購買職稱論文(2)
購買職稱論文
購買職稱論文篇二
政府購買服務(wù)改革
摘 要： 目前社會(huì)組織承接政府購買服務(wù)還存在諸多困難，其中既有社會(huì)組織自身原因，也有政策調(diào)試期的因素。為了使政府購買服務(wù)能夠有效運(yùn)行，必須不斷完善制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)化社會(huì)組織的能力建設(shè)，積極引導(dǎo)、促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)兩者的良性互動(dòng)。
關(guān)鍵詞： 政府購買服務(wù);社會(huì)組織;政策建議
中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.03.08
政府向社會(huì)力量購買服務(wù)，是加快轉(zhuǎn)變政府職能的一項(xiàng)新舉措，是建設(shè)服務(wù)型政府戰(zhàn)略目標(biāo)的具體措施。它旨在將社會(huì)力量引入公共服務(wù)供給領(lǐng)域、滿足人民群眾日益多樣化的公共服務(wù)需求、彌補(bǔ)政府在公共服務(wù)提供中存在的不足。然而，我國社會(huì)組織發(fā)展尚不成熟，數(shù)量少、底子薄等問題在一定程度上對(duì)政策發(fā)揮功效產(chǎn)生消極影響，社會(huì)組織能否發(fā)展和健全，很大程度上決定了政府購買服務(wù)能否進(jìn)一步推廣和完善。因此，利用政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的契機(jī)，促進(jìn)社會(huì)組織的健康發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
一、當(dāng)前社會(huì)組織在承接政府購買服務(wù)中存在的困難
(一)承接能力不足
就社會(huì)組織發(fā)展?fàn)顩r來看，存在以下不足和困境：一是專業(yè)人才缺乏。以社會(huì)組織建設(shè)成效比較突出的南京市為例，2013年南京市各街道社區(qū)、社會(huì)組織有專職社工、義工近10萬人，然而其中的真正具有專業(yè)素質(zhì)的社工不過數(shù)百人。[1]459 2015年針對(duì)安徽省社會(huì)組織的抽樣調(diào)查顯示，僅有不足15%的社會(huì)組織中的專職人員超過10人。[2]18專業(yè)人才匱乏導(dǎo)致社會(huì)組織提供服務(wù)的質(zhì)量難以保證。二是資金短缺。主要體現(xiàn)在社會(huì)組織籌資困難、籌資渠道單一、絕大部分依賴政府、自我造血功能不足。三是內(nèi)部治理不規(guī)范。規(guī)章制度不健全，缺乏科學(xué)有效的服務(wù)提供、人員培訓(xùn)、績效管理等機(jī)制。
(二)參與渠道不暢
根據(jù)社會(huì)組織的獨(dú)立性和購買過程的競爭性，可以將購買模式分為依賴關(guān)系非競爭性購買、依賴關(guān)系競爭性購買、獨(dú)立關(guān)系非競爭性購買和獨(dú)立關(guān)系競爭性購買。[3]5目前我國運(yùn)用較多的是依賴關(guān)系非競爭性購買模式，在這種購買方式下，社會(huì)組織由政府主導(dǎo)建立，沒有實(shí)質(zhì)的獨(dú)立性，服務(wù)購買也是政府意志的體現(xiàn);并且，這種方式很容易造成資源壟斷，限制其他社會(huì)組織的進(jìn)入和成長。從長遠(yuǎn)來看，非競爭的模式背離了社會(huì)治理的多元化發(fā)展方向，有礙于公平競爭參與機(jī)制的構(gòu)建，不利于政府職能轉(zhuǎn)變。
(三)購買程序不規(guī)范
目前我國還沒有一項(xiàng)國家層面的專門立法對(duì)政府以及服務(wù)承接主體的行為進(jìn)行規(guī)范，法律層次以規(guī)章、地方性法規(guī)為主。目前急需出臺(tái)具有權(quán)威性的法律，而且必須和社會(huì)組織發(fā)展與管理法治化相結(jié)合。當(dāng)前購買程序的不規(guī)范主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是目錄的制定易受信息不對(duì)稱、尋租等風(fēng)險(xiǎn)的影響，而與社會(huì)需求產(chǎn)生偏差，導(dǎo)致購買內(nèi)容與領(lǐng)域內(nèi)潛在參與者的宗旨、戰(zhàn)略和服務(wù)內(nèi)容不匹配;二是購買方式競爭性不足，而且缺乏經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)性的監(jiān)督，可能導(dǎo)致資源配置無效率;三是主體資質(zhì)的認(rèn)定以及競爭性購買中的招標(biāo)管理存在較大的腐敗風(fēng)險(xiǎn)，政府部門可能被利益俘獲;四是缺乏科學(xué)規(guī)范的績效考核。
二、其他國家相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)借鑒
(一)完備的法律和制度設(shè)計(jì)
法律先行在日本推動(dòng)政府購買服務(wù)改革中體現(xiàn)得尤為明顯。日本政府購買公共服務(wù)始于2005年，是日本規(guī)制改革背景下“市場化實(shí)驗(yàn)”的產(chǎn)物。2005年小泉內(nèi)閣在就業(yè)、社會(huì)保障、刑罰設(shè)施3個(gè)領(lǐng)域的8項(xiàng)事業(yè)中引入了競爭機(jī)制。實(shí)驗(yàn)的第一年中，尚無專門的立法，但日本原有的相關(guān)法律法規(guī)均適用于政府購買活動(dòng)，加之試點(diǎn)范圍較小，因此雖無專門立法，政府購買活動(dòng)也有法可依。第二年，日本政府即出臺(tái)規(guī)范政府公共服務(wù)供給的專門法律――《關(guān)于導(dǎo)入競爭機(jī)制改革公共服務(wù)的法律》(下文簡稱《法律》)，明確了改革的基本方針、目標(biāo)和意義，詳盡地規(guī)范了競爭投標(biāo)的程序、中標(biāo)民間部門實(shí)施服務(wù)的必要措施和程序，從而保證政府購買服務(wù)以及服務(wù)履行的每一個(gè)環(huán)節(jié)都有法可依。
《法律》規(guī)定在內(nèi)閣府中設(shè)置第三方機(jī)構(gòu)“官民競標(biāo)監(jiān)理委員會(huì)”作為主管公共服務(wù)改革的專門機(jī)構(gòu)，由民間的企業(yè)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家等組成，政府購買服務(wù)均由委員會(huì)組織實(shí)施并監(jiān)督管理，以保證政府購買活動(dòng)的透明、中立、客觀、公正。
除了專門的機(jī)構(gòu)和完備的法律法規(guī)外，日本政府購買還有一套詳盡的執(zhí)行步驟，全程遵循《法律》，并接受官民競標(biāo)監(jiān)理委員會(huì)的監(jiān)督，從而保證了購買程序的規(guī)范運(yùn)行。此外，日本政府在購買公共服務(wù)過程中須公開發(fā)布采購信息，國內(nèi)外的個(gè)人或組織機(jī)構(gòu)均可通過4種渠道直接獲取政府采購信息：參加說明會(huì)，查詢招標(biāo)公告，查閱官報(bào)和上網(wǎng)查詢。信息公布覆蓋了從確定購買內(nèi)容到中標(biāo)機(jī)構(gòu)完成服務(wù)項(xiàng)目、政府評(píng)估兌現(xiàn)的整個(gè)環(huán)節(jié)。[4]18
(二)加強(qiáng)與社會(huì)組織的合作
觀察歐美等國近40年的政府購買服務(wù)改革歷程，不難發(fā)現(xiàn)，改革初期政府出于提高效率、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的目的在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機(jī)制，更關(guān)注成本效率，強(qiáng)調(diào)競爭，而多注重與營利機(jī)構(gòu)的合作。然而隨著政府購買服務(wù)的不斷發(fā)展、理論研究的不斷深入以及公民社會(huì)的不斷進(jìn)步，政府開始重新審視公共服務(wù)的社會(huì)福利性質(zhì)及時(shí)向公共利益回歸，更加重視社會(huì)組織的發(fā)展，并在社會(huì)服務(wù)等關(guān)系到公共利益、社會(huì)公正的領(lǐng)域優(yōu)先與社會(huì)組織進(jìn)行合作。[5]99 2012年英國上議院終審一致通過《公共服務(wù)(社會(huì)價(jià)值)提案》(以下簡稱《提案》)，該《提案》要求英國政府部門在選擇目標(biāo)機(jī)構(gòu)時(shí)，不能只考慮其服務(wù)是否低價(jià)或高產(chǎn)，而必須考慮其服務(wù)所帶來的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境價(jià)值，做到以一個(gè)公平的價(jià)格購買真正造福于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的服務(wù)。[6]它體現(xiàn)了英國社會(huì)對(duì)公共服務(wù)社會(huì)價(jià)值的呼吁，也防止了政府購買向大型私營企業(yè)傾斜。
(三)強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任
除了建立完善的法律體系、購買程序，維護(hù)制度公正之外，政府的責(zé)任還體現(xiàn)在對(duì)社會(huì)組織提供服務(wù)給予幫扶、監(jiān)督服務(wù)過程兩個(gè)方面。 在改革推進(jìn)中逐漸重視與社會(huì)組織的合作，在政府購買服務(wù)的過程中積極扶持社會(huì)組織，是發(fā)達(dá)國家政府改革的共識(shí)。對(duì)社會(huì)組織給予幫扶并不僅指提供資金支持，還包括為其履行合同提供便利條件(如在與不同政府部門的協(xié)調(diào)中由政府代替社會(huì)組織出面溝通)、提供場所和設(shè)施支持、對(duì)從業(yè)人員和管理人員進(jìn)行培訓(xùn)等。
對(duì)過程的監(jiān)督控制并非要求政府對(duì)社會(huì)組織提供服務(wù)的每一個(gè)步驟都進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)控，西方的改革經(jīng)驗(yàn)表明，那樣會(huì)限制社會(huì)組織提供服務(wù)的自主性。英國政府在與社會(huì)組織的合作中，通過事先簽訂具有法律效力的合同，對(duì)服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量及雙方的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行規(guī)定，政府只需依據(jù)合同對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估;[7]73美國政府則更加靈活，將購買的公共服務(wù)分為軟服務(wù)(服務(wù)質(zhì)量難以有效觀測和衡量，如個(gè)人社會(huì)服務(wù))和硬服務(wù)(服務(wù)質(zhì)量有具體評(píng)價(jià)體系，權(quán)利義務(wù)明確，如城市垃圾清理)，對(duì)硬服務(wù)進(jìn)行結(jié)果導(dǎo)向合同管理，僅注重對(duì)合同履行結(jié)果的考核，只有針對(duì)軟服務(wù)才實(shí)施對(duì)過程有較詳盡規(guī)定的任務(wù)導(dǎo)向合同管理。[8]156-157但應(yīng)注意的是，英美對(duì)合同履行程序相對(duì)靈活的監(jiān)管建立在成熟的社會(huì)組織和購買服務(wù)市場，健全的采購、審計(jì)等法律體系，公開透明的信息發(fā)布，對(duì)合同履行結(jié)果的有效評(píng)估以及來自社會(huì)各方的監(jiān)督之上。
將社會(huì)服務(wù)的提供下放到社會(huì)組織，并不意味著政府責(zé)任的下放，購買服務(wù)只是服務(wù)提供和生產(chǎn)環(huán)節(jié)的分離，并不是政府在社會(huì)服務(wù)供給領(lǐng)域的全身而退，為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)的責(zé)任依然在政府。政府主導(dǎo)著整個(gè)購買過程，是提供社會(huì)服務(wù)的核心責(zé)任人，只要政府能夠依法規(guī)范購買程序、有效監(jiān)督服務(wù)提供，社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量就有保障。
(四)創(chuàng)新購買方式
其他國家在改革過程中不斷探索政府購買服務(wù)的新方式，比較突出的有憑單制、補(bǔ)貼提供方、社會(huì)公益?zhèn)取?/p>
憑單制是政府對(duì)社會(huì)服務(wù)的間接購買，是一種向有資格享受服務(wù)的受益者發(fā)放服務(wù)券、消費(fèi)券等代表一定金額的憑單，讓受益者在接受憑單的服務(wù)提供者中自主選擇，最后由政府用等額現(xiàn)金向服務(wù)提供方兌換憑證的購買手段，以達(dá)到增加競爭、提高服務(wù)質(zhì)量的目的。作為在公共領(lǐng)域引入市場競爭機(jī)制的工具，憑單制的思想發(fā)軔于20世紀(jì)50年代的美國，于20世紀(jì)八九十年代在西方國家的政府改革中得到了廣泛應(yīng)用，“荷蘭、挪威、英國、美國的老年人醫(yī)療服務(wù)、窮人住房援助服務(wù)等公共服務(wù)的購買都采取此種方式”，[9]127北京市也在2010年建立起全面的居家養(yǎng)老(助殘)券服務(wù)制度。憑單制被認(rèn)為是在購買服務(wù)市場尚不健全的背景下，較為有效的一種政府購買工具。
補(bǔ)貼提供方是政府通過向社會(huì)組織提供補(bǔ)貼，使其承擔(dān)政府不便承擔(dān)的公共服務(wù)或?qū)卜?wù)的提供起補(bǔ)充作用的一種政府購買服務(wù)方式。補(bǔ)助本身并不是一種創(chuàng)新的購買工具，但補(bǔ)助方式的選擇上存在較大的創(chuàng)新空間：既可以直接提供資金、場地、設(shè)施等物質(zhì)支援，也可以提供稅收減免、低息貸款、貸款擔(dān)保等優(yōu)惠政策。英國政府將博彩收益的一部分以基金的形式采用公開招標(biāo)的方式補(bǔ)助給社會(huì)組織，使眾多社會(huì)組織通過競標(biāo)分得有限額度的資金補(bǔ)貼，從而使補(bǔ)貼具有激勵(lì)性。
“社會(huì)效益?zhèn)?，又稱‘基于績效給付的債券’，是指向外部投資者籌資，資助社會(huì)項(xiàng)目(如減少無家可歸人的數(shù)量)，項(xiàng)目成功后投資人可獲得回報(bào)。”[10]18其優(yōu)點(diǎn)在于能夠?yàn)樯鐣?huì)項(xiàng)目吸引多方資金，并通過使投資者收益與項(xiàng)目實(shí)施所達(dá)效果正向相關(guān)，來增加服務(wù)提供過程的監(jiān)督與激勵(lì)，從而提高項(xiàng)目的實(shí)施效果，帶來更優(yōu)的社會(huì)收益。鑒于其基于績效給付的特點(diǎn)，該工具適合于效果可以有效觀測或量化衡量的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域。
三、政策建議
(一)強(qiáng)化社會(huì)組織能力建設(shè)
與西方國家強(qiáng)大的社會(huì)自治力量不同，我國社會(huì)組織建設(shè)起步較晚、發(fā)展緩慢，社會(huì)組織存在的思想文化根基也很薄弱，社會(huì)公信力低，社會(huì)基礎(chǔ)也不廣泛。當(dāng)前，能力建設(shè)已經(jīng)成為社會(huì)組織自身發(fā)展和承接政府職能的最大瓶頸。政府應(yīng)當(dāng)為社會(huì)組織的成長創(chuàng)造有利的環(huán)境，使其獲得穩(wěn)定的社會(huì)地位，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，提高社會(huì)大眾對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)同感，為社會(huì)組織從業(yè)人員提供良好的保障，解除從業(yè)人員的后顧之憂，引導(dǎo)大眾參與到社會(huì)組織建設(shè)中去，促進(jìn)社會(huì)組織的健康快速發(fā)展。
政府在購買服務(wù)過程中，應(yīng)為社會(huì)組織提供相應(yīng)的服務(wù)和指導(dǎo)，減少其提供服務(wù)的阻力，提高社會(huì)組織的服務(wù)能力和社會(huì)公信力;此外，為社會(huì)組織日?；顒?dòng)提供一定的資源、技術(shù)支持、組織人員培訓(xùn)、組織建設(shè)指導(dǎo)等，也是政府順利推進(jìn)改革的一項(xiàng)長遠(yuǎn)投資。
社會(huì)組織則應(yīng)當(dāng)抓住政府購買服務(wù)改革的契機(jī)，加快專業(yè)人才培育和引進(jìn)，提升內(nèi)部治理水平，提高服務(wù)能力，積極參與政府轉(zhuǎn)移服務(wù)的承接，將政府購買服務(wù)與組織的發(fā)展愿景、發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，面向社會(huì)需求，尋找適合自己的服務(wù)領(lǐng)域，發(fā)展、發(fā)揮自己的競爭優(yōu)勢，增強(qiáng)造血功能，積極謀求自身的健康快速發(fā)展。社會(huì)組織還應(yīng)時(shí)刻堅(jiān)守自己的宗旨，防止組織的異化，不可“饑不擇食”，違背公益使命。
(二)加大政府資源開放力度
在政府購買服務(wù)過程中，推進(jìn)“官辦社會(huì)組織”的轉(zhuǎn)型，扶持新生社會(huì)組織發(fā)展，在某一領(lǐng)域有多個(gè)服務(wù)提供者的情況下，逐步減少依賴關(guān)系非競爭性購買(定向購買)和委托發(fā)包，建立透明完備的信息公開和資格審核機(jī)制，給每個(gè)合格的社會(huì)組織公平參與競爭的機(jī)會(huì)，從而保障每個(gè)社會(huì)組織都有平等地享受政府資源的權(quán)利。在政府為社會(huì)組織日常運(yùn)行提供資助的過程中，也可以引入公開招標(biāo)機(jī)制，將物資打包，以基金等形式公開招標(biāo)，社會(huì)組織自主競標(biāo)，從而保證所有社會(huì)組織可以同等地獲取政府資源，并增加日常資助的激勵(lì)效果。
(三)規(guī)范購買程序
地方政府在開展政府購買服務(wù)時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持法律先行，規(guī)范目錄制定，針對(duì)不同的服務(wù)內(nèi)容可以規(guī)定具體的購買方式，完善購買流程，嚴(yán)格審核標(biāo)準(zhǔn)。政策體系擬定后須報(bào)上級(jí)政府或業(yè)務(wù)主管部門審核，并向社會(huì)公布，審核和社會(huì)意見均通過后方可實(shí)施。
制定指導(dǎo)目錄時(shí)，應(yīng)廣泛聽取社會(huì)意見，切實(shí)反應(yīng)公眾實(shí)際需求，防止政府權(quán)力尋租，可以聘請(qǐng)專業(yè)社會(huì)工作者、專家學(xué)者進(jìn)行指導(dǎo)，結(jié)合本地民生和社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)實(shí)，科學(xué)選定購買方式。建立公開透明的信息發(fā)布機(jī)制，覆蓋整個(gè)購買過程，讓每個(gè)潛在服務(wù)提供者及時(shí)掌握相關(guān)信息，并方便整個(gè)社會(huì)參與監(jiān)督;大膽引入市場機(jī)制，通過競爭提高服務(wù)質(zhì)量和效率，提高資源利用效率，使有限的社會(huì)資源更好地配置;競標(biāo)過程嚴(yán)格遵守行政法規(guī)，并組織上級(jí)政府部門、專家學(xué)者、專業(yè)社會(huì)工作者等權(quán)威人士及社會(huì)公眾對(duì)競標(biāo)過程進(jìn)行有效監(jiān)督，保證競爭的公平、公開、公正。
與服務(wù)提供者簽訂購買合同，明確規(guī)定服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、效果或服務(wù)過程;合同履行完畢后，由審計(jì)部門對(duì)政府購買及社會(huì)組織運(yùn)作過程實(shí)施審計(jì)。另外，還要建立完善的信息反饋機(jī)制，積極傾聽服務(wù)受益者的意見建議并及時(shí)回應(yīng)，及時(shí)將消費(fèi)者的反饋內(nèi)容整理匯總提供給社會(huì)組織，供其完善、改進(jìn)自身服務(wù)。
政府購買服務(wù)的發(fā)展與完善建立在社會(huì)組織健康發(fā)展的基礎(chǔ)之上，通過政府購買積極引導(dǎo)社會(huì)組織建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)組織的健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)二者的良性互動(dòng)，不失為我國社會(huì)組織發(fā)展薄弱現(xiàn)實(shí)下，有序推進(jìn)政府購買服務(wù)改革的有效方式。
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