銀行存款保險制度尚待政策配套護航

　　自美國在上世紀的大危機推出存款保險后，全球許多國家紛紛效尤，陸續(xù)推出了存款保險制度。我國《存款保險條例》(以下稱“條例”)日前頒布，標志著中國銀行體系和億萬存款者都將迎來一個新時代。

　　穩(wěn)定金融體系 提高金融效率

　　存款保險的全球?qū)嵺`表明，它對維護儲戶的信心發(fā)揮了積極影響。在存款保險制度誕生之前，美國的存款者在銀行門口排隊擠兌是常有之事。自存款保險誕生后，儲戶在銀行門口長龍擠兌，導致銀行流動性瞬間枯竭的現(xiàn)象鮮有發(fā)生。即便在次貸危機期間，美國關(guān)閉了一些銀行金融機構(gòu)，并沒有發(fā)生銀行擠兌，這表明存款保險對危機傳染和信心崩潰發(fā)揮了有效免疫功效。在缺乏存款保險時，為了保障存款者的利益和維護金融穩(wěn)定，當存款機構(gòu)無法兌付時，央行就要通過貼現(xiàn)窗口或再貸款予以兜底，降低了央行的信用獨立性。相反，有了存款保險后，一家金融機構(gòu)經(jīng)營不善導致其流動性枯竭時，只要存款保險機構(gòu)有足夠的賠付力，央行就不必介入。

　　在全面深化改革新階段，推出存款保險制度在一定程度上弱化政府對金融機構(gòu)的隱性擔保，強化市場紀律對金融機構(gòu)的風險約束，有助于深化中國金融體系市場化改革。完善的市場體系不僅要求可以自由地開辦企業(yè)，也要求那些經(jīng)營不善的企業(yè)及時地得到破產(chǎn)清算。同樣地，充分競爭的金融體系不僅要求進入壁壘最小化，也要求經(jīng)營不善者及時地受到市場懲罰。這是健全金融體系必要的新陳代謝過程。因此，存款保險制度的推出，在保險限額內(nèi)給予存款本金安全的同時，會強化市場紀律對投保機構(gòu)的約束和懲戒，有助于金融體系的穩(wěn)定和效率提高。

　　五問題待解決

　　我們認為，中國在推出存款保險的過程中，以下幾方面還需要注意。

　　首先，對儲戶的保護與對問題金融機構(gòu)的懲罰，是有效存款保險缺一不可的。推出存款保險的目的在于，保障存款機構(gòu)破產(chǎn)清算時儲戶的本金安全。因此，有意義的存款保險制度必然涉及“存款類金融機構(gòu)破產(chǎn)”與“存款本金保障”兩個相輔相成的方面。它要發(fā)揮應有的作用，要在保障儲戶資金安全的情況下，更順利地推進經(jīng)營不善的存款類機構(gòu)及時退出市場。通過破產(chǎn)等機制及時將那些經(jīng)營不良者清出市場。這是提高市場效率的重要機制。只有“存款保險”而沒有金融機構(gòu)及時有效的退出，這樣的存款保險制度充其量是一個“跛足”制度。因此，與存款保險制度相配套的，應當是推出更加系統(tǒng)、完善的存款類金融機構(gòu)的破產(chǎn)清算制度。我國正積極推動多種所有制形式的金融機構(gòu)發(fā)展、各類民營銀行躍躍欲試的金融變革之際，存款保險制度的推出會使未來金融機構(gòu)的股東承擔更大風險。

　　其次，應當關(guān)注強制投保機構(gòu)范圍的界定可能造成的潛在影響。外資金融機構(gòu)在華設(shè)立的分支機構(gòu)不參與存款保險，可能影響市場公平競爭，讓它們?nèi)〉昧顺杀緝?yōu)勢。隨著中國市場體系和法制的進一步完善、中國金融對外開放的日益加深、發(fā)達經(jīng)濟體金融危機的緩和，發(fā)達經(jīng)濟體金融機構(gòu)進一步融入中國金融體系的需要會進一步上升。這意味著，將來不僅有更多非居民將錢存入外資金融機構(gòu)，也會有更多居民將儲蓄剩余存入外資金融機構(gòu)。但由于在華外資金融機構(gòu)不需要為儲戶購買存款保險，它們就可以相對更高的存款利率為儲戶提供風險補償。很多老百姓更看重的是眼前收益，忽視當期收益中所包含的風險溢價。一旦出現(xiàn)這種狀況，在華外資金融機構(gòu)的存款競爭力會相應地上升，存款“外資金融機構(gòu)化”會對境內(nèi)機構(gòu)帶來新的壓力。更何況，這種“內(nèi)外有別”的制度安排，本身就會強化那些被要求強制性投保機構(gòu)的監(jiān)管套利動機。

　　第三，差別化的存保費率，意味著不同“狀況”的存款金融機構(gòu)將繳納不同的存保費率。所謂“狀況”，不僅取決于存款機構(gòu)的“大小”、風險管理水平、盈利能力，還取決于存款機構(gòu)的性質(zhì)。在實踐中，由于“大”的金融機構(gòu)具有“系統(tǒng)重要性”，即便它在經(jīng)營中出現(xiàn)了嚴重的問題，但其對國家經(jīng)濟和金融的穩(wěn)定“太重要”，“大而不倒”裹挾了政府的公共政策，政府最終還是需要動用公共資金，或者央行發(fā)行貨幣提供貸款的方式給予救助。即便實施存款保險，存款機構(gòu)的規(guī)模越大，一旦它出現(xiàn)問題，政府救助的可能性會越大，因而儲戶的存款會越安全。由于政府的隱性擔保，大機構(gòu)所愿意繳納的存款保險費率會相對地下降。相反，那些規(guī)模較小的存款機構(gòu)，則要必須繳納更高的存保費率。當然，比起沒有政府的隱性擔保和存款保險，加入存款保險之后，儲戶在中小金融機構(gòu)的存款風險相應地降低，所要求的風險溢價可能會下降，這有助于降低小金融機構(gòu)與大金融機構(gòu)之間的存款利差。但由于在利率市場化日益深化的背景下，小金融機構(gòu)規(guī)模擴張的意愿更強，它需要支付相對更高的存款利率滿足其資產(chǎn)擴張的需要。2013年以來央行擴大存款利率上浮區(qū)間后，不同規(guī)模存款機構(gòu)的表現(xiàn)充分印證了這一點。因此，存款保險加上利率市場化的制度變革，會使規(guī)模越大的機構(gòu)越有可能獲得成本優(yōu)勢。

　　第四，存款保險正式推出后，并不意味著政府會完全退出對金融機構(gòu)的隱性擔保。正如前所述，即便是在強調(diào)自由競爭、破產(chǎn)清算對金融機構(gòu)過度冒險的懲戒作用的國家，政府也會對陷于流動性困境的某些金融機構(gòu)給予救助。尤其是當系統(tǒng)性金融風險導致大面積的金融機構(gòu)陷于困頓之中，存款保險也無力給予足額的賠付之時，中央銀行仍需要發(fā)揮其最后貸款人職責。央行的最后貸款人職責從一開始就奠定了政府為金融機構(gòu)提供的隱性擔保，這一職責和機制絲毫沒有因為存保制度而弱化。例如，作為全球第一個推出存款保險制度的美國，在2008年次貸危機期間，美聯(lián)儲就對花旗、美國銀行等分別提供了數(shù)百億美元的貸款。美國財政部也動用公共資金購買了兩房在內(nèi)的金融機構(gòu)優(yōu)先股。美國次貸危機的教訓告訴我們，隨著金融結(jié)構(gòu)多元化、金融機構(gòu)之間的業(yè)務交叉與融合越來越突出、更加強化了金融的緊耦合性，包括中央銀行最后貸款人在內(nèi)的政府隱性擔保，反而從傳統(tǒng)銀行業(yè)機構(gòu)擴大到了所有金融機構(gòu)和提供流動性的金融市場?？梢韵胍?，即便中國推出了存款保險，但由于中國金融結(jié)構(gòu)日益多元化、復雜化，政府出于金融穩(wěn)定乃至社會穩(wěn)定的考慮，仍會對公眾資金的安全性提供隱性擔保，在必要時施以援手。這告訴我們，中國在未來存款保險的具體實施中，需要進一步明確顯性存款保險與政府隱性擔保之間的界線。

　　最后，推出存款保險后，仍需要特別注重存款類金融機構(gòu)的股東與其經(jīng)理人員之間的委托代理關(guān)系所造成的影響。在保險和信貸市場上，由于信息不對稱，素來有“逆向選擇”與“道德風險”的后果。中國實施了強制性的存款保險制度，“逆向選擇”不會成為存?；鸨仨毭鎸Φ膯栴}，但如何克服投保機構(gòu)的道德風險給存款基金的損害，仍然是必須面對的問題。道德風險正是一些人質(zhì)疑存款保險有效性的重要依據(jù)。解決投保機構(gòu)發(fā)生道德風險的途徑之一，就是賦予存保機構(gòu)的金融監(jiān)管職能。中國在存款保險的制度設(shè)計上，賦予了存保機構(gòu)一定的監(jiān)管權(quán)力，它可與央行、銀監(jiān)會共享相關(guān)信息，對投保機構(gòu)提出風險警示，要求投保機構(gòu)提高資本充足性、降低杠桿率等矯正要求，甚至實施懲罰性的投保費率。除此之外，存保機構(gòu)對投保機構(gòu)的日常檢查、監(jiān)督也是降低投保機構(gòu)道德風險的重要機制。這些固然對克服投保機構(gòu)道德風險極其重要，但這只是輔助性的金融穩(wěn)定功能，畢竟，它更多依靠事后的結(jié)果提出警示。由此可見，即便有了存款保險，存款類機構(gòu)的穩(wěn)健性，最根本的仍在于解決投保機構(gòu)股東與其經(jīng)理人員之間的委托代理問題，強化股東對投保機構(gòu)經(jīng)理人員約束，通過激勵相容與滿足參與約束的合約結(jié)構(gòu)，促使銀行經(jīng)理人員在平衡風險與收益中穩(wěn)健經(jīng)營。