到1996年自民黨喊出“中央省廳半減”，作為競選訴求因而勝選，首相橋本龍?zhí)刹砰_始討論如何“具體化”地改善行政制度。
橋本時期的行政改革以“政治主導(dǎo)”、“小政府”、“地方分權(quán)”、“高行政效率”、“特殊公團(tuán)法人獨立化”等原則來主導(dǎo)改革方向，依照橋本龍?zhí)?996年于任內(nèi)召開“行政改革會議”所確立的原則，目標(biāo)是把原有的一府二十二省制改為一府十二省制，做出省廳職權(quán)的合并與裁撤，將總數(shù)1330的局、課、室減少為1100，公務(wù)員數(shù)目在十年間減少25%，并將許多附屬于各省的外廳、外局、特殊法人轉(zhuǎn)變成獨立機(jī)關(guān)，防止行政權(quán)獨大，打破官僚主導(dǎo)政策體制。除了省廳的重編之外，橋本龍?zhí)蛇€提出金融系統(tǒng)改革(建立自由、公平、全球化的市場，即減少政府的干預(yù))、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革(確立強(qiáng)固的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ))、社會保障結(jié)構(gòu)改革(因應(yīng)子女少、高齡化的社會)、財政結(jié)構(gòu)改革(減低財政赤字)、教育改革(提升人力資源競爭力)等改革方向，并與行政改革的省廳重編同步進(jìn)行。這“六大方針”在很大程度上順應(yīng)了日本從國家主導(dǎo)模式向民間/市場主導(dǎo)模式轉(zhuǎn)變的歷史潮流，間接限制了行政機(jī)構(gòu)的職權(quán)和能力。
橋本時期的行政改革對日本政府體制做出了巨大的改變，通過省廳重組對官僚體系的構(gòu)成、所發(fā)揮的行政職能、起到的社會和經(jīng)濟(jì)作用進(jìn)行了重新界定，日本官僚體系的性質(zhì)開始從無所不包的“管理者”向“守夜人”的方向轉(zhuǎn)變。不過橋本時期行政革新殘留下來最大的未完成工作，剛好是政客、官僚、財界利益交錯的特殊公團(tuán)法人的問題。簡單的說，這些機(jī)構(gòu)向來受官僚機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，使許多日本公務(wù)員轉(zhuǎn)業(yè)后的出路所在，并和許多政界顯要具有直接的利益瓜葛。前首相竹下登的竹下派就是屬于建筑族，靠著舊建設(shè)省的這些特殊法人，才能鞏固其金脈與選票。也正因為長期累積這類弊端，使得這些特殊法人共負(fù)債巨額日圓，成為政府龐大的財政負(fù)擔(dān)。首當(dāng)其沖的虧錢事業(yè)就是被稱為道路四公團(tuán)的首都高速道路公團(tuán)、日本道路公團(tuán)、阪神高速道路公團(tuán)、本州島四國連絡(luò)橋公團(tuán)，在省廳重編中，未做妥善處理。因為要對特殊公團(tuán)法人進(jìn)行改革，就不能不先處理與特殊法人資金來源密切相關(guān)的郵政儲金、簡易保險，也就是郵政三事業(yè)的民營化問題。這些問題環(huán)環(huán)相扣，既不能單獨處理，牽涉的利益與選票又龐大，所以要進(jìn)行改革格外困難，只能留待后繼者處理。
(二)小泉時期的行政改革
橋本內(nèi)閣之后的小淵惠三與森喜朗，任期都不長，而且也都沒有特別的作為。繼之而起的日本首相，是有史以來獲得最高支持度的小泉純一郎。2001年4月26日，結(jié)合了公明黨、保守黨的自民黨成立三黨聯(lián)合內(nèi)閣，推舉小泉純一郎擔(dān)任日本內(nèi)閣大臣。他所面對的任務(wù)正是延續(xù)著當(dāng)年1月才完成的省廳重編后，日本行政革新未完成的任務(wù)，小泉純一郎把這個任務(wù)稱為“結(jié)構(gòu)改革”。其秉承橋本時期改革，以“小政府”和“官退民進(jìn)”為改革的基本方向。
小泉結(jié)構(gòu)改革有七個方向：(1)民營化。“民間能做的就交給民間”。改革特殊法人的弊病，并走向民營化或是廢除。重點進(jìn)行郵政事業(yè)的民營化;(2)完善市場機(jī)制。“延伸個人與企業(yè)的潛在能力”。對于股票投資與創(chuàng)業(yè)給予租稅優(yōu)惠，強(qiáng)化公平交易委員會的體制與機(jī)能;(3)強(qiáng)化保險機(jī)能。“照顧每一位國民的制度”。實行社會保險號碼制度;檢討采用社會保險個人會計;推動醫(yī)療服務(wù)效率化計劃;(4)智慧財產(chǎn)倍增。“提升人才與科學(xué)技術(shù)的力量”。重點提升生命科學(xué)、情報技術(shù)、環(huán)境、納米技術(shù)等四個領(lǐng)域的競爭力;(5)生活維新。“以輕松的工作與生活為基礎(chǔ)”推動職場與居住地接近的“多機(jī)能構(gòu)想都市計劃”，打破求職的性別差異;(6)加強(qiáng)地方自治。“發(fā)展地方特性”。推定基層地方機(jī)關(guān)(市町村)的合并與重組，解決地方財政問題;(7)改革財政。“簡單、樸實、有效率的政府”。重整道路特定財源;彈性的在地區(qū)間分配公共資源;國債發(fā)行不超過30萬億日元。
小泉時期的行政改革可謂繼承了橋本時期未競的“遺志”。小泉對長期以來日本改革避而行之的特殊公團(tuán)法人進(jìn)行民營化，在其郵政民營化改革法案在議院受阻時不惜以自己的政治生命為賭注，解散議會進(jìn)行重選，最終確保法案的通過。雖然小泉時期內(nèi)特殊公團(tuán)法人 改革尚未完成，但是已經(jīng)對日本的官僚體系造成了巨大的沖擊。在橋本改革中，官僚機(jī)構(gòu)對企業(yè)的行政審批制度和行政指導(dǎo)制度被廢除，特殊公團(tuán)法人是官僚機(jī)構(gòu)在日本經(jīng)濟(jì)中最后的堡壘，是官僚間接操控經(jīng)濟(jì)界的重要手段。特殊公團(tuán)法人的民營化等于是斬斷了官僚與企業(yè)的最后一點“孽緣”。
三、官僚在當(dāng)代日本政治過程中的地位變化
戰(zhàn)后日本政治主要由兩大政治力量主導(dǎo)，一是官僚，二是政黨。對于日本的政治過程究竟是不是官僚主導(dǎo)的卻眾說紛紜。其中有一種發(fā)展轉(zhuǎn)換論，它的觀點是如果從政治經(jīng)濟(jì)的全局來看日本政治過程，那么可以發(fā)現(xiàn)，隨著日本經(jīng)濟(jì)和政治的發(fā)展，70年代后，日本政治過程的主導(dǎo)力量逐漸從官僚轉(zhuǎn)向政黨。本文認(rèn)為這種理論與日本國家發(fā)展模式的轉(zhuǎn)換步伐相一致，符合歷史發(fā)展的客觀要求。這一理論也于冷戰(zhàn)后的日本政治現(xiàn)實相吻合，可以說在21世紀(jì)初日本的政官關(guān)系延續(xù)了上個世紀(jì)70年代以來的發(fā)展趨勢，政治叔力不斷從官僚轉(zhuǎn)移到政治家手中，“政高官低”的局面日益強(qiáng)化。
總的來說，官僚在當(dāng)代日本政治過程中的地位從“匿名的政策決定者”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;單純的政策的執(zhí)行者”。
在日本現(xiàn)代化發(fā)展的過程中，國家對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的主導(dǎo)作用的一個重要方面體現(xiàn)為政府政策的作用。日本的政策設(shè)計是一條“自下而上”的道路，各省廳內(nèi)部的主管課局制定草案，經(jīng)過省廳內(nèi)的步步審批而后交予內(nèi)閣或國會通過。在日本，政府的主要政策都是來自各省廳官僚之手，官僚是政策和法案的最主要起草者。并且，在日本的政治過程中，官僚在政策決定方面起了十分重要的作用，其主要表現(xiàn)形式是疏通政策決定中的各種關(guān)系。“在自民黨長期把持政權(quán)的情況下，官僚組織所選擇的對抗武器是熟練巧妙地扮演疏通各種關(guān)系渠道的角色;通過各種疏通工作，達(dá)到通過法案、確立預(yù)算的目的。決策人的牌號讓給政治領(lǐng)導(dǎo)人，而自己就扮演默默無聞做實際工作的角色，這可以說是日本官僚的特殊的匿名性格。”在日本政治過程中，官僚雖然無權(quán)最終決定政策，但他們卻對政策的最終決定其關(guān)鍵性作用。在這個意義上，官僚在政治過程中扮演了匿名的政策決定者。
但是，通過橋本和小泉的兩次行政改革，官僚已經(jīng)喪失了過去的政治優(yōu)勢?？梢哉f，“政高官低”是日本政治改革刻意追求的目標(biāo)之一。一些日本學(xué)者認(rèn)為，官僚政治的最大缺陷，就在于因權(quán)力分散而無法一元化地做出迅速決策;當(dāng)務(wù)之急是“大膽強(qiáng)化首相的地位與權(quán)限”，“由政治家掌握官僚的人事權(quán)”。還有人認(rèn)為，“日本的問題，就在于如何既保持議會內(nèi)閣制的優(yōu)點，又強(qiáng)化最高首腦。”過去10年間，這一主張正在逐步得到實踐。作為政治改革的一環(huán)，日本最高層一直試圖改變“政出于官僚部門”的“由下而上”決策模式，引進(jìn)“政出于首相及其官邸”的“自上而下”決策模式，其重要舉措就是加強(qiáng)首相官邸及其內(nèi)閣官房。這一傾向在橋本任首相時期得到了大力強(qiáng)化。小泉出任首相以來，并沒有改變?nèi)魏畏?，但卻不斷增大了其本人和首相官邸的實際權(quán)限，加深了官僚機(jī)構(gòu)在決策中的邊緣化程度。官僚在當(dāng)代日本政治中不再扮演政策設(shè)計者、決定者和執(zhí)行者的多重角色，而是成為了單純的政策執(zhí)行者。
官僚在日本政治中地位的衰落是多種原因共同促成的，而國家發(fā)展模式的轉(zhuǎn)換是最為根本的。從理論上講，在代議民主制下，政策決定是政治行為，是政治家的責(zé)任，處于行政領(lǐng)域的官僚只有政策起草的任務(wù)，沒有決定政策的權(quán)力。在日本度過了“追趕實現(xiàn)現(xiàn)代化”的特殊階段后，官僚成為單純的政策執(zhí)行者符合現(xiàn)代官僚制的要求，也是日本加強(qiáng)政治民主化和現(xiàn)代化的題中之意。
看了“當(dāng)代世界政治論文摘要”的人還看：