煤電過剩是市場(chǎng)和計(jì)劃雙重失靈下的資源錯(cuò)配

　　產(chǎn)能過剩是一種資源錯(cuò)配，煤電過剩是市場(chǎng)和計(jì)劃雙重失靈下的資源錯(cuò)配。下面請(qǐng)隨小編一起了解下具體細(xì)節(jié)。

　　當(dāng)前，我國(guó)燃煤發(fā)電行業(yè)產(chǎn)能過剩問題比較嚴(yán)重，未來在控制煤電行業(yè)過快增長(zhǎng)方面也面臨極大的壓力。燃煤發(fā)電行業(yè)產(chǎn)能過剩是市場(chǎng)和計(jì)劃雙重失靈情況下的資源錯(cuò)配，是能夠估算的直接經(jīng)濟(jì)損失。這種產(chǎn)能過剩加劇了我國(guó)整體金融風(fēng)險(xiǎn)，增加了社會(huì)負(fù)擔(dān)，并造成了比較嚴(yán)重的國(guó)有資產(chǎn)流失。必須標(biāo)本兼治，全面加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，科學(xué)評(píng)估并實(shí)施責(zé)任追究措施，加快推進(jìn)電力行業(yè)綜合性改革。

　　一、燃煤發(fā)電行業(yè)產(chǎn)能過剩問題的產(chǎn)生及影響

　　1.產(chǎn)能過剩是資源錯(cuò)配并能夠計(jì)算的直接經(jīng)濟(jì)損失。

　　產(chǎn)能過剩是一種資源錯(cuò)配。這種產(chǎn)能的過?？赡懿粦?yīng)該在經(jīng)濟(jì)或產(chǎn)業(yè)周期上找原因。但可以肯定的是，在燃煤發(fā)電行業(yè)嚴(yán)重產(chǎn)能過剩并且存在加速跡象情況下，市場(chǎng)機(jī)制和計(jì)劃手段同時(shí)失靈，導(dǎo)致大量資源在地區(qū)和行業(yè)間錯(cuò)配。這種錯(cuò)配給國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展造成了極大的損害。如果把這些資源配置到更為需要的民生工程或產(chǎn)業(yè)，就會(huì)解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中許多棘手的問題。

　　近幾年，燃煤發(fā)電裝機(jī)發(fā)展過快，已經(jīng)造成了比較嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩。如果按燃煤發(fā)電標(biāo)準(zhǔn)利用小時(shí)5500計(jì)算，總體產(chǎn)能至少過剩25%，利用率不到四分之三，局部地區(qū)更為嚴(yán)重，而且在“十三五”期間難以改觀。這實(shí)際是一個(gè)長(zhǎng)期過剩的問題，不是機(jī)構(gòu)研究報(bào)告所判斷的短期相對(duì)過剩的問題。

　　這種短期相對(duì)過剩的判斷，是對(duì)總體燃煤發(fā)電裝機(jī)長(zhǎng)期過剩嚴(yán)重性認(rèn)識(shí)不足，這個(gè)矛盾是掩蓋不住的。如果按燃煤發(fā)電裝機(jī)2.5億千瓦估算，工程造價(jià)保守估計(jì)單位千瓦造價(jià)4000元，1萬億元左右的投資沉淀或閑置或浪費(fèi)，可能比較驚人，即使5000億元也是讓人難以接受。“十三五”期間，為了控制燃煤發(fā)電裝機(jī)的過快增長(zhǎng)，還要停建緩建的項(xiàng)目達(dá)2.7億千瓦之多，這些項(xiàng)目也都不同程度投入了人力物力。如果從這些閑置資產(chǎn)的投入拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的角度，虛增的GDP可能更為驚人。

　　2.產(chǎn)能過剩積聚風(fēng)險(xiǎn)加重社會(huì)負(fù)擔(dān)并造成國(guó)有資產(chǎn)損失。

　　這些過剩的產(chǎn)能在持續(xù)性需求不足限制下，導(dǎo)致企業(yè)杠桿率居高不下，資產(chǎn)負(fù)債率持續(xù)在80%以上。企業(yè)自有現(xiàn)金流量再生能力極其低下，資金鏈條比較脆弱，資產(chǎn)泡沫及財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)加大，行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)正在加大，甚至可能誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　這里對(duì)降杠桿和去產(chǎn)能措施暫且不論，解決這一矛盾的唯一辦法，就是提高電價(jià)讓消費(fèi)者承擔(dān)，但是市場(chǎng)化改革和降低用能成本的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀并不承認(rèn)這些額外的成本。在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，企業(yè)只能承受高杠桿率和國(guó)有資產(chǎn)持續(xù)減值的現(xiàn)實(shí)，這無異于國(guó)有資產(chǎn)流失。

　　對(duì)社會(huì)的消極影響還包括，基于這些政績(jī)工程之上的經(jīng)營(yíng)者獎(jiǎng)懲和晉升及員工薪酬的剛性卻沒有受到實(shí)質(zhì)性影響，加劇了社會(huì)的不公平感受。此外，對(duì)環(huán)境的損害短期內(nèi)也無法修復(fù)。

　　3.產(chǎn)能過剩凸顯了全面深化國(guó)有企業(yè)改革的緊迫性。

　　燃煤發(fā)電行業(yè)產(chǎn)能過剩問題，凸顯了電力企業(yè)體制機(jī)制上許多薄弱環(huán)節(jié)，成為供給側(cè)改革的重點(diǎn)。但改革中許多政策或措施并不能解決產(chǎn)能過剩的根本問題，有人熱衷于降杠桿(資金都存在成本問題、資產(chǎn)價(jià)值估價(jià)不變)，有人熱衷于同業(yè)或產(chǎn)業(yè)鏈資產(chǎn)重組等等，這些并不具備針對(duì)性。有人甚至提出放慢電量市場(chǎng)化的進(jìn)程，產(chǎn)能過剩也成了放慢電力市場(chǎng)化改革的借口。監(jiān)管政策和措施也捉襟見肘，甚至演變?yōu)閲?yán)重的漏洞，僅舉一例可見全貌。

　　燃煤電廠標(biāo)桿電價(jià)與直接交易上網(wǎng)電價(jià)已經(jīng)出現(xiàn)大幅背離，有的競(jìng)爭(zhēng)性燃煤電廠上網(wǎng)電價(jià)甚至低于變動(dòng)成本，但是根據(jù)煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，國(guó)家發(fā)展改革委仍在繼續(xù)上調(diào)燃煤電廠標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)。根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委2017年6月16日《關(guān)于取消、降低部分政府性基金及附加合理調(diào)整電價(jià)結(jié)構(gòu)的通知》，自2017年7月1日起“將騰出的電價(jià)空間用于提高燃煤電廠標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，緩解燃煤發(fā)電企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難”，未涉及“適當(dāng)降低脫硫脫硝電價(jià)”問題，落地措施與國(guó)務(wù)院“減輕企業(yè)用電負(fù)擔(dān)”的政策要求不一致。電價(jià)結(jié)構(gòu)調(diào)整曾被國(guó)務(wù)院分別列入5月17日減負(fù)1200億元和6月7日減負(fù)2830億元一攬子政策措施。如果清理出2分空間，煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)再漲2分，其結(jié)果與“減輕企業(yè)用電負(fù)擔(dān)”沒有任何關(guān)系。

　　二、燃煤發(fā)電行業(yè)產(chǎn)能過剩的深層次原因探討

　　1.客觀上，傳統(tǒng)思維的慣性，忽視了我國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下電力行業(yè)發(fā)展規(guī)律及電源結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)燃煤發(fā)電行業(yè)的影響。

　　我國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下對(duì)電力行業(yè)的發(fā)展影響有兩個(gè)突出特點(diǎn)。一是工業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動(dòng)因素的結(jié)構(gòu)和速度出現(xiàn)了重大調(diào)整，經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量逐步提高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的耗能強(qiáng)度逐步降低，因此電力彈性系數(shù)小于1;二是經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策逐步成熟，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較長(zhǎng)期間在中速處于穩(wěn)態(tài)，電力需求增速也會(huì)長(zhǎng)期處于穩(wěn)態(tài)。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)這兩個(gè)顯著特點(diǎn)，決定了電力需求的增速逐步放緩并長(zhǎng)期處于穩(wěn)態(tài)。

　　能源生產(chǎn)革命給電源結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來了巨大變化，新能源發(fā)電替代燃煤發(fā)電的速度加快。根據(jù)有關(guān)報(bào)道，國(guó)家電網(wǎng)公司青海電力調(diào)控中心負(fù)荷預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，青海省2017年6月17日至23日可以連續(xù)7天全省清潔能源供電，在全國(guó)尚屬首次?？稍偕茉锤?jìng)爭(zhēng)能力也在迅速提高，根據(jù)彭博能源財(cái)經(jīng)《2017年新能源展望》報(bào)告，可再生能源將在2030年前實(shí)現(xiàn)比大多數(shù)化石能源電廠更低的運(yùn)營(yíng)成本。

　　因此，對(duì)燃煤發(fā)電需求增速的降低既有電力需求增速降低的總量性因素，又有燃煤發(fā)電替代的結(jié)構(gòu)性因素。無論在政府層面還是在企業(yè)層面，沒有對(duì)這兩個(gè)方面足夠的認(rèn)識(shí)，在傳統(tǒng)體制機(jī)制和思維慣性作用下，沒來得及進(jìn)行政策或戰(zhàn)略的調(diào)整或調(diào)整力度不夠，加劇了燃煤發(fā)電產(chǎn)能過剩。

　　2.燃煤發(fā)電上網(wǎng)價(jià)格政策、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管制度等政策和制度對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者約束不足鼓勵(lì)有余，是促進(jìn)燃煤發(fā)電行業(yè)過度發(fā)展外部動(dòng)因。

　　燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)不是市場(chǎng)定價(jià)模式，不能有效發(fā)揮引導(dǎo)燃煤發(fā)電行業(yè)投資信號(hào)作用，甚至可能誤導(dǎo)投資。一是燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)政策是基于成本加成的定價(jià)模式，這種定價(jià)理論本身就是激勵(lì)過度投資的模式。二是煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策大大降低了煤電行業(yè)承擔(dān)的煤炭市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，反而激勵(lì)煤電行業(yè)過度發(fā)展。三是歷史的電價(jià)水平和定價(jià)方式成為煤電行業(yè)預(yù)期，依賴政府調(diào)電價(jià)預(yù)期使得燃煤發(fā)電行業(yè)投資不計(jì)后果。

　　國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理制度主要是基于電價(jià)水平和煤價(jià)水平的預(yù)算管理制度，對(duì)于過度投資缺乏應(yīng)有的剛性約束。盈利的大小甚至虧損并不影響企業(yè)業(yè)績(jī)優(yōu)秀的評(píng)級(jí)，對(duì)經(jīng)營(yíng)者獎(jiǎng)懲和晉升也不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。國(guó)家的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)往往局限于合規(guī)性審計(jì)，有限的規(guī)劃發(fā)展審計(jì)、效益審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)難以發(fā)揮預(yù)警或警示作用。規(guī)劃軟約束下的核準(zhǔn)制度流于形式。內(nèi)部控制或者全面風(fēng)險(xiǎn)管理制度建設(shè)成了文字游戲。國(guó)有壟斷企業(yè)經(jīng)營(yíng)者約束制度不能有效控制過度投資沖動(dòng)。

　　3.國(guó)有企業(yè)出資人虛擬或缺位，造就了國(guó)有壟斷企業(yè)成為受“內(nèi)部人控制”的既得利益集團(tuán)，是促進(jìn)燃煤發(fā)電行業(yè)過度發(fā)展內(nèi)部動(dòng)因。

　　委托代理理論的核心就是如何對(duì)代理人行為進(jìn)行有效控制以減少代理人自利行為對(duì)委托人利益的損害。與股權(quán)過度分散有相似的情形，出資人虛擬或缺位也會(huì)產(chǎn)生“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象。但是這種利益集團(tuán)往往對(duì)國(guó)有企業(yè)或社會(huì)產(chǎn)生的損害更為隱蔽更為嚴(yán)重，這樣的例子已經(jīng)很多。

　　國(guó)有壟斷企業(yè)“內(nèi)部人”的特殊性在于它既代表了出資人又代表了經(jīng)營(yíng)者，具有出資人和經(jīng)營(yíng)者雙重身份，同時(shí)，被賦予了政府級(jí)別又具有了官員頭銜，因此，動(dòng)用各種資源(包括政治資源、經(jīng)濟(jì)資源、人力資源)的能力比較大。但出了問題卻找不到承擔(dān)責(zé)任的個(gè)人或主體。

　　那么，面臨當(dāng)前如此的產(chǎn)能過剩，當(dāng)時(shí)燃煤發(fā)電項(xiàng)目投資決策如何合法化?又如何通過審批或核準(zhǔn)的呢?可行性研究報(bào)告在企業(yè)項(xiàng)目投資決策和政府項(xiàng)目核準(zhǔn)中起關(guān)鍵性作用?？尚行匝芯繄?bào)告是為了幫助投資決策和核準(zhǔn)決策更為科學(xué)。但是，可行性評(píng)價(jià)受制于項(xiàng)目法人，在利益驅(qū)動(dòng)下就會(huì)失去了獨(dú)立性，成了可核準(zhǔn)性研究報(bào)告。同時(shí)，出具可行性研究報(bào)告設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)或咨詢機(jī)構(gòu)，缺乏對(duì)項(xiàng)目未來市場(chǎng)和盈利能力獨(dú)立的可靠的專業(yè)判斷。如果缺乏經(jīng)濟(jì)可行性的支撐，項(xiàng)目決策者為了推動(dòng)項(xiàng)目上馬往往提到戰(zhàn)略或社會(huì)責(zé)任的高度?？尚行匝芯繄?bào)告成了誤導(dǎo)性虛假報(bào)告，戰(zhàn)略決策成了拍腦門，最后買單的是出資者、消費(fèi)者、政府和社會(huì)。

　　2008年美國(guó)產(chǎn)生金融危機(jī)的主要原因，有人歸罪于引起次級(jí)債券泛濫的債券評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。本人認(rèn)為，至少美國(guó)的債券評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)作為中介是獨(dú)立的，但缺乏專業(yè)判斷最終導(dǎo)致金融災(zāi)難。而在燃煤發(fā)電項(xiàng)目中承擔(dān)出具可行性研究報(bào)告的設(shè)計(jì)或咨詢機(jī)構(gòu)，不僅失去獨(dú)立性，而且在經(jīng)濟(jì)可行性評(píng)價(jià)上缺乏可靠的專業(yè)判斷(有的企業(yè)已經(jīng)組建內(nèi)部咨詢機(jī)構(gòu))，這在項(xiàng)目投資中是一個(gè)重大的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)不是單一的，但可以從此入手追蹤到更大的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

　　在排查風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)或進(jìn)行因素分析時(shí)，不防把視野擴(kuò)展到整個(gè)電力行業(yè)。燃煤發(fā)電行業(yè)產(chǎn)能總體過剩，可能與整個(gè)電力行業(yè)的現(xiàn)狀有緊密關(guān)系。在電力改革中，電網(wǎng)企業(yè)有更多的話語權(quán)，在某種程度上(比如調(diào)度、電量、價(jià)格)能夠控制發(fā)電企業(yè)，甚至發(fā)電與電網(wǎng)利益沖突時(shí)很難聽到發(fā)電企業(yè)反對(duì)的聲音。在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上都存在明顯爭(zhēng)議的情況下，打著智能電網(wǎng)、防治霧霾、能源互聯(lián)網(wǎng)等旗號(hào)，強(qiáng)行推行交流特高壓建設(shè)，捆綁電源發(fā)展，導(dǎo)致包括燃煤電源點(diǎn)的激烈競(jìng)爭(zhēng)。這一戰(zhàn)略的實(shí)施直接加劇了燃煤發(fā)電行業(yè)的產(chǎn)能過剩。

　　三、燃煤發(fā)電行業(yè)產(chǎn)能過剩問題的對(duì)策建議

　　1.重在治標(biāo)：對(duì)產(chǎn)能過剩問題進(jìn)行科學(xué)評(píng)估并實(shí)施責(zé)任追究。

　　一是建議國(guó)務(wù)院責(zé)成審計(jì)署對(duì)燃煤發(fā)電行業(yè)產(chǎn)能問題進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，并向施工或關(guān)聯(lián)企業(yè)、特高壓電網(wǎng)工程及政府審批或核準(zhǔn)部門延伸，重點(diǎn)圍繞經(jīng)濟(jì)責(zé)任、投資決策、內(nèi)部控制、政策落實(shí)等幾個(gè)方面，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題提出審計(jì)建議。

　　二是建議要求電力企業(yè)對(duì)燃煤發(fā)電產(chǎn)能過剩問題進(jìn)行全面自查，重點(diǎn)圍繞項(xiàng)目可行性評(píng)價(jià)、項(xiàng)目法人投資決策、內(nèi)部控制制度有效性、經(jīng)濟(jì)效益、解決過剩產(chǎn)能措施、國(guó)家政策落實(shí)的等方面，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題提出解決方案。

　　三是建議聘請(qǐng)獨(dú)立第三方咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)燃煤發(fā)電產(chǎn)能過剩問題進(jìn)行綜合性評(píng)價(jià)，特別是對(duì)降杠桿、資產(chǎn)重組等政策措施有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出政策建議和解決方案。

　　四是建議有關(guān)部門按照“三不放過”原則采取經(jīng)濟(jì)和組織人事措施進(jìn)行責(zé)任追究，強(qiáng)化制度剛性，解決權(quán)利任性問題，并公開通報(bào)舉一反三進(jìn)行警示教育。

　　2.重在治本：加快推進(jìn)電力行業(yè)綜合性改革。

　　一是加強(qiáng)電力行業(yè)綜合性改革組織領(lǐng)導(dǎo)，成立臨時(shí)性電力綜合性改革專職機(jī)構(gòu)，落實(shí)主要領(lǐng)導(dǎo)主體責(zé)任制，建立獨(dú)立專家咨詢及定期評(píng)估制度。

　　二是加快落實(shí)電力行業(yè)市場(chǎng)化改革，重點(diǎn)推進(jìn)電力產(chǎn)品多樣化市場(chǎng)建設(shè)、加快競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電量和價(jià)格市場(chǎng)化形成機(jī)制步伐、實(shí)施基于績(jī)效激勵(lì)的輸配電價(jià)改革、加強(qiáng)對(duì)交易和調(diào)度機(jī)構(gòu)公正性的監(jiān)督。在抑制燃煤發(fā)電行業(yè)投資沖動(dòng)的同時(shí)，提高燃煤機(jī)組的市場(chǎng)適應(yīng)能力。

　　三是強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任考核，強(qiáng)化燃煤發(fā)電行業(yè)資本成本保值增值的剛性約束，提高經(jīng)營(yíng)成果與薪酬分配掛鉤的比重，切實(shí)與經(jīng)營(yíng)者和員工職務(wù)升降掛鉤。

　　四是加快實(shí)施混合所有制改革，解決由于國(guó)有企業(yè)出資人缺位約束不力的問題，建立企業(yè)有效的權(quán)力制衡機(jī)制，盡可能減少“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象，建立既以經(jīng)濟(jì)效益為中心又能防范或減少各種風(fēng)險(xiǎn)的體制機(jī)制。

　　3.重在實(shí)效：著力解決當(dāng)前突出問題。

　　一是落實(shí)自我消化的責(zé)任。由于現(xiàn)金流入量不足產(chǎn)生的流動(dòng)性問題，由企業(yè)自籌解決。由于資產(chǎn)負(fù)債率過高產(chǎn)生的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，由企業(yè)收縮投資戰(zhàn)線解決。由于經(jīng)營(yíng)不足產(chǎn)生的虧損問題，由企業(yè)采取措施由未來盈利彌補(bǔ)。

　　二是落實(shí)自我挖潛的責(zé)任。鼓勵(lì)企業(yè)自我改造，搶占輔助市場(chǎng)份額。鼓勵(lì)企業(yè)加強(qiáng)能源合同服務(wù)，提供價(jià)廉質(zhì)優(yōu)電力，開拓市場(chǎng)。鼓勵(lì)企業(yè)與水、風(fēng)、光發(fā)電企業(yè)合作，通過水火、風(fēng)火、光火互補(bǔ)提高盈利能力。鼓勵(lì)企業(yè)采取低成本戰(zhàn)略，開拓發(fā)電替代市場(chǎng)。

　　三是創(chuàng)新發(fā)展方式。采取鼓勵(lì)政策，鼓勵(lì)用戶和煤炭企業(yè)參與燃煤發(fā)電企業(yè)或機(jī)組的產(chǎn)業(yè)鏈資產(chǎn)重組，互惠互利，并穩(wěn)定煤炭和電力市場(chǎng)。