供給財(cái)政政策論文(2)
供給財(cái)政政策論文篇二
積極運(yùn)用財(cái)政政策加強(qiáng)供給管理
近年來，我國 經(jīng)濟(jì) 中的短缺現(xiàn)象在大多數(shù)領(lǐng)域已告結(jié)束，“買方市場”悄然登場。宏觀經(jīng)濟(jì) 環(huán)境的變化勢必對我國經(jīng)濟(jì)增長與宏觀調(diào)控的政策選擇提出新的課題。
一、1998年財(cái)政政策的簡要回顧
1998年我國國內(nèi)國際面臨的形勢都比較嚴(yán)峻。東南亞 金融 危機(jī)的 影響 迭加到我國經(jīng)濟(jì)周期的低谷階段上，外貿(mào)增長無力，又適值多年市場化改革終于引出“過剩經(jīng)濟(jì)”局面，國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性改組帶來了大量“下崗”人員和失業(yè)壓力，經(jīng)濟(jì)增長明顯放慢，并出現(xiàn)了通貨緊縮跡象。為此，我國政府果斷決策，力求實(shí)行擴(kuò)大內(nèi)需、刺激經(jīng)濟(jì)的政策。
對此，中央銀行陸續(xù)采取了取消貸款規(guī)模限制、加大信貸投放力度、多次下調(diào)存貸款利率、改革存款準(zhǔn)備金制度、 發(fā)展 公開市場操作等一系列貨幣政策措施，但并未取得預(yù)期成效。在這一情況下，財(cái)政部報(bào)請全國人大對預(yù)算安排作出重大調(diào)整，運(yùn)用積極的財(cái)政政策手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)，實(shí)施反周期安排，啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。從總體來看，這次反周期的財(cái)政政策具有以下三個(gè)明顯的特點(diǎn)：
(一)從政策目標(biāo)來看，1998年所采取的財(cái)政政策體現(xiàn)了組合政策目標(biāo)，即以爭取經(jīng)濟(jì)增長速度達(dá)8%為重點(diǎn)，同時(shí)兼顧其它目標(biāo)。 1998年財(cái)政為解決國內(nèi)需求不足，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，增發(fā)了1000億專項(xiàng)國債用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資;為縮小地區(qū)差距，保持 社會 安定，中央財(cái)政調(diào)增了180億元的支出， 專門用于國有 企業(yè) 下崗職工基本生活費(fèi)保障和離退休人員養(yǎng)老金的按時(shí)足額發(fā)放以及抗洪救災(zāi)等;為應(yīng)對亞洲金融危機(jī)，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)行了2700億特種國債，所籌資金全部用于補(bǔ)充國有獨(dú)資商業(yè)銀行的資本金，使其資本充足率達(dá)到巴塞爾協(xié)議和我國商業(yè)銀行法要求的8%的水平;為改善出口競爭力， 繼續(xù)開拓國外市場和吸引外資，進(jìn)一步保持國際收支的良好狀態(tài)，我國政府分批提高了紡織品、煤炭、水泥、鋼材和部分機(jī)電產(chǎn)品的出口退稅率，并調(diào)整了進(jìn)口設(shè)備稅收政策，降低了關(guān)稅稅率，對國家鼓勵(lì)發(fā)展的外商投資項(xiàng)目和國內(nèi)投資項(xiàng)目，在規(guī)定范圍內(nèi)免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。這些財(cái)政政策的實(shí)施，除了可以直接增加投資和消費(fèi)、刺激國內(nèi)需求外，還能通過補(bǔ)充和增加建設(shè)項(xiàng)目資本金，為銀行擴(kuò)大貸款創(chuàng)造條件。經(jīng)測算，僅1000億元專項(xiàng)國債資金的使用就可使銀行增加配套貸款1000億元，使總的投資數(shù)額達(dá)2000億元，如將投資的乘數(shù)效應(yīng) 計(jì)算 在內(nèi)，預(yù)計(jì)1998、1999兩年可以相應(yīng)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長2.5—3個(gè)百分點(diǎn)。(注：樓繼偉：《 中國 應(yīng)對危機(jī)的財(cái)政政策》，載1998年10月21日《中國財(cái)經(jīng)報(bào)》。)
(二)從政策調(diào)控的 內(nèi)容 看，1998年財(cái)政政策既注意了總量調(diào)控，用以刺激經(jīng)濟(jì)總量回升、啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，同時(shí)也注意結(jié)構(gòu)調(diào)整，兼顧經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)在“質(zhì)量”。這次向商業(yè)銀行增發(fā)的1000億專項(xiàng)國債，全部用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，特別是農(nóng)田水利、鐵路 交通 、郵電通信、城市基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、國家儲備糧庫的建設(shè)與改造、長江黃河中上游植樹造林以及水土保持等方面的建設(shè)，而沒有安排任何一個(gè)加工 工業(yè) 項(xiàng)目，從項(xiàng)目的選擇上盡可能避免走重復(fù)建設(shè)那種“高增長、低效益”的老路。
(三)從政策調(diào)控的方式來考察，財(cái)政政策正在實(shí)現(xiàn)由被動(dòng)應(yīng)付向積極、主動(dòng)地實(shí)施宏觀調(diào)控的轉(zhuǎn)變。1979年以來，由于推行向地方放權(quán)、向企業(yè)讓利等政策措施，國家財(cái)力削弱，兩個(gè)比重不斷下降，財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)的職能弱化，財(cái)政政策表現(xiàn)相當(dāng)被動(dòng)，“低調(diào)”已久。其實(shí)，財(cái)政政策是國家在市場經(jīng)濟(jì)中實(shí)施宏觀調(diào)控的重要手段，政府可以通過采取相機(jī)抉擇的政策措施，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，熨平經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)，彌補(bǔ)市場缺陷，引導(dǎo)資源有效配置，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。在1998年的調(diào)控過程中，財(cái)政政策明顯地改變了“低調(diào)”姿態(tài)，財(cái)政部項(xiàng)懷誠部長針對當(dāng)年我國面臨的嚴(yán)峻形勢，先后兩次在《人民日報(bào)》發(fā)表重要文章，詳細(xì)闡明了財(cái)政啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的必要性、可能性、基本思路、基本原則以及具體措施。這標(biāo)志著財(cái)政政策在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控上已實(shí)現(xiàn)了由被動(dòng)到主動(dòng)的轉(zhuǎn)變。1998年的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施極大地豐富了社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐，為我國今后的宏觀調(diào)控積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)：(一)財(cái)政政策和貨幣政策在經(jīng)濟(jì)周期的不同階段各自具有其發(fā)揮作用的“特長方面”。在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張或高峰階段，擴(kuò)大或收縮的貨幣政策對經(jīng)濟(jì)總量的影響比較明顯，可以比較有效地調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度;而當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)處于相對收縮的階段時(shí)，擴(kuò)張的財(cái)政政策能起到更直接的刺激作用，較快速地帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，促使經(jīng)濟(jì)回升。西方許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，貨幣政策在啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)時(shí)有時(shí)是低效的甚至是無效的(所謂“流動(dòng)性陷井”)，我國這次啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)踐也在某種程度上說明了這個(gè) 問題 。人們過去通常認(rèn)為，“貨幣調(diào)總量，財(cái)政調(diào)結(jié)構(gòu)”，其實(shí)，貨幣政策在經(jīng)濟(jì)周期的所有階段并非對總量的調(diào)節(jié)全都有效，相反，財(cái)政政策在特定情況下也能有效地調(diào)節(jié)總量。
(二)在買方市場情況下，財(cái)政政策需要發(fā)揮更重要的作用。買方市場是指供過于求的市場，其形成原因固然與總需求不足直接相聯(lián)，但其深層的根源仍離不開結(jié)構(gòu)問題，特別是在我國這樣的發(fā)展中大國和在經(jīng)濟(jì)起飛的階段上。因此，財(cái)政政策作為調(diào)整結(jié)構(gòu)最為重要的政策手段，需積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，改善供給結(jié)構(gòu)和供給質(zhì)量，從而縮小供需缺口。
(三)財(cái)政政策的起點(diǎn)和歸宿應(yīng)永遠(yuǎn)是整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)。 目前 ，國家財(cái)政仍然十分困難，振興財(cái)政任重而道遠(yuǎn)。在這種情況下，更要求財(cái)政工作放眼全國和全球，胸懷宏觀，從整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況和世界經(jīng)濟(jì)動(dòng)態(tài)出發(fā)，考慮政策設(shè)計(jì)與抉擇，以有限的資金重點(diǎn)解決一些帶有全局性的、戰(zhàn)略性的問題。1998年財(cái)政政策之所以取得如此大的成效，關(guān)鍵就在這里。
二、今后財(cái)政政策調(diào)節(jié)中長期供求關(guān)系的基本思路
買方市場的出現(xiàn)，是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，標(biāo)志著中國經(jīng)濟(jì)到了一個(gè)重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。我國經(jīng)過近20年改革開放，正在走出短缺經(jīng)濟(jì)，向?qū)崿F(xiàn)小康邁出了一大步。但是，我們同時(shí)必須十分清醒地認(rèn)識到我國目前買方市場存在的三大問題：(1 )我國買方市場是低收入水平的買方市場。從國際經(jīng)驗(yàn)看，大多數(shù)國家是在進(jìn)入中等收入水平后才形成買方市場的，而當(dāng)前我國的買方市場是在人均GDP尚未超過1000 美元，仍屬于世界上低收入國家的情況下出現(xiàn)的。這就決定我國需要采取適當(dāng)?shù)暮暧^經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施，保證國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。(2 )我國買方市場僅僅是一般商品供給初步走出短缺的局部買方市場。雖然有關(guān)部門納入抽樣統(tǒng)計(jì)的若干種一般商品均供求平衡與供大于求，但國計(jì)民生的“衣食住行”四大要素中后兩項(xiàng)的代表品——普通民用住宅和城鄉(xiāng)交通仍都處于短缺和嚴(yán)重的低水平供給狀況。因此，在目前，我們并沒有條件輕言“告別短缺”。(3 )我國買方市場是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾十分突出的買方市場。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，以前的盲目投資、重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致目前的地區(qū)結(jié)構(gòu)趨同，造成生產(chǎn)方面的某些惡性競爭和資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，直接影響了整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展;從所有制結(jié)構(gòu)看，國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線過長，布局太散，有限的國有資本難以支撐過于龐大的國有經(jīng)濟(jì)的盤子;從區(qū)域發(fā)展結(jié)構(gòu)看，東、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不斷擴(kuò)大，必將影響我國經(jīng)濟(jì)和社會的穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展;從技術(shù)結(jié)構(gòu)看，企業(yè)設(shè)備老化，技術(shù)水平低，缺乏國際競爭力。我國經(jīng)濟(jì)存在十分突出的結(jié)構(gòu)性矛盾，這也就要求宏觀經(jīng)濟(jì)政策始終要把調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)作為一項(xiàng)長期的任務(wù)。
買方市場往往在發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)下成為市場供求關(guān)系的一種常態(tài)。從發(fā)展看，建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的中國確實(shí)可能越來越接近這種狀態(tài)。宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策當(dāng)然必須兼顧總量和結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)，但一般總是要在經(jīng)濟(jì)總量或經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)(換言之，調(diào)節(jié)總需求或調(diào)節(jié)總供給)兩者之間選擇其中一項(xiàng)作為調(diào)控重點(diǎn)。毫無疑問，在“魚與熊掌不可兼得”的情況下，調(diào)控重點(diǎn)的選擇與各階段宏觀經(jīng)濟(jì)形勢休戚相關(guān)。一般而言，當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)處于經(jīng)濟(jì)周期的衰退階段或低谷階段運(yùn)行時(shí)，宏觀調(diào)控政策應(yīng)以總量調(diào)控為主、同時(shí)兼顧結(jié)構(gòu)調(diào)整，采取各項(xiàng)措施恢復(fù)或啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長;而當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)開始脫開經(jīng)濟(jì)周期的谷底進(jìn)入擴(kuò)張階段時(shí)，宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策須作出相應(yīng)的調(diào)整，政策的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)調(diào)整為主、總量調(diào)控為輔。當(dāng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)入經(jīng)濟(jì)周期中的峰頂階段時(shí)，又需要更多地注重調(diào)節(jié)總量。簡言之，除谷底和峰頂這樣的特殊階段特別需要需求管理去“熨平波動(dòng)”外，結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)的“供給管理”其實(shí)具有比總量調(diào)節(jié)的“需求管理”更值得重視的緣由，更是中長期的治本之道。對于我國這樣市場經(jīng)濟(jì)正處在不成熟、不發(fā)達(dá)階段的國民經(jīng)濟(jì)，在“標(biāo)本兼治”之中尤其要注重以供給管理推進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)。
從當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況并結(jié)合今后中長期發(fā)展的要求來看，我國宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策的重點(diǎn)應(yīng)隨走出此次的低谷階段而有所變化，即：在適度調(diào)控經(jīng)濟(jì)總量的同時(shí)，著力調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。具體有如下幾點(diǎn)考慮：
(一)展望1999—2000年的經(jīng)濟(jì)增長，由于1998年各項(xiàng)刺激經(jīng)濟(jì)增長政策的效果將進(jìn)一步顯現(xiàn)出來，如果周邊國家經(jīng)濟(jì)環(huán)境漸趨穩(wěn)定和好轉(zhuǎn)， 應(yīng)當(dāng)說， 我國經(jīng)濟(jì)增長中擴(kuò)張總量上的要求便或遲或早不會再象1998年那樣迫切。從中期看，我國將由經(jīng)濟(jì)周期的谷底階段進(jìn)入經(jīng)濟(jì)周期的回升階段。屆時(shí)，宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)調(diào)整具有現(xiàn)實(shí)的必要性和可行性。
(二)我國買方市場的外在表象是大多數(shù)商品庫存上升，銷售不旺，供過于求，但其內(nèi)在的深層根源則在于經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性問題，如：重復(fù)建設(shè)、盲目投資、地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同而造成的無效供給，企業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不能適時(shí)調(diào)整和缺乏開發(fā)新產(chǎn)品的能力等等。在我國這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾十分突出的國家，刺激需求只能從數(shù)目較小的增量上調(diào)節(jié)供需缺口，緩和有效需求不足的問題;而只有通過大規(guī)模的存量結(jié)構(gòu)調(diào)整，才能從根本上促進(jìn)我國在已初步出現(xiàn)買方市場的情況下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長。
(三)從世界范圍看，知識經(jīng)濟(jì)、信息經(jīng)濟(jì)將成為21世紀(jì)各國綜合國力競爭的主戰(zhàn)場， 科學(xué) 技術(shù)的作用越來越突出，我國“科教興國”戰(zhàn)略能否得到有效實(shí)施，將在很大程度上決定我國在世界上的排名和位置。從國內(nèi)看，龐大的國有經(jīng)濟(jì)存量如何盤活，使其充分發(fā)揮效益，是不能夠回避的問題。這兩個(gè)問題，一個(gè)關(guān)于經(jīng)濟(jì)的技術(shù)結(jié)構(gòu)問題，另一是關(guān)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)問題。兩者從根本上影響我國中長期的經(jīng)濟(jì)增長，而且直接關(guān)系到中華民族能否在下一個(gè)世紀(jì)實(shí)現(xiàn)振興。因此，宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的供給管理政策必須對這些結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化積極助推。
總之，財(cái)政政策調(diào)節(jié)供求關(guān)系、應(yīng)對買方市場的基本思路，在中長期有必要由“刺激需求、啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅?ldquo;調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級”。具體而言，財(cái)政政策要立足于中國經(jīng)濟(jì)跨世紀(jì)的長遠(yuǎn)要求，在紛繁復(fù)雜的各種矛盾和問題中，緊緊抓住國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組和發(fā)展 科技 兩個(gè)帶有全局性和戰(zhàn)略性的關(guān)鍵問題，并積極開拓理財(cái)和調(diào)控的新方式，以求有效地調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)中長期供求關(guān)系的改善。
三、積極推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組從龐大的國有資本存量入手調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)
面對國有經(jīng)濟(jì)效益連年下滑，虧損面不斷擴(kuò)大以及國有企業(yè)戰(zhàn)線過長、布局太散、重復(fù)建設(shè)多等難題，財(cái)政政策作為政府宏觀調(diào)控體系中的主要手段之一，須與貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展政策等協(xié)調(diào)配合，積極推動(dòng)國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組，繼而實(shí)現(xiàn)整個(gè)國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性重組，從整體上搞活、搞好國有企業(yè)并積極推動(dòng)我國多種經(jīng)濟(jì)成分的各種企業(yè)在市場競爭中實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品更新?lián)Q代和產(chǎn)業(yè)升級。財(cái)政政策支持資產(chǎn)重組是財(cái)政短期與中長期政策的基本結(jié)合點(diǎn)，因?yàn)樵谥袊@樣一個(gè)發(fā)展中大國，財(cái)政政策不僅有調(diào)節(jié)短期供求平衡的職責(zé)，更有促進(jìn)中長期經(jīng)濟(jì)增長、資產(chǎn)質(zhì)量改善和社會全面進(jìn)步的職責(zé)。從當(dāng)前資產(chǎn)重組反映出的一些問題來看，財(cái)稅政策亟需作出積極反應(yīng)，促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組。
(一)建立國有資產(chǎn)管理新體制，強(qiáng)化財(cái)政的國有資產(chǎn)管理職能，建立健全國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算。
首先，在國有資產(chǎn)的具體表現(xiàn)形態(tài)上，要樹立有形資產(chǎn)、貨幣、證券和商譽(yù)等無形資產(chǎn)是國有資產(chǎn)不同表現(xiàn)形式的觀念。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府通過財(cái)政撥款進(jìn)行固定資產(chǎn)投資，人們便 自然 而然地認(rèn)同了貨幣轉(zhuǎn)化為有形資產(chǎn)這一國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化方式。近來隨著國有企業(yè)股份制改革的深入，人們又開始熟悉了有形資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為證券這一國有資產(chǎn)運(yùn)營的新方式。而國有企業(yè)的出賣、破產(chǎn)，則是將有形資產(chǎn)形態(tài)的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為貨幣形態(tài)。隨著實(shí)踐的不斷豐富和發(fā)展，有形資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、貨幣、證券之間的互換或者有形資產(chǎn)(或證券)的市場置換都會成為國有資產(chǎn)的運(yùn)營方式。國有資產(chǎn)正是需要通過這種互換或置換形式，保持國有資產(chǎn)在總量上的保值和增值，同時(shí)在結(jié)構(gòu)上不斷優(yōu)化，充分發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)對整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用。
其次在國有資產(chǎn)管理方面，總體上應(yīng)將國有資產(chǎn)劃分為自然資源型資產(chǎn)、公益型資產(chǎn)以及經(jīng)營型資產(chǎn)三類，實(shí)行分類管理。概括而言，對自然資源型資產(chǎn)和公益型資產(chǎn)的管理，由產(chǎn)權(quán)管理機(jī)構(gòu)向有關(guān)行政主管單位授權(quán)管理;而對于經(jīng)營型資產(chǎn)，則需采取產(chǎn)權(quán)管理部門向中間層次的投資公司或控股公司委托經(jīng)營的方式。這些投資公司或控股公司，對上接受產(chǎn)權(quán)管理部門委托的資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，同時(shí)承擔(dān)交納相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)收入的責(zé)任。對下通過國有資產(chǎn)不同表現(xiàn)形態(tài)(有形資產(chǎn)、貨幣、證券等)之間的互換或置換，實(shí)施國有資本運(yùn)營戰(zhàn)略，保持國有資本保值增值。這些投資公司、控股公司等中間機(jī)構(gòu)應(yīng)按照企業(yè)化原則運(yùn)營，脫離行政隸屬關(guān)系的單線 網(wǎng)絡(luò) 而相互競爭，即投資公司或控股公司的設(shè)置不按行政區(qū)劃而按經(jīng)濟(jì)區(qū)域或企業(yè)群體多頭分布，防止形成壟斷局面，以強(qiáng)有力的法制規(guī)范公司層次上的公平競爭。在這一體系的形成過程中，與財(cái)政的分稅制等其他改革措施配合，企業(yè)原來的行政隸屬關(guān)系將被淡化，直至形成企業(yè)無行政級別，無特定“婆婆”，不分大小一律公平競爭的新局面。毫無疑問，這同時(shí)也會為企業(yè)間的兼并重組創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境。
再次，建立和完善國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算，從價(jià)值形態(tài)上全面客觀地反映國家以所有者身份取得的各項(xiàng)收入和用于國有資產(chǎn)再投資的各項(xiàng)支出，對整個(gè)國有資產(chǎn)經(jīng)營的收入和支出實(shí)行科學(xué)化、規(guī)范化、法治化的管理。
(二)改進(jìn)和完善稅收制度，消除稅制中阻礙國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組的因素。
1994年稅制改革成效很大，為市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的稅收環(huán)境，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。但是，目前從國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組角度加以考察，現(xiàn)行稅制仍有許多不完善之處，如：企業(yè)所得稅依然按行政隸屬關(guān)系劃分收入，使政府對不同類型和行政歸屬的企業(yè)，支持、重視程度不同，并且極不利于不同層級、不同地區(qū)、不同所有制的企業(yè)跨地區(qū)、跨隸屬關(guān)系、跨預(yù)算級次進(jìn)行聯(lián)合、兼并、合并、股份制改造，影響了企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。又如，目前尚未設(shè)置社會保障稅，我國社會保障制度在向“一體化”社會統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合方向的轉(zhuǎn)軌過程中很多問題難以解決，直接制約著國有經(jīng)濟(jì)的存量重組。
在市場經(jīng)濟(jì)下，稅收制度作為國家宏觀調(diào)控的一種主要手段，應(yīng)通過制定合理的稅收負(fù)擔(dān)來盡可能把它對市場機(jī)制的扭曲減少到最低限度，實(shí)現(xiàn)“公平稅負(fù)，鼓勵(lì)競爭”，同時(shí)貫徹政府合理的“區(qū)別對待”的政策調(diào)節(jié)意圖。今后在國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組中，稅收制度要有利于體現(xiàn)上述特點(diǎn)，努力減少行業(yè)主管或地方政府與企業(yè)間依托于行政隸屬關(guān)系的經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)系，以此淡化政府的行政干預(yù)，同時(shí)通過適當(dāng)?shù)亩愂照{(diào)控促進(jìn)兼并方與被兼并方之間的資產(chǎn)重組，并健全社會保障這種“安全網(wǎng)”與“減震器”。
1.要改變企業(yè)所得稅按照行政隸屬關(guān)系劃分的辦法。
從現(xiàn)實(shí)制約條件出發(fā)合理劃分中央與地方的所得稅管理權(quán)限，可考慮將企業(yè)所得稅作為中央和地方的共享稅種，采取按率計(jì)征的辦法，由中央統(tǒng)一征收，然后按規(guī)定的比例分成給地方。這樣既有利于中央所屬企業(yè)與地方企業(yè)的平等競爭，斷絕企業(yè)與各級政府的行政隸屬“臍帶”關(guān)系，有利于企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，又有利于調(diào)動(dòng)中央、地方政府雙方的積極性?？傮w上擴(kuò)大了的共享稅收，可待今后條件成熟時(shí)使之逐步分解、溶合于國稅和地稅之中。
2.開征社會保障稅，促進(jìn)跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制的企業(yè)人員流動(dòng)和資產(chǎn)重組。
就我國國情而言，社會保障體系宜由國家統(tǒng)籌、企業(yè)、個(gè)人自籌三方面共同承擔(dān)。而開征社會保障稅，逐步由國家統(tǒng)籌形成基本社會保障的支柱和對全社會的覆蓋面，是國際上大多數(shù)國家的共同選擇。目前國際上已建立社會保障制度的140多個(gè)國家中，就有80 多個(gè)國家開征社會保障稅。按照建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，選擇征收社會保障稅的籌資模式是克服現(xiàn)行統(tǒng)籌辦法各種弊端的必然選擇，意義十分重大：(1)開征社會保障稅可以通過立法形式增強(qiáng)征收剛性， 有利于建立規(guī)范化的征繳、管理、使用三者相互監(jiān)督，各司其職的保障體制，打破條塊分割“五龍治水”的格局，提高社會保障資金的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。(2)有利于擴(kuò)大資金覆蓋面，便于資金在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一調(diào)度。(3)有利于公平負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)在社會保障統(tǒng)籌由于管理分散， 籌資比例相關(guān)甚大，有的省高達(dá)39%，有的省只有15%，相差20多個(gè)百分點(diǎn)。由于籌資比例不一致，帶來的負(fù)擔(dān)不均衡，不利于企業(yè)之間的公平競爭和勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。(4)由國家財(cái)政以稅的形式征集社會保障資金， 便于建立規(guī)范化的預(yù)算管理，形成財(cái)政責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的機(jī)制。即：當(dāng)社會保障支付出現(xiàn)高峰收不抵支時(shí)，由財(cái)政保障支付，在出現(xiàn)結(jié)余時(shí)，通過購買國債，確保資金有保值增值，避免投資風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也有利于增強(qiáng)國家的宏觀調(diào)控能力。(5)稅收部門統(tǒng)一征收還有利于節(jié)約征收成本。
3.適時(shí)開征資本利得稅，促進(jìn)和規(guī)范國有 經(jīng)濟(jì) 戰(zhàn)略性重組。
在我國現(xiàn)行稅收體系中，沒有設(shè)置調(diào)節(jié)資本利得的專門稅種。而隨著國有資產(chǎn)“三改”(改革、改組、改制)的深入進(jìn)行， 企業(yè) 資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、出售、租賃等活動(dòng)必將日益增多，這就要求對資本利得進(jìn)行規(guī)范的稅收調(diào)節(jié)，這既是政府管理、引導(dǎo)和調(diào)控資產(chǎn)流動(dòng)、資本轉(zhuǎn)移行為的客觀需要，也是規(guī)范企業(yè)競爭行為和競爭秩序的一個(gè)重要方面。從總體來看，資本利得稅的設(shè)計(jì)，一應(yīng)著眼于市場經(jīng)濟(jì)的良性 發(fā)展 和資本市場的規(guī)范成長，二應(yīng)促進(jìn)平等納稅環(huán)境的形成，即給予不同資本的持有者以大體平等的競爭機(jī)會。
(三)適時(shí)合理實(shí)施“企業(yè)—銀行—財(cái)政債務(wù)轉(zhuǎn)換”，降低國有企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率及銀行的不良債權(quán)，從而減少產(chǎn)業(yè)兼并重組中來自企業(yè)負(fù)擔(dān)方面的阻力。
針對國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率較高的現(xiàn)狀，可 研究 如何適時(shí)、合理地采取“企業(yè)——銀行——財(cái)政債務(wù)轉(zhuǎn)換”的思路加以解決。具體設(shè)想是：可以將一部分還貸無望、破產(chǎn)兼并亦不可行的國有企業(yè)(部分大型軍工企業(yè)是個(gè)明顯的極端性例子)欠國家商業(yè)銀行貸款的一部分(甚至全部)轉(zhuǎn)化為商業(yè)銀行所持有的10—20年期長期國債。“轉(zhuǎn)換”的前提工作，一是要進(jìn)行嚴(yán)格的選擇和甄別，凡是有其他途徑解決債務(wù)危機(jī)的企業(yè)(包括可清盤的企業(yè))，都予以排除;二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，設(shè)計(jì)安排好“轉(zhuǎn)換”的總規(guī)模與實(shí)施步驟。“債務(wù)轉(zhuǎn)換”能否取得成功的關(guān)鍵，是要結(jié)合多方面的體制變革、機(jī)制轉(zhuǎn)換、結(jié)構(gòu)調(diào)整以及有關(guān)政策的密切協(xié)同配合，使這次“債務(wù)大赦”真正成為國有企業(yè)大鍋飯“最后的晚餐”。
將國有企業(yè)的債務(wù)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)換為國有商業(yè)銀行持有的長期國債，一方面是在解除這些國有企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)的同時(shí)，啟動(dòng)他們按照 現(xiàn)代 企業(yè)制度的要求實(shí)行機(jī)制轉(zhuǎn)換和資產(chǎn)重組;從另一角度看，商業(yè)銀行大大增加了國債持有量，既提高了資產(chǎn)質(zhì)量，也為中央銀行大規(guī)模地開展公開市場操作奠定了基礎(chǔ)，有利于健全財(cái)政貨幣兩大政策的協(xié)調(diào)配合體系。
從財(cái)政角度考察，乍一看似乎大大增加了負(fù)擔(dān)，實(shí)則不然。根據(jù)粗線條測算，假定 目前 國有企業(yè) 中國 有商業(yè)銀行不良貸款的總規(guī)模為6000億元，在經(jīng)過“選擇與甄別”之后可實(shí)行“貸款轉(zhuǎn)國債”辦法的占其中1/3，則“轉(zhuǎn)換”增加的國債規(guī)模為2000億元，與1998年底已有國債余額加總，則我國國債總余額約為1998年GDP的15 %左右(這在國際比較中，仍是很低的數(shù)據(jù))。由于這些債務(wù)均發(fā)生在以前年度，“貸款轉(zhuǎn)為國債”僅僅是個(gè)帳務(wù)處理，故不直接 影響 當(dāng)年的預(yù)算安排和債務(wù)依存度。對于以后財(cái)政年度的影響，只要采取適當(dāng)?shù)?方法 ，影響并不大?？梢宰魅缦驴锼悖杭僭O(shè)這2000億元國債在10年后一次還本付息，按單利5 % 計(jì)算 ，則總計(jì)需3000億元。若以1998年為起點(diǎn)，今后10年間GDP 年均增長10%，財(cái)政收入屆時(shí)占當(dāng)年GDP比重為15%，則2008 年國家財(cái)政收入總盤子約為32000億元，3000億元的還本付息額相當(dāng)于年度財(cái)政收入的9.4%，這可視為財(cái)政可承受的還本付息壓力的最上限;若再把這一筆還本付息均勻處理在其后5年的區(qū)間， 考慮到其間財(cái)政收入規(guī)模還要增長，則只相當(dāng)于財(cái)政年收入的2%以下。若均勻處理在其后10年的區(qū)間， 則肯定不到財(cái)政年收入的1%。因此，只要把這筆國債平均期限設(shè)計(jì)為 15年左右，還本付息壓力方面便不會成為大的 問題 。(注：參見賈康、王曉光、馬曉玲：《國有企業(yè)戰(zhàn)略性改組中的債務(wù)重組問題》，載《管理世界》1998年第4期。)
四、促進(jìn) 科技 發(fā)展推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級
科學(xué) 技術(shù)是第一生產(chǎn)力。面對知識經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)，發(fā)展科學(xué)技術(shù)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級成為我國在總體發(fā)展戰(zhàn)略上時(shí)不我待的必然選擇。黨的十五大報(bào)告指出：“要充分估量科學(xué)技術(shù)特別是高科技發(fā)展對綜合國力、 社會 經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和人民生活的巨大影響，把加速科技進(jìn)步放在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵地位。”財(cái)政政策作為國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的重要手段，在加速我國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步方面負(fù)有義不容辭的責(zé)任。
(一)樹立“財(cái)興科技、科技興財(cái)”的觀念，鼓勵(lì)和引導(dǎo)全社會增加科技投入。
首先要加大科技投入力度，確保財(cái)政科技投入的增長速度高于財(cái)政收入的增長速度。這一點(diǎn)已由 法律 作出明確規(guī)定，問題的關(guān)鍵在于政策扶持重點(diǎn)的選擇。從我國具體國情看，一要扶持農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的科技進(jìn)步，這是我國在21世紀(jì)生存與發(fā)展的前提;二要積極鼓勵(lì)企業(yè)運(yùn)用高科技成果改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，盡快提高支柱產(chǎn)業(yè)和主要制造業(yè)的國際競爭力;三要加強(qiáng)第三產(chǎn)業(yè)的科技進(jìn)步，因?yàn)榈谌a(chǎn)業(yè)將是我國未來吸納就業(yè)人口的主要領(lǐng)域，而且其快速增長會成為國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的主導(dǎo)力量。
其次，要改革財(cái)政撥款方式和資金管理方式，科研經(jīng)費(fèi)要由養(yǎng)人轉(zhuǎn)變?yōu)檗k事。改革科技三項(xiàng)費(fèi)用的使用辦法，實(shí)行招標(biāo)、投標(biāo)及專家評審制，切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政科技投入的資金管理，提高資金的使用效益。
再次，要積極扶持科技風(fēng)險(xiǎn)投資，促進(jìn)科技成果的轉(zhuǎn)化。所謂科技風(fēng)險(xiǎn)投資，本是指把資金投向蘊(yùn)含較大風(fēng)險(xiǎn)的高科技開發(fā)領(lǐng)域，以期成功后取得高資本收益的一種商業(yè)投資行為。西方發(fā)達(dá)國家科技風(fēng)險(xiǎn)投資在促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化為商品的過程中發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。這本是一種市場行為，無須政府插手。但在我國市場機(jī)制尚不完善、又面臨緊迫的“趕超壓力”的情況下，政府仍需注入啟動(dòng)資金和實(shí)行政策優(yōu)惠，引導(dǎo)全社會增加科技風(fēng)險(xiǎn)投入。
(二)完善現(xiàn)行稅收制度，促進(jìn)科技進(jìn)步。
現(xiàn)行增值稅的特點(diǎn)之一，是增值多的多征，增值少的少征，不增值的不征(以低稅率產(chǎn)品為原料者除外)。這種中性、簡便的稅制雖有種種優(yōu)點(diǎn)，但對于知識技術(shù)密集型的企業(yè)卻有不利之處，因?yàn)楦咝录夹g(shù)產(chǎn)品往往也是高附加值的產(chǎn)品，消耗的原材料少，增值比重大，而按我國目前這種“生產(chǎn)型”增值稅的要求，其可供抵扣的進(jìn)項(xiàng)稅額很少，不屬于抵扣范圍的技術(shù)轉(zhuǎn)讓等間接費(fèi)用比重大，稅收負(fù)擔(dān) 自然 十分沉重。這與我國產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)相悖，在一定程度上抑制科學(xué)技術(shù)的發(fā)展。
從中長期看，為解決以上矛盾，推進(jìn)科技進(jìn)步，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，同時(shí)也為了推動(dòng)國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性兼并重組，盤活存量資產(chǎn)，現(xiàn)行生產(chǎn)型增值稅必須要最終實(shí)現(xiàn)向消費(fèi)型增值稅的轉(zhuǎn)變。目前遇到最大的困難是固定資產(chǎn)所含稅金的扣除問題。我國經(jīng)過幾十年的建設(shè)與積累，固定資產(chǎn)的數(shù)額極大。增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)化為消費(fèi)型，可考慮將固定資產(chǎn)劃分為存量和增量兩部分。存量部分十分龐大，所含增值稅可能要上萬億，就是分期抵扣，財(cái)政也難以承受。因此，存量部分可以不納入轉(zhuǎn)型范圍內(nèi)。對于增量部分，1997年全社會固定資產(chǎn)投資額為25300 億元，其中涉及基建、技改投資約為7069億元。按17%的稅率計(jì)算，所含稅額為1200億元。這一數(shù)目相對于每年的財(cái)政收入亦不是小數(shù)。因此，尚需對具體的過渡方案和操作安排抓緊研究，在充分考慮財(cái)政壓力的情況下，設(shè)計(jì)盡可能全面周密的方案，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)增值稅的轉(zhuǎn)型進(jìn)程。
在增值稅未改為“消費(fèi)型”增值稅之前，稅收政策可在以下領(lǐng)域作出適當(dāng)調(diào)整，促進(jìn)科技進(jìn)步：
1.對于購入科技成果或接受科技成果作為投資的企業(yè)，允許其按發(fā)票金額或法定評估機(jī)構(gòu)所確認(rèn)的價(jià)值的一定比例(如10%)計(jì)入當(dāng)期增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額。
這一措施在保證增值稅鏈條完整性的基礎(chǔ)上，既有利于我國為數(shù)眾多的老企業(yè)實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的高技術(shù)化，促進(jìn)國有企業(yè)固定資產(chǎn)大規(guī)模更新改造，同時(shí)也將在一定程度上推動(dòng)我國產(chǎn)權(quán)市場和技術(shù)市場的發(fā)展與完善。
2.對科研單位、高新技術(shù)企業(yè)的“四技收入”免征營業(yè)稅。
1994年稅制改革后財(cái)政部、國家稅務(wù)總局曾聯(lián)合發(fā)出通知，規(guī)定對科研單位取得的技術(shù)轉(zhuǎn)讓收入免征營業(yè)稅，并明確指出，這里所說的技術(shù)轉(zhuǎn)讓，是指有償轉(zhuǎn)讓專利和專利技術(shù)的所有權(quán)或使用權(quán)的行為，從而將與技術(shù)轉(zhuǎn)讓有關(guān)的技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)、技術(shù)培訓(xùn)等收入排除在免稅范圍之外。這使得科研單位流轉(zhuǎn)稅負(fù)擔(dān)上升，因?yàn)榇饲芭c技術(shù)轉(zhuǎn)讓有關(guān)的技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)、技術(shù)培訓(xùn)等收入與技術(shù)轉(zhuǎn)讓收入一樣享受免征營業(yè)稅的待遇。為促進(jìn)科技發(fā)展，建議對科研單位的“四技收入”一律免征營業(yè)稅。同時(shí)，考慮稅收的公平原則，對高新技術(shù)企業(yè)的“四技收入”也應(yīng)一視同仁，給予同樣的免征營業(yè)稅的待遇。
3.對企業(yè)自行研究開發(fā)科技成果或購入成果進(jìn)行二次開發(fā)而發(fā)生的費(fèi)用，允許其按新增加部分的50%從應(yīng)納稅額中扣除(最高限額為30萬元)。
根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，企業(yè)終將成為市場經(jīng)濟(jì)條件下的科技投入主體，但需要國家對此給予引導(dǎo)和鼓勵(lì)。如果我們在對企業(yè)購入科技成果的行為給予稅收優(yōu)惠的同時(shí)，對企業(yè)研究開發(fā)行為卻不給予同樣優(yōu)惠，則將打擊企業(yè)增加科技投入的積極性，阻礙企業(yè)向科技投入主體的角色轉(zhuǎn)換。為此建議，對企業(yè)自行研究開發(fā)科技成果或購入成果進(jìn)行二次開發(fā)而發(fā)生的費(fèi)用，允許其按新增加部分的50%從應(yīng)納稅額中扣除(最高限額為30萬元)。這一條可以鼓勵(lì)企業(yè)自身的科技研究開發(fā)。
4.對特許權(quán)使用費(fèi)所得予以一定優(yōu)惠。
科技工作者是我國科技事業(yè)發(fā)展的中堅(jiān)力量。如何保證科技工作者通過科學(xué)研究和發(fā)明創(chuàng)造得到更多的實(shí)惠，是我們制訂稅收政策應(yīng)考慮的重要 內(nèi)容 之一。特許權(quán)使用費(fèi)所得從性質(zhì)上講類似于稿酬所得，同屬智力成果帶來的收益。為鼓勵(lì)科技進(jìn)步，矯正科技工作者實(shí)際收益偏少問題，對非職務(wù)發(fā)明者的特許權(quán)使用費(fèi)所得以及非職務(wù)發(fā)明者取自單位特許權(quán)使用費(fèi)所得的資金，建議在計(jì)征個(gè)人所得稅時(shí)，允許按應(yīng)納稅所得額減征30%。
五、積極運(yùn)用財(cái)政貼息杠桿加強(qiáng)供給管理和結(jié)構(gòu)調(diào)整
在運(yùn)用財(cái)政政策實(shí)施中長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展所要求的供給管理時(shí)，亟需以積極開拓的精神探索和解決好調(diào)節(jié)方式轉(zhuǎn)換問題。某些調(diào)整結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)方式在新時(shí)期的功效已顯著減退，但這并不意味著財(cái)政政策將日趨無所作為。我們可以并應(yīng)當(dāng)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)中政府“間接調(diào)控為主”的客觀要求，發(fā)展新的調(diào)節(jié)方式與手段。這里以貼息方式為例作重點(diǎn)討論。
(一)走依靠增加財(cái)政基本建設(shè)直接投資的老路，既不現(xiàn)實(shí)，也難有效。
對基建項(xiàng)目直接投資，過去曾是財(cái)政支持國家重點(diǎn)建設(shè)、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和對社會投資實(shí)施調(diào)控的主要手段。但在經(jīng)過近20年改革開放、投資體系發(fā)生重大變化后的今天，財(cái)政用于基建項(xiàng)目的支出已降至每年五六百億元的水平，占全部支出的比重很低，占全社會固定資產(chǎn)投資的比重則更加微小。如果以增加財(cái)政對基建項(xiàng)目投資支出的方式作為優(yōu)化結(jié)構(gòu)的主要手段，從今后看既不現(xiàn)實(shí)，也難有效。
目前國家財(cái)力嚴(yán)重不足。1997年，國家財(cái)政預(yù)算支出中用于基本建設(shè)的到位資金僅為591.6億元，占財(cái)政總支出9197.1億元的6%。1998年財(cái)政擴(kuò)大舉債規(guī)模增加基礎(chǔ)設(shè)施投資是特定年份的短期調(diào)節(jié)措施，無法年年采用。在中央財(cái)政債務(wù)依存度已極高的情況下，余地已很有限。面對中長期優(yōu)化結(jié)構(gòu)方面大規(guī)模的投資資金需要，財(cái)政若想通過增加直接投資來滿足，顯然捉襟見肘，力不從心。
(二)應(yīng)積極探索運(yùn)用財(cái)政貼息方式支持政策性融資，拉動(dòng)社會投資加快結(jié)構(gòu)調(diào)整。
從以上的 分析 中可以看出，財(cái)政通過增加預(yù)算支出中基建項(xiàng)目的直接投資規(guī)模，已難以有效服務(wù)于宏觀調(diào)控和結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標(biāo)。因此，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變思路，更新方式。我們認(rèn)為，當(dāng)前切實(shí)有效的措施之一是積極探索運(yùn)用財(cái)政貼息方式支持政策性融資，變直接投入為間接拉動(dòng)與協(xié)調(diào)引導(dǎo)，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿作用來影響其他投資主體的行為，以期達(dá)到“四兩撥千斤”的引致投資效果。
財(cái)政貼息，即財(cái)政只代為支付部分(特殊情況下也可是全部)貸款利息，而由項(xiàng)目本身負(fù)責(zé)本金和其余利息的償還。我們不妨舉一個(gè)例子：如果 金融 機(jī)構(gòu)年貸款利率水平為10%，某一建設(shè)項(xiàng)目需要資金100 億元，卻只能承擔(dān)5%的年利率， 雖然此項(xiàng)目為總體結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和為長遠(yuǎn)發(fā)展形成后勁所需，但按照市場機(jī)制運(yùn)作的原理，它無法從商業(yè)性貸款渠道得到所需資金。這時(shí)，若由財(cái)政承擔(dān)另外5%的年利息， 對于貸款方來說，便可以得到10%的一般利率，從而愿意向項(xiàng)目提供資金。這樣財(cái)政不僅有效地支持了該項(xiàng)目的建設(shè)，而且用5 %的貼息資金引導(dǎo)了相當(dāng)于100%的社會資金的使用方向，杠桿效應(yīng)高達(dá)20倍。 在同一例子中，即使財(cái)政作全額貼息，也是以10億元預(yù)算內(nèi)資金拉動(dòng)引致了100 億元的社會資金流入重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。這樣事半功倍的措施，財(cái)政何樂而不為呢?據(jù)報(bào)道，浙江省近年運(yùn)用貼息方式的實(shí)踐中，6 億元財(cái)政貼息資金引致了約200億元的社會資金投入，其杠桿效應(yīng)在30倍以上。
假設(shè)將1997年國家財(cái)政在基本建設(shè)方面的到位資金590 余億元全部以貼息方式投出，按20倍的乘數(shù)作用，可以引導(dǎo)近12000 億的社會資金投向，即使打一個(gè)對折，也達(dá)6000億元，效果將何等顯著!(注：參見賈康、王桂娟：《積極發(fā)揮財(cái)政作用，擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長》，載《經(jīng)濟(jì)縱橫》1998年第8期。)
從性質(zhì)上說，財(cái)政貼息屬于財(cái)政信用范疇，貼息資金來自預(yù)算內(nèi)資金。它通過政策性優(yōu)惠彌補(bǔ)項(xiàng)目直接經(jīng)濟(jì)效益方面的缺陷，體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策，是政策性融資的有效工具，其合理使用可以動(dòng)員社會資金，引導(dǎo)社會資金流向，從而影響社會總投資的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和效益。目前，我國每年用于財(cái)政貼息的資金規(guī)模很小，財(cái)政貼息方式尚未充分發(fā)揮作用，應(yīng)當(dāng)予以加強(qiáng)，使之成為中長期加強(qiáng)供給管理的有效工具。
(三)財(cái)政貼息方式運(yùn)用中應(yīng)注意的幾個(gè)問題。
1.加強(qiáng)選項(xiàng)、可行性論證和科學(xué)決策，堅(jiān)持政策性與效益性的統(tǒng)一。
一定時(shí)期內(nèi)可用于政策性投融資的資金是有限的，財(cái)政貼息也不可能適用于社會投資的所有項(xiàng)目。因此，切不可因貪大求功的心理而盲目亂上項(xiàng)目，造成寶貴資金的浪費(fèi)損失。
在項(xiàng)目選擇和評審上，應(yīng)堅(jiān)持集體審議、專家咨詢論證，實(shí)行科學(xué)決策的原則，切實(shí)作好可行性分析，避免“長官拍腦袋”的決策方式，保證項(xiàng)目的政策性，并力求實(shí)現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟(jì)效益的最大化，使“好鋼”真正“用在刀刃上”。財(cái)政貼息項(xiàng)目是以保本為前提的，那些根本無還貸能力的項(xiàng)目建設(shè)，仍要由財(cái)政直接撥款投資。
財(cái)政貼息率的確定較為復(fù)雜，必須把嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度和科學(xué)的方法相結(jié)合。目前，可考慮將貼息率分為若干檔次，按項(xiàng)目盈利能力和回收期限的不同加以區(qū)別對待。
此外，應(yīng)加強(qiáng)對項(xiàng)目貸后的管理，確保本息回收和資產(chǎn)保全，完善日常監(jiān)督，使貼息目的真正實(shí)現(xiàn)。
2.加強(qiáng)審計(jì)力度，嚴(yán)格抑制尋租現(xiàn)象。
整個(gè)經(jīng)濟(jì)之內(nèi)存在政策金融與商業(yè)金融“雙軌運(yùn)行”的情況下，貼息支持下的政策性融資具有誘人的優(yōu)惠條件，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作人員手中把握著相當(dāng)?shù)臋?quán)力。如何抑制尋租現(xiàn)象的產(chǎn)生、防止“權(quán)錢交易”，確保政策資金的合理使用呢?有效的手段之一是建立嚴(yán)密的內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，形成強(qiáng)有力的審計(jì)和責(zé)任制等約束手段。具體講，可以考慮建立多重審計(jì)體系：一是內(nèi)部審計(jì)，形成一套規(guī)范化、科學(xué)化的指標(biāo)考核體系，對資金使用和貼息率作出明確嚴(yán)格的規(guī)定，構(gòu)建項(xiàng)目審批、登記備案、事中事后核算監(jiān)督的全方位監(jiān)控機(jī)制;二是外部審計(jì)，包括財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)對貼息業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的審計(jì)和審計(jì)部門對財(cái)政的審計(jì)，條件成熟時(shí)，可委托社會中介機(jī)構(gòu)參與監(jiān)督審查。與此配套，應(yīng)有對于違規(guī)、尋租行為嚴(yán)厲的懲戒制度和各個(gè)工作環(huán)節(jié)上嚴(yán)格的責(zé)任制。只有真正落實(shí)層層審計(jì)、嚴(yán)格監(jiān)控和責(zé)任制，才能確保貼息活動(dòng)的制度化、規(guī)范化，把尋租現(xiàn)象抑制在最小限度。
3.加強(qiáng)與有關(guān)部門的協(xié)調(diào)。
(1)與發(fā)展計(jì)劃委員會的關(guān)系。
財(cái)政貼息所拉動(dòng)的資金應(yīng)納入全社會資金流向流量中統(tǒng)籌考慮，其投向應(yīng)體現(xiàn)國家宏觀政策目標(biāo)，對其規(guī)模也應(yīng)審時(shí)度勢、瞻前顧后、適度把握。因此財(cái)政部門的貼息運(yùn)作應(yīng)與國家發(fā)展計(jì)劃委員會保持密切溝通與協(xié)作。在制定規(guī)劃、選擇工程項(xiàng)目和設(shè)計(jì)具體執(zhí)行方案等方面盡可能達(dá)到完善、合理。
(2)與中央銀行的關(guān)系。
中央銀行肩負(fù)著控制貨幣供應(yīng)總量、穩(wěn)定幣值的重任。央行對利率和貨幣供應(yīng)量的調(diào)控影響著財(cái)政貼息率和財(cái)政貼息杠桿作用的大小，而貼息拉動(dòng)的政策融資與商業(yè)融資又形成社會融資的合力。因此，我們不能不認(rèn)真考慮二者間的相互作用影響。目前商業(yè)銀行在貸款項(xiàng)目上十分謹(jǐn)慎，這一方面與經(jīng)濟(jì)景氣狀況有關(guān)，另一方面是銀行加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債管理的正常結(jié)果，體現(xiàn)著銀行企業(yè)化改革的深化。通過財(cái)政貼息方式向基礎(chǔ)設(shè)施提供融資可以與銀行深化改革并行不悖，商業(yè)融資機(jī)構(gòu)可以從自身利益出發(fā)，跟隨政府的投資導(dǎo)向和經(jīng)濟(jì)手段，向基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行配套投資。財(cái)政與中央銀行要通過彼此的密切配合，共同構(gòu)建好財(cái)政政策性融資對社會資金的引導(dǎo)機(jī)制。
(3)與已組建的政策性銀行的關(guān)系。
政策性銀行是執(zhí)行政策性投融資的機(jī)構(gòu)，也是與財(cái)政貼息關(guān)系最為緊密的機(jī)構(gòu)之一。但目前我國三家政策性銀行與財(cái)政的關(guān)系尚未理順，處于財(cái)政體外而協(xié)調(diào)困難。因此，一方面財(cái)政應(yīng)繼續(xù)積極地用財(cái)政貼息政策對政策性銀行予以支持，最大限度發(fā)揮政策性銀行辦理政策性業(yè)務(wù)的作用;另一方面，也應(yīng)與有關(guān)部門配合，盡快理順政策性銀行運(yùn)作機(jī)制。
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