城市內(nèi)澇災(zāi)害成因及應(yīng)急管理措施
城市內(nèi)澇是指由于強降水或連續(xù)性降水超過城市排水能力致使城市內(nèi)產(chǎn)生積水災(zāi)害的現(xiàn)象。今天，學(xué)習(xí)啦小編為大家整理了城市內(nèi)澇災(zāi)害成因及應(yīng)急管理措施，希望大家能夠喜歡。
城市內(nèi)澇災(zāi)害發(fā)生的原因
?、睒O端天氣不斷增加。我國的氣候特征是一年中有明顯的雨季和旱季。雨季一般集中在6-8月份，暴雨天氣多且分布集中。短時間內(nèi)，市區(qū)就會形成很深的積水。我國南方地區(qū)還經(jīng)常受到臺風(fēng)的影響，臺風(fēng)引起降雨的特點是降水量大且時間短促。降水量越大，需要排放的雨水就越多，對城市的雨水排放系統(tǒng)形成的壓力也就越大，就越容易形成城市內(nèi)澇。加之人類對自然界進(jìn)行的不合理的、過度的開發(fā)，導(dǎo)致極端天氣出現(xiàn)的頻率不斷增加，給我國城市的排水系統(tǒng)造成了很大的壓力。
?、渤鞘幸?guī)劃存在問題。城市規(guī)劃實質(zhì)上是城市發(fā)展過程中控制目標(biāo)偏離的一種作用機制，其技術(shù)核心是控制城市土地使用及其變化，并以此來調(diào)整或建立城市空間系統(tǒng)秩序，使之符合社會的利益選擇和價值導(dǎo)向。應(yīng)當(dāng)看到，城市規(guī)劃只是整個社會計劃中的一部分，它有自己的作用、性質(zhì)和活動范圍，所以，城市發(fā)展的結(jié)果無論理想與否，都不應(yīng)當(dāng)是城市規(guī)劃所能包攬的;也就是說，城市規(guī)劃帶有一定的局限性，因此，以城市發(fā)展過程中出現(xiàn)的負(fù)面問題來判斷城市規(guī)劃的失敗是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>
當(dāng)前，發(fā)生城市內(nèi)澇問題最主要的原因是城市的防洪排澇系統(tǒng)不完善，既有設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)過低的問題，又存在管理方式落后和政府監(jiān)管不到位等一系列問題。從城市規(guī)劃來看，城市建設(shè)大致包括居住用地、公共設(shè)施用地和商業(yè)用地，還有市政用地、綠地用地、水域用地等，城市規(guī)劃相關(guān)部門應(yīng)該統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)布局。但全國多數(shù)地區(qū)還不能科學(xué)、準(zhǔn)確地預(yù)測城市的發(fā)展變化，城市規(guī)劃設(shè)計缺乏前瞻性。一些地方官員為了突出“政績”大搞形象工程，嚴(yán)重破壞了城市的生態(tài)系統(tǒng)。最終結(jié)果是城市原有的湖泊和池塘等天然蓄水場所嚴(yán)重萎縮，其對城市暴雨的調(diào)蓄能力明顯下降。
⒊城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。城市的排水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相較于城市的高速發(fā)展嚴(yán)重滯后。伴隨著改革開放的不斷推進(jìn)，城市建設(shè)也步入了高速發(fā)展時期，但城市地下管網(wǎng)建設(shè)沒有跟上城市發(fā)展的步伐。伴隨著城市規(guī)模的不斷擴大，城市硬地面積不斷增多，暴雨天氣帶來的強降水有很大一部分滯留在城市的地表。城市地表積聚了大量降水，而城市地下排水不暢，導(dǎo)致城市內(nèi)澇災(zāi)害日趨嚴(yán)重。換言之，雖然城市基礎(chǔ)建設(shè)投資較大，但經(jīng)濟回報并不明顯，并且往往涉及到城市道路、原有建筑、土地規(guī)劃和使用等問題，這也正是城市排水、地下管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的關(guān)鍵所在。
?、闯鞘欣幚聿粔蚩茖W(xué)、合理。城市生活雖然給居民帶來了很多便利，但也出現(xiàn)了很多問題，例如垃圾傾倒和污水排放。很多日常生活和餐飲業(yè)的污水中摻雜著的大量固體沒有得到過濾就被排放到排水管網(wǎng)當(dāng)中，這些物質(zhì)與排放的油脂混合，經(jīng)長期堆積，就會形成極為黏稠、發(fā)酵膨脹的物質(zhì)，嚴(yán)重堵塞了管道。然而，很多城市的排水系統(tǒng)都是“雨污合流”的排水設(shè)計。在世界衛(wèi)生組織統(tǒng)計排序的全球十大污染最嚴(yán)重的城市中，我國也有城市名列其中。許多城市被垃圾所包圍，城市垃圾堆放場所不符合標(biāo)準(zhǔn)，滲濾液污染地下水，許多城市的有機類垃圾分解所產(chǎn)生的沼氣無法排出。目前，我國城市污水治理設(shè)施建設(shè)落后于污水排放量的增加，所以，污水不斷增加，幾乎所有的大江大河都遭到了不同程度的污染。
城市內(nèi)澇災(zāi)害應(yīng)急管理存在的問題
?、睉?yīng)急管理預(yù)警機制不健全。目前，我國沒有建立一套完整的、科學(xué)有效的預(yù)警機制，在緊急情況出現(xiàn)時往往有“預(yù)”無“警”。即使相關(guān)部門發(fā)布了相關(guān)信息，但由于發(fā)布渠道單一、受眾面小、群眾不夠重視等原因，在很多情況下并沒有發(fā)揮其警示作用。如：2012年北京“7·21”暴雨事件發(fā)生當(dāng)天，還有近萬人匯集在一起冒雨觀看足球比賽和演唱會。這也反映出城市居民對預(yù)警信息的重要性認(rèn)識不夠、風(fēng)險防范意識不強。
?、矐?yīng)急管理指揮體系不完善。在城市內(nèi)澇災(zāi)害發(fā)生時，應(yīng)急搶險工作需要統(tǒng)一指揮和多個部門的配合，但指揮體系內(nèi)部分工不夠明確，部門之間條塊分割，往往會錯過搶險救災(zāi)的最佳時機。而指揮體系不完善的根本原因是應(yīng)急管理法律法規(guī)不健全，即在相關(guān)預(yù)案和法規(guī)中，沒有對各種突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作進(jìn)行分類并明確職能和分工。
?、硲?yīng)急管理的社會動員能力缺乏。在城市內(nèi)澇災(zāi)害發(fā)生時，考驗的不僅是應(yīng)急管理部門的應(yīng)對處置能力，還包括社會公眾的自救和救助能力。但相關(guān)部門社會動員能力不足，公眾參與意識不強，嚴(yán)重制約了其整體應(yīng)對能力的發(fā)揮。并且，對社會公眾防范意識和救助能力的培養(yǎng)并沒有給予足夠的關(guān)注和重視。對應(yīng)急管理能力的培訓(xùn)，在多數(shù)情況下集中在對應(yīng)急管理部門公務(wù)員培訓(xùn)方面，沒有擴展到專業(yè)團(tuán)體、社會組織及普通社會公眾。另外，政府宣傳部門在災(zāi)害防治方面缺乏宣傳和引導(dǎo)，社會媒體在對災(zāi)情缺乏了解和確認(rèn)的情況下往往會發(fā)布缺乏責(zé)任感的報道。
?、礊?zāi)后心理輔助的缺失。城市內(nèi)澇尤其是嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害之后，災(zāi)區(qū)遭受了嚴(yán)重的生命、財產(chǎn)損失，經(jīng)歷了大災(zāi)大難的災(zāi)民，在心里留下了無法抹去的陰影。洪災(zāi)過后，災(zāi)區(qū)人民失去了家園，只能住在臨時搭建的帳篷之中，心理波動很大。加之災(zāi)害給其帶來的心理恐慌和各種謠言的快速傳播，導(dǎo)致很多內(nèi)心脆弱的災(zāi)民心理防線很容易被擊垮。人心惶恐和自殺事件時有發(fā)生。
近年來，國家非常重視災(zāi)后心理輔助工作。在玉樹地震期間，國家組織專家團(tuán)隊對災(zāi)民進(jìn)行有針對性的心理輔助，但存在很大難度。首先，災(zāi)民在災(zāi)后往往變得沉默并且心情沮喪，專家很難真正走進(jìn)災(zāi)民的內(nèi)心世界。其次，對災(zāi)民進(jìn)行心理輔助需要有很強的專業(yè)能力和過硬的心理素質(zhì)。一些專家在此方面的理論研究成果豐碩，但實際操作起來卻有很大的難度。
?、党鞘泄矆鏊鶓?yīng)急準(zhǔn)備不足，缺乏人群疏散能力。公共場所是人群聚集的事故多發(fā)地，一方面原因是事故本身，另一方面原因則是由于人群密集而衍生的問題，如擁擠和踩踏。人群密度大是人群聚集發(fā)生事故的直接原因，恐慌心理的出現(xiàn)和擴散是擴大傷亡的心理方面的原因，公共場所硬件設(shè)施不合理是其客觀原因。然而，公共場所應(yīng)急準(zhǔn)備不足，缺乏相應(yīng)的應(yīng)對能力，又會使事故影響再次擴大。
城市內(nèi)澇災(zāi)害應(yīng)急管理的對策
我國應(yīng)急管理體制以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主要原則。大多數(shù)省市已經(jīng)建立了應(yīng)急管理指導(dǎo)機構(gòu)并編制了總體應(yīng)急預(yù)案，初步形成了以中央政府領(lǐng)導(dǎo)、專業(yè)部門和地方各級政府各負(fù)其責(zé)、社會組織和群眾廣泛參與的應(yīng)急管理體制。
依據(jù)實際情況成立了各級指導(dǎo)中心，集中負(fù)責(zé)處理各地區(qū)的緊急突發(fā)情況。建立了志愿服務(wù)制度，組織公眾有序地參與到應(yīng)急管理之中。中央和地方財政不斷加大用于城市洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理的投入力度，加強應(yīng)急物資儲備及應(yīng)急隊伍配備，不斷提高對城市洪澇災(zāi)害的應(yīng)對處理能力。在應(yīng)對城市洪澇災(zāi)害過程中，形成了以軍警一體化為重點，以防汛專業(yè)隊伍為基本力量，以各類社會組織和志愿者團(tuán)隊為輔助力量的應(yīng)急隊伍體系。筆者認(rèn)為，還應(yīng)在以下幾方面加強城市內(nèi)澇災(zāi)害應(yīng)急管理：
⒈建立極端天氣監(jiān)測診斷預(yù)測系統(tǒng)和人群分布預(yù)警系統(tǒng)。面對日益嚴(yán)重的城市內(nèi)澇災(zāi)害，從2008年開始，國家重點支持“中國主要極端天氣氣候事件及重大氣象災(zāi)害監(jiān)測和預(yù)測關(guān)鍵技術(shù)研究”項目，經(jīng)過科技工作者的刻苦研究和反復(fù)試驗，我國已經(jīng)建立起了一套完整的極端天氣監(jiān)測診斷預(yù)測系統(tǒng)。這套系統(tǒng)已經(jīng)具備了一定的業(yè)務(wù)能力，連續(xù)幾年成功預(yù)測了主要降雨帶的分布，為我國部分地區(qū)預(yù)先做好防洪準(zhǔn)備工作提供了很大幫助。此外，城市還可以建設(shè)一些雨水收集工程，利用這些雨水灌溉城市綠地，最大限度地利用雨水資源。
建立大型活動場所人群分布實時預(yù)警系統(tǒng)，可以及早掌握人群集中數(shù)量超出負(fù)荷、產(chǎn)生擁擠等不良狀況的表征信息，以便使政府相關(guān)部門及時采取應(yīng)對措施。如：在城市軌道交通場所建立自動監(jiān)視及自動報警系統(tǒng)，對于確保地鐵的安全以及正常運營具有極其重要的作用，是城市軌道交通不可缺少的重要組成部分。該系統(tǒng)能對本區(qū)段內(nèi)的消防設(shè)施予以監(jiān)視和監(jiān)控，通過預(yù)先編制的程序，對場所內(nèi)所有消防安全設(shè)施進(jìn)行掃描，確認(rèn)其特征、位置及所處的工作狀態(tài)等。
⒉堅持用正確的原則和標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)城市建設(shè)。城市建設(shè)必須進(jìn)行多維度和多視角的全方位考量。“基礎(chǔ)不牢，地動天搖”，只有地下的基礎(chǔ)設(shè)施牢靠了，地面的繁榮發(fā)展才有保障。為了城市的繁榮與和諧發(fā)展，必須科學(xué)、合理地制定城市規(guī)劃，最有效的方式是將城市的地下管網(wǎng)建設(shè)納入地方官員的績效考核之中，激勵其運用正確的原則和正確的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行城市建設(shè)，形成一種長期、穩(wěn)定、有效的管理機制。城市的發(fā)展不能依靠表面的浮華，城市地下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更重要，只有城市的地上部分和地下部分同時發(fā)展，才是真正意義上的發(fā)展。
在實際工作中，城市建設(shè)的原則和標(biāo)準(zhǔn)集中體現(xiàn)為城市規(guī)劃。人們通常把城市規(guī)劃形象地比作“龍頭”，這只是表明在城市建設(shè)決策和實施過程中城市規(guī)劃發(fā)揮的統(tǒng)率和綜合作用，但并不意味著城市規(guī)劃在城市發(fā)展中能夠起到?jīng)Q定性的作用，因為城市規(guī)劃影響城市發(fā)展的各個方面，其中發(fā)生的變化并不都是由城市規(guī)劃所決定的。城市規(guī)劃為城市發(fā)展提供了空間政策框架，使城市功能在空間上的擴展更加有序，而這種秩序的設(shè)定正是由城市發(fā)展過程中內(nèi)在的社會、經(jīng)濟、政治機制支配的。換言之，城市發(fā)展又在一定程度上影響著城市規(guī)劃，兩者之間存在著一種相互作用的關(guān)系，城市規(guī)劃作用的發(fā)揮是建立在合乎整個社會、經(jīng)濟、政治發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)之上的。雖然城市規(guī)劃的作用是有一定限度的，但是城市規(guī)劃對現(xiàn)實問題的關(guān)注并不排斥它所具有的理想性，它貫穿了城市社會實踐的不同層次。
⒊提高全民的防災(zāi)意識，加大對違法排污行為的懲罰力度。城市應(yīng)該加強有關(guān)防洪減災(zāi)方面知識的宣傳，新聞媒體和政府宣傳部門應(yīng)該通過現(xiàn)有的宣傳渠道向公眾講解避災(zāi)和求生的相關(guān)知識，并形成一種長期有效的城市管理機制。歐美發(fā)達(dá)國家非常重視全社會的災(zāi)害防治工作，在中小學(xué)校就開始普及災(zāi)害防救知識，我國應(yīng)該借鑒其合理的管理經(jīng)驗，盡早在全社會普及防災(zāi)減災(zāi)知識。目前，我國絕大多數(shù)城市都采用了合流制管渠系統(tǒng)，工業(yè)污水長期對城市地下管網(wǎng)不斷侵蝕，使排雨管渠的疏通難度不斷加大。為此，可借鑒日本的做法，實施垃圾分類管理，以保障地下排水設(shè)施的正常運轉(zhuǎn)。同時，國家應(yīng)該在排污方面加強立法工作，提高企業(yè)違法排污的成本。目前，由于企業(yè)違法成本低，有些企業(yè)只從自身利益出發(fā)而不考慮對城市環(huán)境的影響，毫無顧忌地通過城市的排雨管排放工業(yè)廢水和工業(yè)廢渣，導(dǎo)致排雨管渠淤塞嚴(yán)重。近年來，國家高度重視排污權(quán)有償使用和交易試點工作，全國各省市相繼建立了排污權(quán)有償使用制度，加快推進(jìn)排污權(quán)交易。這一政策的出臺能夠有效控制污染物的排放，因此，相關(guān)管理部門需在此基礎(chǔ)上加大對違法排污行為的懲治力度，不但要收取巨額的罰款，更要追究公司法人的法律責(zé)任。城市應(yīng)急管理部門也應(yīng)加大對城市違法排污行為的檢查力度，形成一種長期有效的監(jiān)督機制。全國各級城市可以依據(jù)2014年1月1日起施行的國務(wù)院令第641號《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》推進(jìn)落實上述工作，以有效地降低城市內(nèi)澇災(zāi)害發(fā)生的可能性。
?、淳幹撇⒍ㄆ谘菥毘鞘袃?nèi)澇應(yīng)急預(yù)案。即便城市擁有了健全的極端天氣監(jiān)測預(yù)報系統(tǒng)和科學(xué)合理的城市規(guī)劃，也必須建立合理的應(yīng)急體制、快速的反應(yīng)機制和完備的救助體系，以應(yīng)對城市內(nèi)澇災(zāi)害的威脅。其中，編制城市內(nèi)澇災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案是城市應(yīng)急管理工作的重中之重。應(yīng)急預(yù)案的制定既要考慮到當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件，還要考慮到城市的經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r。應(yīng)急預(yù)案應(yīng)包括以下幾個方面的內(nèi)容：⑴成立應(yīng)急組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。在城區(qū)內(nèi)成立防汛指揮部，由城建局長擔(dān)任總指揮，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本市的防洪工作。⑵明確各職能部門的職責(zé)。實行分區(qū)分包責(zé)任制，各地區(qū)和各部門要做好自己的分內(nèi)之事。⑶制定具體的防汛方案。根據(jù)不同等級的汛情，制定多套可行的防汛方案。⑷做好災(zāi)后安置工作。災(zāi)情發(fā)生后，第一時間啟動防災(zāi)預(yù)警系統(tǒng)，動員全市人民共同參與到抗災(zāi)救災(zāi)過程中;妥善安排災(zāi)民，統(tǒng)一調(diào)配賑災(zāi)物資，滿足災(zāi)民的衣食住行之需。應(yīng)急預(yù)案編制后，還要定期進(jìn)行演練。演練的范圍要覆蓋整個城區(qū)尤其是內(nèi)澇災(zāi)害多發(fā)區(qū)。演練的對象不但要有應(yīng)急管理專業(yè)部門的參與，社會組織和公眾也要廣泛參與其中。應(yīng)著力做好跨部門、跨區(qū)域的城市內(nèi)澇綜合性協(xié)同演練工作，使城市內(nèi)澇應(yīng)急演練工作日?；⒊B(tài)化，切實提高應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性、協(xié)同性和有效性。根據(jù)歷史事故統(tǒng)計及相關(guān)研究成果，制定多套突發(fā)事故應(yīng)急預(yù)案，增強城市內(nèi)澇的應(yīng)急處置能力，這樣，可以把事故所造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失降到最低程度。另外，進(jìn)行事故應(yīng)急處置演練，可以增強人們的安全意識，逐步提高其應(yīng)變能力、協(xié)同配合能力和對事故的綜合救援能力。
?、导訌姼鞣N專業(yè)救援團(tuán)隊隊伍建設(shè)。各種專業(yè)救援團(tuán)隊的救援能力直接關(guān)系到災(zāi)害發(fā)生時的救援效率。一是加強醫(yī)療救援人員隊伍建設(shè)。增加醫(yī)護(hù)人員和醫(yī)院病床的數(shù)量，增強醫(yī)護(hù)人員對突發(fā)事件的應(yīng)急處置能力，加強醫(yī)療救助體系建設(shè)。二是加強災(zāi)后心理輔導(dǎo)專家團(tuán)隊建設(shè)。洪澇災(zāi)害過后，災(zāi)民會出現(xiàn)各種各樣的心理問題，因此，加強災(zāi)后的心理輔助工作是非常必要的。心理輔助專家不僅要具備豐富的心理學(xué)方面的知識，還必須具有過硬的心理素質(zhì)和良好的溝通技巧。
只有專家自身能適應(yīng)災(zāi)區(qū)的特殊環(huán)境，調(diào)整好自己的心態(tài)，才能做好災(zāi)民的心理調(diào)適工作。同時，專家還應(yīng)該具有良好的溝通技巧，能夠真正打開災(zāi)民的內(nèi)心世界，排除災(zāi)民心中的困擾。三是對人群密集場所管理人員的培訓(xùn)。要對所有從事管理工作的人員進(jìn)行充分的訓(xùn)練，確保他們有相應(yīng)的執(zhí)行工作任務(wù)的能力。當(dāng)內(nèi)澇災(zāi)害發(fā)生時，人群密集場所管理不善往往會加劇災(zāi)害影響的程度。這就要求管理人員必須時刻保持警惕并且能夠及早發(fā)現(xiàn)隱藏的危險，當(dāng)內(nèi)澇災(zāi)害發(fā)生時能夠迅速響應(yīng)并正確處置。通過訓(xùn)練，讓管理人員充分認(rèn)識到如果形勢惡化可能帶來的嚴(yán)重后果和人群疏導(dǎo)的重要性;讓管理人員清楚地知道在正常情況下、在突發(fā)事件發(fā)生時所承擔(dān)的工作任務(wù)、所扮演的角色和應(yīng)負(fù)的責(zé)任;確保管理人員對潛在的安全問題有較準(zhǔn)確的判斷，盡可能地避免災(zāi)害造成的衍生災(zāi)難。
?、短嵘龑γ芗巳旱氖枭⒑凸芾砟芰?。對密集人群的疏散和管理是為了預(yù)防因人群聚集而發(fā)生事故，達(dá)到挽救生命、減少傷亡、保護(hù)財產(chǎn)的目的。首先，應(yīng)該制定人群分流引導(dǎo)方案，進(jìn)行疏散演練。方案應(yīng)該考慮分流路徑的選擇。除考慮每條路徑最大的流量和通行能力之外，還要考慮實時因素，如：天氣情況、偶發(fā)事件的類型和嚴(yán)重程度。其次，應(yīng)該建立完善的公共場所現(xiàn)場信息傳播系統(tǒng)。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時，應(yīng)通過適當(dāng)?shù)耐緩郊皶r告知相應(yīng)范圍內(nèi)的人群，這樣，就可以大大減少人群的盲目從眾行為，有效地防止危害的蔓延擴大。再次，在大型活動場所建立實時監(jiān)控系統(tǒng)。通過對場館和周邊一定范圍內(nèi)的室內(nèi)外、交通、出入口進(jìn)行實時監(jiān)控，并將信息通過網(wǎng)絡(luò)傳遞到中央信息處理中心，對活動區(qū)域發(fā)生的各種突發(fā)狀況做實時監(jiān)控和跟蹤。最后，在人群密集場所設(shè)置應(yīng)急照明和疏散指示標(biāo)志。在城市內(nèi)澇發(fā)生時，往往會影響到城市供電系統(tǒng)進(jìn)而影響到人員的安全疏散和救援。因此，必要的應(yīng)急照明和疏散指示標(biāo)志便于進(jìn)行疏散和救援。
?、方⒑屯晟瞥鞘袃?nèi)澇災(zāi)害保險制度。城市內(nèi)澇災(zāi)害保險是防澇減災(zāi)風(fēng)險管理的重要手段。不僅能夠減輕政府救災(zāi)負(fù)擔(dān)，而且是較為理想的政策性措施。應(yīng)該以多種政策形式鼓勵更多的城市企業(yè)、居民、社會組織參與到城市內(nèi)澇保險當(dāng)中，對參加保險的對象除去必要的災(zāi)時補助外，還能夠獲取遇有保險而受益的部分，從而減少政府的財政壓力，使保險機構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險責(zé)任。
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