財政政策實施及其效果
財政政策實施及其效果
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財政政策實施及其效果
國債資金的使用效益如何，直接關(guān)系著積極財政政策的總體效果問題，以及擴(kuò)大舉債規(guī)模的風(fēng)險控制問題。國債資金使用效益越高，擴(kuò)張性政策的效果將越趨于“高乘數(shù)效應(yīng)’的一端，同時政府?dāng)U大舉債規(guī)模的安全空間越大。
要提高國債資金使用效益，我認(rèn)為至少要掌握好如下幾個層次或環(huán)節(jié)上的事項：
1.資金投入項目的合理選擇和較充分的可行性論證。
2.項目建設(shè)與相關(guān)方面協(xié)調(diào)銜接關(guān)系的處理，應(yīng)符合科學(xué)規(guī)劃和施工合理規(guī)范的要求。
3.保證已確立的項目資金不被挪用和按進(jìn)度撥付到位。
4.切實保證工程質(zhì)量。
幾年來，政府國債資金以及帶動其他配套資金支持的建設(shè)項目和技改項目，效果總體而言是明顯的。但根據(jù)國家綜合部門派出的檢查組對建設(shè)項目的稽查，從選項、配套規(guī)劃、資金專用到工程質(zhì)量，各個層次上的問題還都存在，有的還相當(dāng)嚴(yán)重。比如，第一，有些建設(shè)工程是在原有項目準(zhǔn)備不足的情況下，倉促決定上馬的，可行性論證很不充分;第二，有的項目不按基建程序辦，項目建議書還沒批，就已大張旗鼓干起來;第三，有的項目前期準(zhǔn)備工作深度不夠，不具備開工條件也硬開工;第四，有的城市規(guī)劃存在明顯欠缺，連供水、排水、污水處理的統(tǒng)一考慮都未做到;第五，個別項目的工程質(zhì)量出現(xiàn)嚴(yán)重問題，甚至成為“豆腐渣”工程;第六，工程招投標(biāo)、監(jiān)理方面的地區(qū)、部門保護(hù)主義現(xiàn)象往往比較嚴(yán)重;第七，少數(shù)地區(qū)還發(fā)生了國債項目建設(shè)資金被挪用的現(xiàn)象。
針對上述問題，有關(guān)部門下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財政預(yù)算內(nèi)專項資金項目工程質(zhì)量管理的通知》等文件，要求對建設(shè)項目的勘察設(shè)計、招標(biāo)投標(biāo)、施工管理和竣工驗收等各個環(huán)節(jié)建立明確的責(zé)任人制度，對在監(jiān)督稽查中發(fā)現(xiàn)有問題的項目，在沒有得到糾正之前停止撥付資金，發(fā)生挪用資金的項目，在完成整改前停撥資金和追回被挪用資金，追究責(zé)任，等等。
這些稽查、監(jiān)督、糾錯、懲處和加強(qiáng)管理的措施，對于提高國債資金使用效益發(fā)揮了積極的作用，近兩年，國債項目資金被挪用和工程質(zhì)量低下方面的問題相對減少。今后，仍有必要對相關(guān)環(huán)節(jié)高度重視，常抓不懈，因為總體而言，我們相關(guān)管理經(jīng)驗的不足、制度的不夠完善和施工監(jiān)理、質(zhì)量保證體系方面與國際水平相比的差距，畢竟是必須正視的現(xiàn)實。
2016年以來中國的積極財政政策及其效果評析
一、政策啟動的背景
由于2世紀(jì)8年代以來經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中的財政困難和多種制約因素，近2年間中國財政政策總體而言是“低調(diào)”的，主要表現(xiàn)是財力安排捉襟見肘，連年赤字、職能范圍收縮而同時“錯位”(越位與“缺位”)嚴(yán)重，維持“吃飯財政”在許多情況下都成為問題，就更談不上十分積極的調(diào)控舉措。但1998年一季度過后，這種情況發(fā)生很大改變。1997年爆發(fā)的東南亞金融危機(jī)對我國的影響已相當(dāng)明朗，并與一系列國內(nèi)問題迭加在一起，迫切需要以宏觀政策措施擴(kuò)大內(nèi)需，實施反周期操作。于是政府在決策上果斷地啟動了擴(kuò)張性的積極財政政策，使財政政策成為各方關(guān)注的重點(diǎn)。
啟動積極財政政策的背景因素，歸結(jié)起來主要有如下五個方面：
1.東南亞金融危機(jī)的巨大影響超出了一般人的意料
以1997年7月2日泰國宣布放棄聯(lián)系匯率制為標(biāo)志而爆發(fā)的東南亞金融危機(jī)，引出一浪又一浪的沖擊波，到1998年，已席卷了幾乎整個亞洲，并擴(kuò)展到俄羅斯，波及拉美，進(jìn)而使歐洲和美國也受到影響。其對于亞洲和世界經(jīng)濟(jì)影響之巨，大大超出早些時候一般人的估計。中國經(jīng)濟(jì)在此次危機(jī)中被評價為在亞洲表現(xiàn)最好，受影響最小。但到1998年，外貿(mào)的增長幅度也明顯放緩，并于5月出現(xiàn)負(fù)增長，客觀上這成為使各方對嚴(yán)峻形勢形成共識的響亮警鐘。
2.金融危機(jī)影響迭加到中國經(jīng)濟(jì)周期低谷階段上，使經(jīng)濟(jì)增長明顯趨緩，并出現(xiàn)通貨緊縮中國經(jīng)濟(jì)增長率(以GDP增長率衡量)從1993年的13.5%回落到1997年8.8%的水平，平均每年下降約1個百分點(diǎn)，這時被認(rèn)為還處于比較適宜的區(qū)間，但慣性下滑并未停止。1998年上半年經(jīng)濟(jì)增長率僅為7%，與全年8%的增長目標(biāo)形成明顯差距。同時，物價水平持續(xù)負(fù)增長，1—7月累計居民消費(fèi)價格比上年同期下降.4%，商品零售價格下降2.2%，被不少分析者認(rèn)為是通貨緊縮的表現(xiàn)。
3.2年市場化改革終于引致走出短缺的“過剩經(jīng)濟(jì)”局面中國國民經(jīng)濟(jì)在改革前一向以供給不足的短缺經(jīng)濟(jì)為主要特征。這種局面，在改革以來市場化資源配置機(jī)制漸進(jìn)形成、生產(chǎn)力獲得極大解放的過程中逐步改觀。在幾個經(jīng)濟(jì)周期的低谷階段上，先后出現(xiàn)過1983年的“局部買方市場”，199年的“市場疲軟”，終于在1997—1998年走到了較全面的所謂“買方市場”或“過剩經(jīng)濟(jì)”，市場上供不應(yīng)求的商品種類已寥寥無幾，供大于求或供求平衡的占絕大多數(shù)(當(dāng)然，不應(yīng)忘記普通民用住宅和公交服務(wù)等供給，仍是嚴(yán)重緊缺的，卻往往未在有關(guān)部門的統(tǒng)計中表現(xiàn))。企業(yè)產(chǎn)成品庫存總量不斷增加，1998年中已達(dá)4萬億元，約相當(dāng)于GNP的4%以上。
4.“國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性改組”帶來了大量的“下崗分流”人員和失業(yè)壓力近2年的改革經(jīng)過一系列的前哨戰(zhàn)和外圍戰(zhàn)，走到了國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性改組的攻堅戰(zhàn)階段。在“軟著陸”后需求不旺的宏觀環(huán)境下，為了對企業(yè)維持必要的優(yōu)勝劣汰改組壓力，總體上已不再沿用過去的種種優(yōu)惠與關(guān)照手段挽救效益不佳的企業(yè)，而是積極促進(jìn)企業(yè)的兼并重組乃至破產(chǎn);加上前述內(nèi)、外部增長減速因素的迭加，使微觀層次困境加劇，于是出現(xiàn)了大量的下崗分流人員，一年約1余萬人，失業(yè)壓力增大。緩解失業(yè)壓力成為決策上和社會各方所關(guān)注的大問題。
5.貨幣政策連續(xù)、密集運(yùn)用，但政策效果不夠明顯
針對我國經(jīng)濟(jì)“軟著陸”過程中的情況，貨幣政策方面采取了一系列放松銀根、刺激需求的政策。1996年5月之后的兩年多時間里，中央銀行先后多次降低存、貸款利率，并在1998年初取消國有商業(yè)銀行的貸款限額控制(改為資產(chǎn)負(fù)債比例管理和風(fēng)險管理)，降低準(zhǔn)備金率，頒布積極實行貸款支持的指導(dǎo)意見，等等，以求擴(kuò)大企業(yè)貸款需求，刺激投資。貨幣政策如此連續(xù)、密集的運(yùn)用，可以說是“竭盡全力”的。然而，遲遲沒有產(chǎn)生足夠明顯的政策效果，其操作余地已經(jīng)相對狹小。
上述幾方面的情況綜合在一起，使決策層于1998年為力求實現(xiàn)8%的增長目標(biāo)而采取增加投資、擴(kuò)大內(nèi)需方針，并且把增加投資的重點(diǎn)掌握為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(以求避免形成生產(chǎn)項目上的重復(fù)建設(shè)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)和增強(qiáng)發(fā)展后勁)。為有力地貫徹這一思路，啟動財政政策便是必然的選擇。因為走向市場經(jīng)濟(jì)“間接調(diào)控為主”的宏觀調(diào)控體制，財政政策是貨幣政策之外唯一可以仰仗的“主力型”工具和手段。
二、積極財政政策的要點(diǎn)
啟動財政政策時，有關(guān)部門加緊研究了對原預(yù)算安排作出調(diào)整的方案。這一方案在1998年8月的全國人民代表大會會上提請審議并獲得批準(zhǔn)。預(yù)算調(diào)整方案的重點(diǎn)內(nèi)容是：
第一，增發(fā)1億元長期國債，所籌資金用作國家預(yù)算內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項投資。這1億元國債只對國有商業(yè)銀行發(fā)行(中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行和中國建設(shè)銀行四家分別認(rèn)購5億元、2億元、1億元和2億元)，還債期限為1年，年利率5.5%.1億元的舉債一分為二，中央、地方各5億元，相應(yīng)使1998年中央預(yù)算支出擴(kuò)大5億元，中央財政赤字由年初預(yù)算的46億元擴(kuò)大到96億元。
第二，將年初預(yù)算中原用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的18億元調(diào)整為經(jīng)常性項目支出，用于增加科技教育投入、國有企業(yè)下崗職工基礎(chǔ)生活費(fèi)保障、離退休人員養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放和增加搶險救災(zāi)支出(當(dāng)時我國長江流域和嫩江、松花江流域遭遇5—1年一遇的特大洪水已成定局)。對財政預(yù)算作如此大動作的年中調(diào)整在新中國成立以來的幾十年間是極罕見的，但符合《預(yù)算法》第五十四條的規(guī)定，屬于宏觀調(diào)控中靈活的相機(jī)決策，反映了我國宏觀調(diào)控水平的提高。
國務(wù)院對增發(fā)國債所籌集的1億元資金的使用作了認(rèn)真研究。項目安排的重點(diǎn)是：第一，增加農(nóng)田水利和生態(tài)環(huán)境建設(shè)投資。結(jié)合防汛抗洪，抓好大江大河干流堤防的除險加固，中小河流治理，水毀工程修復(fù)，以及長江、黃河中上游天然林資源保護(hù)、植樹造林等。第二，繼續(xù)加快鐵路、公路、電信和一些重點(diǎn)機(jī)場建設(shè)。鐵路主要安排京九南段復(fù)線建設(shè)等;公路按照“五縱七橫”的規(guī)劃，重點(diǎn)加快“三縱兩橫兩個重要路段”的建設(shè)進(jìn)度;電信建設(shè)主要發(fā)展數(shù)字通信和移動通信網(wǎng)絡(luò)。第三，擴(kuò)大城市環(huán)保和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模。重點(diǎn)用于大中城市污水和垃圾處理，供水、供暖、供氣、城市道路和綠化等。第四，建設(shè)25億公斤倉容的國家儲備糧庫，全年國家直屬儲備糧庫建設(shè)投資達(dá)到年初計劃的17.5倍，超過建國以來的投資總額。這些糧庫主要由地方政府按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)包干建設(shè)，地方無償提供建設(shè)用地，免除相關(guān)的稅費(fèi)，并由國家糧食儲備局選派工程監(jiān)視，保證工程質(zhì)量。第五，實施農(nóng)村電網(wǎng)改造和建設(shè)工程，同時抓緊進(jìn)行城市電網(wǎng)改造。第六，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)適用住宅建設(shè)規(guī)模。此外，運(yùn)用新增國債所籌資金，還將增加公檢法設(shè)施建設(shè)投入。
啟動積極財政政策的1998年，還向國有獨(dú)資商業(yè)銀行發(fā)行了27億元特別國債(期限為3年)，實際上是將銀行對存款人的債務(wù)轉(zhuǎn)為財政對銀行(間接對存款人)的債務(wù)，財政又把這筆資金如數(shù)打入4家國有獨(dú)資銀行的資本金帳戶，從而使我國國有商業(yè)銀行的資本充足率和抗風(fēng)險能力大為提高。
1999年，根據(jù)當(dāng)年第二季度表現(xiàn)出來的固定資產(chǎn)投資增幅回落、出口下降、消費(fèi)需求持續(xù)不振的情況，決策層決定對積極財政政策的實施力度和具體措施作出進(jìn)一步調(diào)整，主要內(nèi)容可歸納為三個大的方面：
第一，在年初原定5億元長期國債發(fā)行規(guī)模的基礎(chǔ)上，報請全國人大會審議批準(zhǔn)，增加發(fā)行6億元長期國債，仍中央、地方各一半，相應(yīng)擴(kuò)大中央財政赤字3億元，以保持投資需求的較快增長。新增國債資金主要用于在建的基礎(chǔ)設(shè)施、一些重點(diǎn)行業(yè)的技術(shù)改造、重大項目裝備國產(chǎn)化和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、環(huán)保與生態(tài)建設(shè)以及科教基礎(chǔ)設(shè)施等方面。對大型骨干國有企業(yè)的技術(shù)改造項目，實施了貼息辦法
第二，調(diào)整收入分配政策，提高城鄉(xiāng)居民收入，以刺激消費(fèi)需求。重點(diǎn)是增加中低收入者的收入，包括適當(dāng)提高社會保障“三條線”(國有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險金、城鎮(zhèn)居民最低生活費(fèi))的收入水平，提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工收入，同時，適當(dāng)提高離退休人員的待遇，千方百計解決國有企業(yè)養(yǎng)老金拖欠問題。當(dāng)年財政在這方面增加支出約54億元，全國直接受益面達(dá)84多萬人。另外，采取措施切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，多渠道增加農(nóng)民收入。
第三，調(diào)整部分稅收政策，支持外貿(mào)出口。根據(jù)國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易環(huán)境變化對我國外貿(mào)出口的影響情況，為鼓勵出口，進(jìn)一步提高了一些在國際市場上具有競爭潛力和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度較高的產(chǎn)品的出口退稅率。這方面的主要內(nèi)容有：
(1)在1999年年初和7月1日先后兩次提高出口商品退稅率，使出口商品的綜合退稅率達(dá)到了15%以上，國家稅務(wù)總局3次共下達(dá)出口退稅計劃指標(biāo)636億元，并加快出口退稅進(jìn)度，全年出口退稅622億元，比上年增長42.4%，有效地促進(jìn)了出口的增加。
(2)針對投資需求不足問題，貫徹實施下半年減半征收固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅的政策。
(3)從8月1日起對涉及房地產(chǎn)的營業(yè)稅、契稅、土地增值稅給予了一定減免，以求激發(fā)房地產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長的推動力、盤活因大量空置房屋所造成的沉淀資金。
(4)就增值稅、營業(yè)稅、進(jìn)出口稅收、企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅以及科研機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制等有關(guān)稅收政策作了明確規(guī)定，促進(jìn)了技術(shù)創(chuàng)新和高新技術(shù)的發(fā)展。
(5)對涉外稅收政策作了適當(dāng)調(diào)整，以鼓勵外商投資。
(6)從11月1日起對居民儲蓄存款利息所得恢復(fù)征收個人所得稅，對促進(jìn)儲蓄有效地轉(zhuǎn)化為投資、刺激居民即期消費(fèi)、拉動消費(fèi)需求起到了積極作用。
2年，在上半年國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)好轉(zhuǎn)表現(xiàn)后，為了鞏固這種重大轉(zhuǎn)機(jī)，并預(yù)計到其后會有一些不確定因素，決定進(jìn)一步加大積極財政政策的力度，在年初決定的1億元長期國債發(fā)行規(guī)模的基礎(chǔ)上，下半年又實行預(yù)算調(diào)整方案，經(jīng)全國人大批準(zhǔn)，財政部增發(fā)5億元長期國債。這5億元國債將基本用于加快在建國債項目建設(shè)，以促使這批項目早日竣工，發(fā)揮效益。新增國債重點(diǎn)向五個方面投入：一是水利和生態(tài)項目建設(shè)，包括水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，移民建鎮(zhèn)，退耕還林還草，天然林和草場保護(hù)工程，京津周圍沙源治理啟動工程;二是教育設(shè)施建設(shè)，包括高等學(xué)校擴(kuò)招增加學(xué)生校舍等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中西部高校建設(shè)補(bǔ)助;三是交通等基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，包括公路干線、中西部地區(qū)貧困縣道路建設(shè)、鐵路建設(shè)，新增1億公斤糧庫建設(shè)以及中西部地區(qū)旅游設(shè)施建設(shè);四是企業(yè)技術(shù)改造、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，城市軌道交通、環(huán)保等設(shè)施國產(chǎn)化，國防軍工企業(yè)技術(shù)改造以及生物芯片、同步輻射等重大科技項目;五是城市環(huán)保項目建設(shè)。
21年，積極財政政策繼續(xù)實行。主要內(nèi)容，一是繼續(xù)發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)國債;二是發(fā)行支持西部開發(fā)的特種國債;三是適當(dāng)改善居民收入，刺激消費(fèi)，繼續(xù)提高公職人員工資水平。增發(fā)的長期建設(shè)國債共15億元，其中1億元主要彌補(bǔ)在建項目后續(xù)資金和工程收尾，另外5億元為支援西部建設(shè)的特別國債，要支持青藏鐵路等重點(diǎn)工程上馬。同時，繼續(xù)加大設(shè)備投資和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投資力度，包括技改貼息力度。
三、積極財政政策的成效
據(jù)有關(guān)部門測算，積極財政政策對于中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長發(fā)揮了明顯的促進(jìn)作用，對于GDP增幅的貢獻(xiàn)率，1998年為1.5個百分點(diǎn)，1999年為2個百分點(diǎn)，2年也在1.7個百分點(diǎn)左右。
三年間，長期建設(shè)國債共發(fā)行36億元，共安排國債項目662個，在銀行貸款和地方、企業(yè)自籌資金配合下，總投資規(guī)模24億元。到2年底，累計完成投資151億元，占項目總投資的63%.
國債投資成果顯著，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：
1.有效地擴(kuò)大了投資需求，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1998年以來累計發(fā)行的36億元長期建設(shè)國債直接帶動地方、部門、企業(yè)投入項目配套資金和銀行安排貸款約75億元，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮了重大作用。
2.集中力量建成了一批重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，辦成了一些多年想辦而未辦成的大事。
———在國債資金支持下，對大江大河大湖進(jìn)行了大規(guī)模的堤防工程建設(shè)和水毀工程修復(fù)。3年來，全國共完成堤防加固16369公里，完成江河控制性樞紐工程25個，病險水庫除險加固工程75項，在蓄滯洪區(qū)共完成安全區(qū)建設(shè)22個。還發(fā)展節(jié)水灌溉面積65萬畝，支持了在長江沿岸實施平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)工程。
———加快改善了交通運(yùn)輸條件。1998年以來是我國公路、鐵路、民航建設(shè)發(fā)展最快的歷史時期。公路建設(shè)方面，共新增通車?yán)锍碳s17.4萬公里，其中新增高速公路123公里，使我國公路總里程達(dá)到14萬公里，高速公路達(dá)到1.5萬公里。鐵路建設(shè)方面，到2年底，建成投產(chǎn)16個項目，新線長度27公里，復(fù)線里程586公里。對于西部開發(fā)具有重要意義的南疆鐵路投產(chǎn)使用，京九南段復(fù)線2年底開通，株六復(fù)線工程預(yù)計到年底可部分投產(chǎn)使用。機(jī)場改造與建設(shè)方面，到2年底，有南昌、長沙、迪慶、銀川、蘭州、烏魯木齊、包頭、重慶、阿勒泰、庫車、西寧等24個機(jī)場建成投產(chǎn)。水路運(yùn)輸建設(shè)方面，西江航運(yùn)二期工程、京杭運(yùn)河濟(jì)寧至臺兒莊和湘江航運(yùn)二期工程已建成投入運(yùn)營，長江口航道治理一期工程于2年7月試通航，廣州港出海航道一期整治工程于2年12月試通航。
———改善了糧食倉儲設(shè)施狀況。到2年底，第一批5億斤倉容中央直屬儲備糧庫基本建成。2年開始建設(shè)的第二批2億斤倉容糧庫，大部分項目已完成倉房主體工程。這將極大地緩解糧食倉容長期緊張的矛盾，明顯提高國家對糧食市場的調(diào)控能力，保障中央糧改政策的順利實施。
3.加快了企業(yè)技術(shù)進(jìn)步，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)升級。利用國債資金實施了一大批技術(shù)改造、高科技產(chǎn)業(yè)化、裝備國產(chǎn)化項目，有力地配合了國有企業(yè)改革工作。通過對88個民品技術(shù)改造項目貼息，調(diào)動了企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造的積極性，增強(qiáng)了銀行對重點(diǎn)技術(shù)改造項目支持的信心和貸款力度，啟動了一批對結(jié)構(gòu)調(diào)整有重大影響的項目，安排了一批可大量替代進(jìn)口、擴(kuò)大出口的項目，也有力地配合了國有企業(yè)改革工作。85%以上的國債技術(shù)改造項目已很快開工建設(shè)，部分項目已竣工投產(chǎn)，大部分項目將在21年底前建成。重點(diǎn)支持的高科技產(chǎn)業(yè)化項目，新材料專項、信息網(wǎng)絡(luò)專項和一批高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化示范工程均已取得較大進(jìn)展。到2年底，建成投產(chǎn)高科技產(chǎn)業(yè)化項目68項。已研制出高清晰度電視試播系統(tǒng)和接收機(jī)，并在國慶5周年慶典上試播成功。稀土材料高技術(shù)產(chǎn)品出口的比例將由目前的38%提高到7%以上。
4.促進(jìn)了地區(qū)生產(chǎn)力布局調(diào)整和優(yōu)化，推動西部大開發(fā)邁出實質(zhì)性步伐。在安排國債投資時，注重向中西部地區(qū)傾斜，2年以來，中西部地區(qū)投資增長速度明顯高于東部地區(qū)。1—11月，中部和西部地區(qū)基本建設(shè)投資分別增長14.6%和18.5%，比東部高8.9和12.8個百分點(diǎn)。
5.加強(qiáng)了環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，促進(jìn)了可持續(xù)發(fā)展。2年底，建成“三河三湖”流域水污染治理項目44個，形成日污水處理能力33萬噸。生態(tài)建設(shè)步伐加快，水土流失綜合治理取得進(jìn)展。天然林資源保護(hù)工程累計完成人工造林85.9萬公頃、森林撫育226萬公頃、封山育林35萬公頃、飛播及人工促進(jìn)天然林更新48萬公頃，近6萬公頃的天然林資源和工程區(qū)內(nèi)的生物多樣性得到了保護(hù)和恢復(fù)。全國重點(diǎn)防護(hù)林工程完成人工造林124萬公頃、封山育林119萬公頃、飛播8萬公頃。6.改善了人民生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)了社會事業(yè)發(fā)展。
———在國債投資的帶動下，極大地調(diào)動了各地城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。到2年底，竣工投產(chǎn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目556個。這些項目的建成，將新增城市日供水能力1886萬噸，日污水處理能力824萬噸，日垃圾處理能力31317噸，日燃?xì)夤饽芰?8萬立方米，供排水及煤氣管網(wǎng)1585公里，新增城市道路長度138公里，橋梁21座，供熱面積8694萬平方米。
———改善了農(nóng)民生產(chǎn)生活用電條件。到2年底，農(nóng)網(wǎng)建設(shè)與改造竣工的縣(區(qū)、市)累計1個左右。農(nóng)村電價明顯降低，農(nóng)民用戶的生活電價平均每千瓦時降低到.1到.3元。農(nóng)村用電量顯著增加，1999年農(nóng)村用電量增長9.47%，明顯高于全社會6.54%的水平。
當(dāng)然，積極財政政策的貫徹執(zhí)行中，也表現(xiàn)出一些問題。如國債資金管理、項目的可行性論證和施工質(zhì)量保證等方面都有改進(jìn)的余地和需要，特別是在運(yùn)行層面對經(jīng)濟(jì)總供需狀態(tài)的調(diào)節(jié)，怎樣與中長期解決深層矛盾制約的體制創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)調(diào)整更緊密地結(jié)合起來，應(yīng)當(dāng)更進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗和提高水準(zhǔn)。
四、關(guān)于是否存在“擠出效應(yīng)”的簡要分析
我國實施擴(kuò)張性的積極財政政策以來，不斷有研究者提出，這一宏觀政策會對民間投資產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。國外也有人士表示擔(dān)心，中國近年大規(guī)模發(fā)行國債，增加政府投資、擴(kuò)大支出，是否會產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。
所謂“擠出效應(yīng)”，是指由于政府通過向企業(yè)、居民和商業(yè)銀行借款來實行擴(kuò)張性政策，而引起利率上升，或引起對有限信貸資金的競爭，導(dǎo)致民間部門投資減少。它將使政府?dāng)U張性財政支出的效應(yīng)部分地甚至全部地被抵消。
“擠出效應(yīng)”并不是在政府實行擴(kuò)張性財政政策調(diào)節(jié)時必然要發(fā)生的。具體到中國近四年來實行積極財政政策的實踐來看，依據(jù)對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行各項指標(biāo)的分析，在我國出現(xiàn)“擠出效應(yīng)”的觀點(diǎn)尚得不到有力的證據(jù)支持。這可以從增發(fā)國債對以下三個方面的影響來考察：
第一，增發(fā)國債對利率的影響。我國自1996年5月以來，名義利率多次下調(diào)，但實際利率是上升的，這并不是財政擴(kuò)張帶來的結(jié)果。由于中國尚未實行名義利率的市場化，積極財政政策不會影響名義利率的升降。實際利率的上升主要是因為物價水平下降，而中央銀行出于種種考慮沒有及時隨物價變動調(diào)整名義利率所致。進(jìn)一步看，價格水平下降也不是財政擴(kuò)張的結(jié)果，相反，積極財政政策在一定程度上抑制了物價水平的下降。
第二，增發(fā)國債對借貸資金量的影響。增發(fā)國債沒有與民間競爭有限的資金。幾年來商業(yè)銀行的超額準(zhǔn)備率超過7%，存在較大的存貸差額。商業(yè)銀行近年的資金過剩主要是風(fēng)險意識增強(qiáng)、企業(yè)投資收益較低、預(yù)期不好及產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的緣故，而且這種過剩是在滿足了政府借款需求之后的過剩。從實際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行看，民間投資主要受到民間資本的邊際產(chǎn)出(或利潤率)和公共投資影響，民間資本邊際產(chǎn)出上升會引起民間投資規(guī)模的增加。如果公共資本投向競爭領(lǐng)域，即與民間資本的生產(chǎn)可以相互替代，增加公共投資就很可能擠出民間投資。積極財政政策的投資領(lǐng)域主要是生態(tài)環(huán)境保護(hù)、高速公路、鐵路、供水和機(jī)場、糧庫、農(nóng)村電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，屬于社會公共支出領(lǐng)域，對民間投資不會形成“擠出效應(yīng)”。相反，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還可以改善民間投資的外部環(huán)境，提高民間資本的邊際生產(chǎn)力，推動民間投資。
第三，財政支出對居民消費(fèi)的影響。政府支出與居民消費(fèi)具有替代關(guān)系，即財政增加政府購買支出可能擠出居民消費(fèi)。但這要通過對財政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行具體分析才能確定。某些財政支出如招待費(fèi)，的確是私人消費(fèi)的替代品;公共設(shè)施支出是私人消費(fèi)的互補(bǔ)品;還有一些公共支出既是私人消費(fèi)的替代品又是互補(bǔ)品，比如國家用于食品和藥品檢驗的支出，既減少了私人的檢疫支出，又可增加私人對食品和醫(yī)藥的支出。有關(guān)部門通過財政購買支出和居民消費(fèi)關(guān)系的計量模型分析發(fā)現(xiàn)，我國財政購買支出與居民消費(fèi)總體是互補(bǔ)關(guān)系，擴(kuò)大政府支出對需求總體上具有擴(kuò)張效應(yīng)。
五、關(guān)于國債資金使用的效益
國債資金的使用效益如何，直接關(guān)系著積極財政政策的總體效果問題，以及擴(kuò)大舉債規(guī)模的風(fēng)險控制問題。國債資金使用效益越高，擴(kuò)張性政策的效果將越趨于“高乘數(shù)效應(yīng)”的一端，同時政府?dāng)U大舉債規(guī)模的安全空間越大。
要提高國債資金使用效益，我認(rèn)為至少要掌握好如下幾個層次或環(huán)節(jié)上的事項：
1.資金投入項目的合理選擇和較充分的可行性論證。
2.項目建設(shè)與相關(guān)方面協(xié)調(diào)銜接關(guān)系的處理，應(yīng)符合科學(xué)規(guī)劃和施工合理規(guī)范的要求。
3.保證已確立的項目資金不被挪用和按進(jìn)度撥付到位。
4.切實保證工程質(zhì)量。
幾年來，政府國債資金以及帶動其它配套資金支持的建設(shè)項目和技改項目，其效果總體而言是明顯的，這已如本文第三部分所述。但根據(jù)國家綜合部門派出的檢查組對建設(shè)項目的稽查，從選項、配套規(guī)劃、資金專用到工程質(zhì)量，各個層次上的問題還都存在，有的還相當(dāng)嚴(yán)重。比如，第一，有些建設(shè)工程是在原有項目準(zhǔn)備不足的情況下，倉促決定上馬的，可行性論證很不充分;第二，有的項目不按基建程序辦，項目建議書還沒批，就已大張旗鼓干起來;第三，有的項目前期準(zhǔn)備工作深度不夠，不具備開工條件也硬開工;第四，有的城市規(guī)劃存在明顯欠缺，連供水、排水、污水處理的統(tǒng)一考慮都未做到;第五，個別項目的工程質(zhì)量出現(xiàn)嚴(yán)重問題，甚至成為“豆腐渣”工程;第六，工程招投標(biāo)、監(jiān)理方面的地區(qū)、部門保護(hù)主義現(xiàn)象往往比較嚴(yán)重;第七，少數(shù)地區(qū)還發(fā)生了國債項目建設(shè)資金被挪用的現(xiàn)象。
針對上述問題，有關(guān)部門下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財政預(yù)算內(nèi)專項資金項目工程質(zhì)量管理的通知》等文件，要求對建設(shè)項目的勘察設(shè)計、招標(biāo)投標(biāo)、施工管理和竣工驗收等各個環(huán)節(jié)建立明確的責(zé)任人制度，對在監(jiān)督稽察中發(fā)現(xiàn)有問題的項目，在沒有得到糾正之前停止撥付資金，發(fā)生挪用資金的項目，在完成整改前停撥資金和追回被挪用資金，追究責(zé)任，等等。
這些稽察、監(jiān)督、糾錯、懲處和加強(qiáng)管理的措施，對于提高國債資金使用效益發(fā)揮了積極的作用，近兩年，國債項目資金被挪用和工程質(zhì)量低下方面的問題相對減少。今后，仍有必要對相關(guān)環(huán)節(jié)高度重視，常抓不懈。因為總體而言，我們相關(guān)管理經(jīng)驗的不足、制度的不夠完善和施工監(jiān)理、質(zhì)量保證體系方面與國際水平相比的差距，畢竟是必須正視的現(xiàn)實。
盡管存在種種問題，但并不能推翻對近年國債資金通盤使用效益方面的基本肯定。
六、關(guān)于減稅問題的基本認(rèn)識
關(guān)于1998年以來積極財政政策的一大爭議問題，是“為什么不實行減稅政策”。按照一般邏輯，擴(kuò)張性財政政策包括政府減稅和增支兩大方面。1998年后，中國的財稅政策卻是在擴(kuò)張導(dǎo)向下增支而不減稅(嚴(yán)格地說是不以減稅為重點(diǎn))，究其理由，主要有如下幾個方面：
第一，中國稅收占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重過低，從宏觀稅負(fù)看，減稅已無空間。發(fā)展中國家稅收占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重一般在2—3%，發(fā)達(dá)國家的比重更高，而我國這一比重1997年只有11%左右，可以說總體上不具備減稅的空間。現(xiàn)實生活中確實存在企業(yè)負(fù)擔(dān)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題和減輕負(fù)擔(dān)的強(qiáng)烈呼聲。但具體分析，其原因在于稅外的亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派、亂集資，同時各部門與權(quán)力環(huán)節(jié)通過“四亂”征收的財力大都是放在預(yù)算外分散掌握的，弊端叢生。所以我國現(xiàn)在急需對癥下藥加以解決的問題是清理“四亂”，整頓非稅收入，降低稅外負(fù)擔(dān)，加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，而不是減稅。
第二，中國現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)制約著減稅效應(yīng)的發(fā)揮，使減稅事倍功半，得不償失。所謂稅收對經(jīng)濟(jì)的“穩(wěn)定器”作用，主要是指直接稅的調(diào)控作用，而現(xiàn)階段我國的稅收主體是間接稅，1997年前后增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅三稅占稅收收入的比重高達(dá)65%以上，而企業(yè)所得稅和個人所得稅相加也僅占16%左右。近一半的企業(yè)虧損經(jīng)營，降低所得稅對他們毫無意義。減免間接稅，則不僅會大量減少財政收入，而且刺激經(jīng)濟(jì)的效果很弱，事倍功半，得不償失。加之間接稅的減稅有向下拉動物價的作用，對通貨緊縮可能雪上加霜，不利于改善市場預(yù)期。
第三，中國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)和稅收環(huán)境也不宜于以實行減稅為重點(diǎn)。目前我國的市場體制還不健全，企業(yè)的投資和經(jīng)營行為遠(yuǎn)沒有走上規(guī)范化軌道，相當(dāng)一部分企業(yè)對減稅信號的反應(yīng)并不靈敏。特別是長期以來通過各種越權(quán)和隨意減免稅來促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的做法，仍有一定慣性，這一類做法客觀上助長了各種偷稅、騙稅現(xiàn)象的發(fā)生，削弱了稅收的杠桿作用。管理部門擔(dān)心，在這種情況下強(qiáng)調(diào)減稅，不僅難以達(dá)到預(yù)期效果，而且可能擾亂稅收秩序，妨礙稅收執(zhí)法環(huán)境的形成與穩(wěn)定。
應(yīng)當(dāng)指出，認(rèn)為稅收增長絕對不能高于GDP增長是一種誤解。實際上，只有在管理體制和稅制結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定、成熟的時期，稅收占GDP的比重才不會發(fā)生明顯的波動。而我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚處于轉(zhuǎn)型期，體制和稅制均處于轉(zhuǎn)軌過程中，很多因素都在劇烈變化，所以實事求是地說，不宜簡單地用稅收收入占GDP比重相對穩(wěn)定的框架來套中國的現(xiàn)實。我國9年代中期以后稅收的持續(xù)增長存在一定的合理性。首先，它在一定意義上是前十年稅收占GDP比重下降過頭之后的正?；卣{(diào)。從8年代開始的分權(quán)改革和減稅讓利安排，使我國稅收占GDP的比重下降至9年代前期的1%以下，而從國際經(jīng)驗看，發(fā)展中國家的這一比重大至為2%以上，發(fā)達(dá)國家更要高得多。經(jīng)過近年來的回升調(diào)節(jié)，我國目前稅收占GDP比重也僅達(dá)到接近15%，所以說宏觀稅負(fù)并不高。1999年稅款征收總量超過萬億元，與加大清欠力度有直接關(guān)系，這也是以前的欠稅大戶感到?jīng)_擊很大的原因。但是要形成公平競爭的市場環(huán)境，就應(yīng)將彈性征收減少，加強(qiáng)征管力度，硬化以法律為依托的稅收約束。打擊走私而增加的稅款，更是完全合理的。
當(dāng)然，作為具體案例，現(xiàn)實生活中的確存在蠻橫征收、“征過頭稅”的現(xiàn)象，所以提高征管隊伍執(zhí)法水平，加強(qiáng)對其監(jiān)督也是當(dāng)務(wù)之急。此外，也發(fā)現(xiàn)有“列收列支”、“貸款空轉(zhuǎn)”等單純?yōu)楸ＷC稅收達(dá)標(biāo)而弄虛作假的扭曲現(xiàn)象。一種建設(shè)性的建議是下一步在承認(rèn)需要進(jìn)一步健全法治、加強(qiáng)征管的前提下，創(chuàng)造配套條件，將稅收指標(biāo)轉(zhuǎn)為像GDP一樣的預(yù)測性、指導(dǎo)性指標(biāo)。在依法納稅、依法征稅的基礎(chǔ)上，屆時可以借鑒市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗，用短期國債調(diào)節(jié)稅收預(yù)測數(shù)與實征數(shù)的差額所可能形成的財政收支缺口。
雖然從總體上說，中國目前減稅空間不大，但并不排除在具體項目上的稅收減免。如近年已出臺的加大出口退稅力度、固定資產(chǎn)方向調(diào)節(jié)稅暫停征收、企業(yè)投資抵免新增所得稅4%、房地產(chǎn)方面有關(guān)稅率降低等政策，都會產(chǎn)生鼓勵投資、刺激消費(fèi)的積極效應(yīng)。國家還在支持高新技術(shù)發(fā)展方面作出了一些新的稅收優(yōu)惠規(guī)定。特別值得提到的是，近年我國加大清理稅外收費(fèi)、取消“三亂”，實際上也起到了與減稅等價的效應(yīng)。下一階段如推出增值稅的轉(zhuǎn)型，將更是一次較大力度的減稅。
七、關(guān)于國債風(fēng)險問題的探討
啟動積極財政政策以來，我國國債規(guī)模隨赤字規(guī)模及其它變動因素而擴(kuò)大之后，是否仍控制在適度區(qū)間內(nèi)和是否能保證財政經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，是一個必須考慮的重要問題，也與政策的總體效果的考察緊密相關(guān)。從名義指標(biāo)看，我國財政雖然處于困難境況，但國債余額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重還是比較低的，1998年末債務(wù)余額占GDP的比重約為1.3%，如果再加上當(dāng)年用于補(bǔ)充國有獨(dú)資銀行資本金的27億元特別國債，這一比重也不過13.6%左右，明顯低于大多數(shù)國家的同一比重。目前，國債余額/GDP比重雖有所上升，但仍未達(dá)到2%.我國的主要問題是，中央財政的債務(wù)依存度(當(dāng)年舉債額/當(dāng)年支出額)偏高(已在7%左右)，以及名義指標(biāo)遠(yuǎn)不足以反映現(xiàn)實情況。對此，看來應(yīng)至少考慮到如下幾個相互聯(lián)系的方面：
第一，國債余額/GDP比重是一個更為全面、綜合地反映一國舉債潛力的指標(biāo)。我國在這一指標(biāo)很低的情況下卻出現(xiàn)中央財政債務(wù)依存度偏高的情況，與現(xiàn)時體制因素(不允許地方政府舉債等)和政府財力分散程度(相當(dāng)大量的預(yù)算外政府性資金不在債務(wù)依存度指標(biāo)的分母中反映)關(guān)系很大。
第二，這幾年增發(fā)國債用于政府投資，是在特定條件下采取的反周期財政措施，并不意味著長期眼界上所持的控制債務(wù)規(guī)模、壓縮赤字的原則被放棄。換言之，這種反周期應(yīng)急舉措決不可引為常例，放開手腳年年使用。
第三，舉債擴(kuò)大投資規(guī)模的支出安排同樣具有支出剛性即“棘輪效應(yīng)”，抬高了的支出基數(shù)和建設(shè)盤子，會形成要求后續(xù)年度有更多財力投入的壓力，也包括安排債務(wù)還本付息的壓力。因此必須精心協(xié)調(diào)銜接短期調(diào)節(jié)與中長期發(fā)展，合理運(yùn)籌資金，避免形成過于陡峭的償債高峰以至出現(xiàn)政府債務(wù)危機(jī)和支出盤子難以為繼狀況。當(dāng)前條件下增發(fā)國債，應(yīng)當(dāng)多發(fā)長期債(如1年、15年、2年，甚至更長)，利用低通脹的時機(jī)降低國債籌資的總成本。
第四，舉債籌得的資金如何合理運(yùn)用，使之產(chǎn)生盡可能大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，是一個關(guān)鍵問題。前已述及，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)這方面我們的管理水平還不高，經(jīng)驗還相當(dāng)有限，有必要充分重視、切實改進(jìn)，探索專項國債形式，強(qiáng)化國債資金使用的通盤科學(xué)規(guī)劃、可行性研究與貫穿全過程的嚴(yán)格的責(zé)任制。
第五，現(xiàn)時中央財政的脆弱性值得引起高度關(guān)注，要通過必要的體制調(diào)整和加強(qiáng)管理措施，扭轉(zhuǎn)中央財政本級收入占國家財政收入比重連年下降局面，增強(qiáng)中央財政的調(diào)控實力。
第六，從最寬廣的范圍考慮，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我國名義上的赤字、國債指標(biāo)遠(yuǎn)未能反映現(xiàn)實情況的全貌，所以名義財政赤字和國債規(guī)模必須與隱性的赤字與國債同時考慮?；蛘哒f，名義規(guī)模擴(kuò)大，實際上必然縮小在安全區(qū)內(nèi)消化和彌補(bǔ)公共部門隱性赤字與隱性國債(如各級政府欠發(fā)工資、糧食系統(tǒng)虧損掛帳、國有企業(yè)與國有銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)虧空，還有各部門、地方舉借的性質(zhì)類同于主權(quán)債的債務(wù)等)及政府或有債務(wù)(如養(yǎng)老基金空帳、農(nóng)村互助合作基金死帳)的可用空間和調(diào)節(jié)余地。對這方面的問題，必須予以充分重視，通過綜合治理、配套改革，來逐步化解風(fēng)險，“標(biāo)本兼治”地求得解決。如果僅看名義赤字、國債指標(biāo)而得出的“我國發(fā)債空間還很大”的結(jié)論，極易把宏觀調(diào)控引入誤區(qū)，即把本應(yīng)預(yù)留于“治本”操作(如國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組)的發(fā)債空間，在治標(biāo)時就消耗貽盡。
總之，在我國財政赤字和國債規(guī)模適當(dāng)擴(kuò)大的同時，必須強(qiáng)化風(fēng)險意識與防范機(jī)制，全面把握現(xiàn)實情況，精心和穩(wěn)妥地把握赤字與舉債的合理數(shù)量界限(并在國債規(guī)模總量擴(kuò)張的同時，對國債結(jié)構(gòu)作合理調(diào)整)，以及反周期應(yīng)急舉措與中長期可持續(xù)發(fā)展和深化改革的銜接，通過反周期調(diào)節(jié)爭取贏得克服體制、結(jié)構(gòu)等方面深層矛盾的時間和條件，以及財政經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)的綜合環(huán)境，這樣才有可能迎來國民經(jīng)濟(jì)的新一輪高速增長。
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