河南省衛(wèi)生職稱論文范文(2)
河南省衛(wèi)生職稱論文范文
河南省衛(wèi)生職稱論文范文篇二
論突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理體系的構(gòu)建
【摘 要】我國目前已經(jīng)進(jìn)入社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌這一深刻變革期，在以“制度真空”和“道德失范”為主要特征的歷史轉(zhuǎn)型時(shí)期，構(gòu)建起應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理體系，科學(xué)有效地處理好突發(fā)事件，對于我國的政府、市場和社會發(fā)展都將起到重大而深刻的作用。文章以突發(fā)公共衛(wèi)生事件為主要研究對象，通過對其概念的闡釋和特征的分析，結(jié)合我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后地方政府的應(yīng)對實(shí)踐，探索構(gòu)建地方政府應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危機(jī)管理體系。
【關(guān)鍵詞】突發(fā)公共衛(wèi)生事件;地方政府;應(yīng)急管理體系
危機(jī)事件是社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的必然產(chǎn)物。突發(fā)公共衛(wèi)生事件作為危機(jī)事件的一種，其對人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全造成的危害是直接的、重大的，甚至是無法消除的。近年來，三鹿奶粉事件、H7N9高致病性禽流感疫情爆發(fā)等突發(fā)事件，均屬于公共衛(wèi)生事件的范疇，其造成的后果有目共睹。對于如何應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件不僅應(yīng)該成為政府亟待解決的實(shí)際問題，也應(yīng)該成為政府治理領(lǐng)域的一大學(xué)術(shù)研究課題。
一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的理論闡釋
國內(nèi)學(xué)術(shù)界對于政府應(yīng)機(jī)管理的相關(guān)研究大致是從2003年“非典”疫情之后才開始，雖然起步相對于國外來說比較晚，但是發(fā)展速度也比較快，十年來，在這方面也取得了相當(dāng)多的理論成果，對我國政府危機(jī)管理的實(shí)踐也起到了很好的指導(dǎo)作用。
美國學(xué)者羅森塔爾認(rèn)為，危機(jī)是指對一個(gè)社會系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則構(gòu)架產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下必須對其做出關(guān)鍵決策的事件。C.F.赫爾曼(Hermann，1972)基于危機(jī)所處的情境狀態(tài)這一維度來下的定義，“危機(jī)是威脅決策集團(tuán)優(yōu)先目標(biāo)的一種形勢，是一種情景狀態(tài)，決策改變所獲得的反應(yīng)時(shí)間非常有限，其形勢改變也往往出乎意料”。國內(nèi)學(xué)者薛蘭、張強(qiáng)、鐘開斌從危機(jī)的諸多構(gòu)成要素的角度來分析，認(rèn)為危機(jī)通常是在決策者的核心價(jià)值觀念受到嚴(yán)重威脅或挑戰(zhàn)，有關(guān)信息很不充分，事態(tài)發(fā)展具有高度不確定性和需要迅捷決策等不利情景的匯聚。綜合以上國內(nèi)外學(xué)者的研究成果，危機(jī)事件具備內(nèi)外兩方面的特征：內(nèi)在面是指危機(jī)的發(fā)生會破壞社會系統(tǒng)的正常運(yùn)行秩序，導(dǎo)致社會運(yùn)行的停滯甚至倒退;外在面是指危機(jī)的發(fā)生具有突然性、破壞性。
突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生的，嚴(yán)重?fù)p害公眾健康的危機(jī)事件。我國于2003年5月公布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機(jī)條例》，其中第二條明確規(guī)定：突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。作為危機(jī)事件中的一種，突發(fā)公共衛(wèi)生事件也具有危機(jī)事件的一般性特征，一是時(shí)間上的突然性和偶發(fā)性;二是空間上的波及面廣和破壞性大。共性之外，突發(fā)公共衛(wèi)生事件也有某些個(gè)性特征：一是公眾健康成為主要的影響對象。二是政府聯(lián)動(dòng)成為主要的應(yīng)對方式。
二、地方政府在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的實(shí)證研究
之所以選擇地方政府作為實(shí)證研究的對象，是因?yàn)榈胤秸湎噍^于中央政府而言與民眾聯(lián)系聯(lián)系更加密切，且制定的決策更加具有微觀上的可操作性，因此，地方政府應(yīng)該成為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的主體。
(一)我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件的現(xiàn)狀分析
資料顯示，20世紀(jì)以來，國際上影響范圍較廣、后果較嚴(yán)重的200多起突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中，核輻射10起、食品中毒32起、藥物中毒7起、化學(xué)品泄漏造成污染42起、毒氣泄漏和煤礦爆炸60起、有毒生物引發(fā)的29起、利用毒物制造的恐怖事件8起、邪教利用毒物自殺或釋放毒氣傷害他人的8起。建國以來，我國地方政府在危機(jī)管理體系建設(shè)上作出了很多應(yīng)有的工作，雖然迄今為止仍然存在諸多問題，但也取得了相應(yīng)的成就。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢，非典、豬流感、禽流感、霍亂等，一次次地威脅著社會公眾的身體健康，考驗(yàn)著政府的危機(jī)管理能力。
1.流行性疾病爆發(fā)成為主要類型。突發(fā)公共衛(wèi)生事件按照類型來劃分，可分為重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物中毒和職業(yè)中毒、重大環(huán)境污染事故、自然災(zāi)害導(dǎo)致的傷亡等等。重大傳染病疫情被列在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的首位。根據(jù)國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：2011年我國甲乙類法定報(bào)告?zhèn)魅静“l(fā)病數(shù)及死亡數(shù)為3237558例，報(bào)告死亡病例為15246例。傳染病發(fā)病數(shù)位居前五位的是病毒性肝炎、肺結(jié)核、梅毒、細(xì)菌性和阿米巴性痢疾和淋病，占總發(fā)病數(shù)的94.41%。位列死亡病例前五位的是艾滋病、肺結(jié)核、狂犬病、病毒性肝炎、流行性出血熱，占總死亡病例的97.68%。
2.粗放型經(jīng)濟(jì)增長成為根本原因。經(jīng)濟(jì)的粗放型增長方式是導(dǎo)致突發(fā)公共衛(wèi)生事件頻發(fā)的根本原因。改革開放以來，特別是確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制作為我國的主要經(jīng)濟(jì)體制后，我國進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快車道。但是，這種經(jīng)濟(jì)的增長卻是以資源環(huán)境的過度消耗為代價(jià)，經(jīng)濟(jì)高速增長的背后是資源的過度開采和環(huán)境狀況的極度惡化，工業(yè)生產(chǎn)排放的廢水、廢氣和廢渣等污染物，嚴(yán)重破壞了居民的生活環(huán)境，影響了人民的身體健康。
3.地方政府成為應(yīng)對的唯一主體。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對上，地方政府始終處于主體的地位。這客觀上是由突發(fā)事件的緊急性所致，若是應(yīng)對主體多元，會造成協(xié)調(diào)上的困難和決策上的遲緩，不利于突發(fā)事件的及時(shí)解決;但是，應(yīng)對主體的單一也存在一定的弊端，如政府和群眾之間的信息不完全和政府自身的自利傾向會使得政府憑借自身的公權(quán)力過濾和歪曲一些重要信息，以此來維護(hù)社會的“剛性穩(wěn)定”，如事件發(fā)生的原因和實(shí)際傷亡人數(shù)。
(二)我國地方政府應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件取得的主要成就
1.應(yīng)急管理體系基本形成。我國目前已經(jīng)形成了“一案三制”的應(yīng)急管理體系。“一案”是指國家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系，“三制”為應(yīng)急管理體制、運(yùn)行機(jī)制和法制。應(yīng)急管理體制主要指建立健全集中統(tǒng)一、堅(jiān)強(qiáng)有力、政令暢通的指揮機(jī)構(gòu);運(yùn)行機(jī)制主要指建立健全監(jiān)測預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急信息報(bào)告機(jī)制、應(yīng)急決策和協(xié)調(diào)機(jī)制;而法制建設(shè)方面，主要通過依法行政，努力使突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置逐步走上規(guī)范化、制度化和法制化軌道。 2.相關(guān)法律法規(guī)逐漸完善。我國的政府危機(jī)管理法律法規(guī)體系屬于條塊結(jié)合、上下統(tǒng)一型。中央政府與各級地方政府(省、市、縣、鄉(xiāng))形成的縱向管理體系和中央各部、委、司、局與地方各管理局形成的橫向管理縱橫結(jié)合形成的法律法規(guī)網(wǎng)絡(luò)治理體系。
3.公民應(yīng)急能力明顯提高。危機(jī)事件的管理向來就不是政府一方的事，政府應(yīng)該成為主導(dǎo)，但是仍需要公眾掌握相關(guān)的應(yīng)急技能和知識，公眾能第一時(shí)間展開自救往往比政府救援更加及時(shí)和有效。在經(jīng)歷了非典疫情、汶川強(qiáng)震等重大突發(fā)事件后，國家加大了對公眾的危機(jī)事件應(yīng)急教育和培訓(xùn)，安全教育也已經(jīng)進(jìn)入學(xué)校課堂和街道社區(qū)，我國公民的應(yīng)急能力有了很大程度的提高。
4.社會參與程度持續(xù)加深。危機(jī)管理中的社會力量不僅包括作為個(gè)體的社會大眾的參與，還，需要有組織的公眾參與，因?yàn)閭€(gè)體之間自身能力和素質(zhì)存在較大差異，組織化程度也不高，盲目地參與應(yīng)急救援容易出現(xiàn)“幫倒忙”的情況，因此，一支組織化程度高、訓(xùn)練有素的志愿者隊(duì)伍就可以彌補(bǔ)個(gè)體救援的劣勢，另外，民間組織也成為了危機(jī)管理的重要力量。
(三)我國地方政府應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件存在主要問題
一是政府內(nèi)部管理不善。政府的內(nèi)部管理主要是針對橫向各職能部門和縱向各層級政府之間的管理，目的是使政府組織的日常運(yùn)行能做到條塊結(jié)合、形成合力。目前我國地方政府在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，主要采取的方式是成立臨時(shí)的專門工作小組，協(xié)調(diào)各個(gè)職能部門的運(yùn)作，這種方式有助于整合各方面資源，比較靈動(dòng)，節(jié)省經(jīng)費(fèi)開支，有一定的積極作用。
二是政府預(yù)警能力不足。危機(jī)預(yù)警是指通過對收集到的相關(guān)情報(bào)信息、疫情監(jiān)測等進(jìn)行綜合分析，目的是對未來短期內(nèi)或中長期可能發(fā)生的危機(jī)或?yàn)?zāi)害的地域空間、程度大小、后果輕重等做出研判和預(yù)測，采取相應(yīng)的預(yù)防和減災(zāi)措施，最大程度降低災(zāi)害發(fā)生對社會的影響程度。我國地方政府大多是在突發(fā)事件發(fā)生之后才進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案制定的，事前并未有相關(guān)工作的開展。由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有較強(qiáng)的傳播性特征，若不及時(shí)預(yù)防處置，傳染病病毒會隨著人員的流動(dòng)而發(fā)生大面積的擴(kuò)散。
三是政府信息溝通不暢。順暢的信息溝通渠道是政府應(yīng)急管理工作順利開展的重要保障。政府的信息流通主要有兩個(gè)方面：一是政府內(nèi)部的信息交流，二是政府與外界社會之間的信息溝通。目前我國地方政府在應(yīng)急信息處理上存在三個(gè)問題：首先是政府內(nèi)部橫向和縱向之間的條塊分割的現(xiàn)狀導(dǎo)致信息流通不暢;其次是應(yīng)急工作缺乏專家智囊的專業(yè)信息作為指導(dǎo);三是政府對外界的信息披露工作不到位。
三、構(gòu)建應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理體系的價(jià)值分析
在以“制度真空”和“道德失范”為主要特征的歷史轉(zhuǎn)型時(shí)期，構(gòu)建起應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理體系，科學(xué)有效地處理好突發(fā)事件，對于我國的政府、市場和社會發(fā)展都將起到重大而深刻的作用。
首先，消弭危機(jī)影響，維持社會正常發(fā)展秩序。突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有發(fā)生時(shí)間的突然性、影響范圍的廣泛性和造成后果的嚴(yán)重性等基本特征，它的出現(xiàn)會給社會正常發(fā)展帶來沉重的打擊，同時(shí)也會造成民眾情緒的極度恐慌。過渡時(shí)期，社會穩(wěn)定是壓倒一切的工作重點(diǎn)。另外，從危機(jī)發(fā)生的周期上看，突發(fā)性公共衛(wèi)生事件有其事前、事中和事后三個(gè)階段。因此，構(gòu)建起應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理體系可以有效地從源頭上降低危機(jī)事件發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，危機(jī)事件發(fā)生后，又能在第一時(shí)間在最大限度上消弭其所帶來的社會危害，減少民眾心中的恐慌，同時(shí)也能在危機(jī)后調(diào)動(dòng)一切社會資源來開展善后恢復(fù)工作。
其次，完善政府職能，推動(dòng)構(gòu)建服務(wù)型政府。服務(wù)型政府不僅要存在于常態(tài)社會下，同時(shí)，在非常態(tài)型社會――即出現(xiàn)突發(fā)事件導(dǎo)致社會發(fā)展的正常模式被打破這樣一種社會狀態(tài)――中也需要服務(wù)型政府。應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理體系的建構(gòu)是對政府職能的進(jìn)一步完善，同時(shí)也是對非常態(tài)社會下如何構(gòu)建服務(wù)型政府的積極探索。
最后，減少經(jīng)濟(jì)損失，確保經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展。突發(fā)公共事件的發(fā)生通常會造成一系列惡性連鎖反應(yīng)，如禽流感發(fā)生后，有些地方政府大規(guī)模撲殺家禽，造成雞鴨類供需失衡，同時(shí)，也會導(dǎo)致部分商品物價(jià)上漲，比如，由于受到年初禽流感疫情的影響，造成2013年底羽絨服價(jià)格普遍上漲。構(gòu)建起應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理體系可以有效地降低危機(jī)事件對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響。
四、突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理體系建構(gòu)的現(xiàn)實(shí)路徑探索
(一)完善政府應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件的全過程管理系統(tǒng)
1.建立公共衛(wèi)生突發(fā)事件預(yù)警子系統(tǒng)。地方政府必須要強(qiáng)化對危機(jī)事件的預(yù)防和警示意識。預(yù)警子系統(tǒng)的建立需要先進(jìn)的信息技術(shù)作為支撐。一方面，地方政府要依靠先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)建立起預(yù)警子系統(tǒng)的硬件設(shè)施;另一方面，要建立一支能熟練操作和利用這一系統(tǒng)的人才隊(duì)伍。
2.建立公共衛(wèi)生突發(fā)事件決策子系統(tǒng)。決策是管理活動(dòng)的核心環(huán)節(jié)，決策活動(dòng)貫穿于整個(gè)管理工作的始終。一方面，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，地方政府要建立常態(tài)化的危機(jī)決策機(jī)構(gòu)。橫向上，該機(jī)構(gòu)行政級別應(yīng)高于政府各職能部門，賦予其充分的調(diào)動(dòng)各個(gè)部門的行政權(quán)威;縱向上，不僅要在省一級設(shè)立該機(jī)構(gòu)，市、縣、鄉(xiāng)等基層政府也要相應(yīng)地設(shè)置，因?yàn)槲C(jī)事件大多發(fā)生在基層，基層政府對事件的信息掌握更加充分，要賦予基層政府更大的決策自主權(quán)來應(yīng)對危機(jī)事件。另一方面，從人員配置上看，危機(jī)決策機(jī)構(gòu)的人員編制應(yīng)該要擴(kuò)大專家學(xué)者的比例，因?yàn)槲C(jī)應(yīng)對工作的專業(yè)性較強(qiáng)，特別是公共衛(wèi)生事件，涉及到的專業(yè)知識較多。讓更多的專家學(xué)者參與到危機(jī)應(yīng)對的決策工作中來，可以使危機(jī)決策更加科學(xué)、合理。
3.建立公共衛(wèi)生突發(fā)事件善后子系統(tǒng)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的善后工作，即在危機(jī)事件發(fā)生后，對受影響的公眾進(jìn)行及時(shí)救治，對未受影響的群體及時(shí)保護(hù)，同時(shí)，盡可能消弭危機(jī)帶來的影響，使中斷了的社會生產(chǎn)和生活得以繼續(xù)。善后子系統(tǒng)是以充足的資源儲備為基礎(chǔ)的，資源包括資金、物資、技術(shù)等諸多方面，地方政府應(yīng)針對該地區(qū)可能發(fā)生的各種突發(fā)事件做好相應(yīng)的資源儲備。 (二)建立社會組織參與子系統(tǒng)
1.推進(jìn)醫(yī)療體制改革進(jìn)程。我國醫(yī)療體制改革的一大目標(biāo)，就是健全基層醫(yī)療體系。對于基層的醫(yī)療機(jī)構(gòu)要予以一定的財(cái)政補(bǔ)貼，同時(shí)建立醫(yī)生的多點(diǎn)執(zhí)業(yè)制度，鼓勵(lì)優(yōu)秀的醫(yī)療人才跨區(qū)域流動(dòng)，支援基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的發(fā)展。醫(yī)療機(jī)構(gòu)市場化改革的重點(diǎn)在城市，在農(nóng)村則需要政府構(gòu)建起公共衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)。只有基層的醫(yī)療體系完善了，才能增強(qiáng)抵御突發(fā)公共事件的能力。
2.發(fā)揮非政府組織的優(yōu)勢。非政府組織是介于政府與市場、政府與社會之間的非盈利機(jī)構(gòu)，是政府、市場和社會三者之間的橋梁和紐帶。在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的過程中，雖然要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，但是，來自社會的力量同樣不容忽視。非政府組織一方面可以起到發(fā)動(dòng)、號召社會大眾參與到事件應(yīng)對中來，另一方面，通過培養(yǎng)一支訓(xùn)練有素的志愿者隊(duì)伍，可以分擔(dān)政府的救援處置工作，另外，還能增強(qiáng)整個(gè)社會的凝聚力、向心力，在無形之中也增加了社會財(cái)富。
3.運(yùn)用新媒體完善溝通渠道。以社交媒體和移動(dòng)終端為主的新媒體正在迅速發(fā)展，并一點(diǎn)一滴地改變著人們的生活。在政府危機(jī)管理工作中，新媒體的作用也不容小覷。政府要順應(yīng)新媒體的發(fā)展趨勢，利用新媒體及時(shí)向社會發(fā)布突發(fā)事件的救援進(jìn)展情況，以消除社會大眾的恐慌心理，并遏制謠言的傳播;另外，由于新媒體在社會中的受眾面較廣，地方政府可以將此作為宣傳、教育大眾的手段加以利用，對其宣傳疾病預(yù)防、控制的相關(guān)知識，提升民眾的自救能力。
(三)建立公民公共衛(wèi)生知識普及教育子系統(tǒng)
社會大眾是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系建設(shè)的最終受益者，是這一體系建設(shè)的根本之所在。因此，要想打牢這一防線，最重要的是依靠群眾的力量。第一是地方政府要加大對群眾宣傳相關(guān)法律法規(guī)的力度，如《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理?xiàng)l例》等;二是衛(wèi)生部門、疾控部門、醫(yī)院等要加強(qiáng)對公眾健康方面的教育，讓他們掌握基本的急救常識，因?yàn)榘l(fā)生突發(fā)事件后，如果掌握了一定的急救技能，第一時(shí)間展開救援是最快速、最有效的辦法;三是發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，對政府和有關(guān)部門的日常工作，或是在突發(fā)事件發(fā)生后的應(yīng)對工作展開全面而深入的監(jiān)督，督促政府更好地完成工作。
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作者簡介：李永晟(1990- )，男，湖南長沙人，湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院2012級碩士研究生，研究方向：行政理論與領(lǐng)導(dǎo)決策;譚雯(1990- )，女，湖南益陽人，湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院2012級碩士研究生，研究方向：行政理論與領(lǐng)導(dǎo)決策。
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