公共財(cái)政的名詞解釋定義是什么意思(2)
公共財(cái)政的名詞解釋定義是什么意思
公共財(cái)政的職能
資源配置職能。是指將一部分社會(huì)資源集中起來(lái)，形成財(cái)政收入，然后通過(guò)財(cái)政支出活動(dòng)，由政府提供公共物品或服務(wù)，引導(dǎo)社會(huì)資金流向，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，從而優(yōu)化全社會(huì)的資源配置。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，市場(chǎng)這只“無(wú)形的手”在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，政府這只“有形的手”主要在市場(chǎng)“失靈”的領(lǐng)域發(fā)揮作用。作為政府履行職能的重要手段之一，財(cái)政不僅是一部分社會(huì)資源的直接分配者，也是全社會(huì)資源配置的調(diào)節(jié)者。這一特殊地位，決定了財(cái)政的資源配置職能既包括對(duì)用于滿足社會(huì)公共需要資源的直接分配，又包括對(duì)全社會(huì)資源的間接調(diào)節(jié)。
收入分配職能。是指政府財(cái)政收支活動(dòng)對(duì)各個(gè)社會(huì)成員收入在社會(huì)財(cái)富中所占份額施加影響，以公平收入分配。在政府對(duì)收入分配不加干預(yù)的情況下，一般會(huì)根據(jù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)多少和對(duì)生產(chǎn)所做貢獻(xiàn)大小等因素，將社會(huì)財(cái)富在社會(huì)各成員之間進(jìn)行初次分配。這種市場(chǎng)化分配有利于提高效率，但容易造成社會(huì)成員間收入差距過(guò)大，從而需要政府對(duì)市場(chǎng)初次分配結(jié)果實(shí)施再分配調(diào)節(jié)，促進(jìn)形成合理有序的收入分配格局，維護(hù)社會(huì)公平與正義。財(cái)政的收入分配職能主要通過(guò)稅收調(diào)節(jié)、轉(zhuǎn)移性支出(如社會(huì)保障支出、救濟(jì)支出、補(bǔ)貼)等手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。
調(diào)控經(jīng)濟(jì)職能。是指通過(guò)實(shí)施特定的財(cái)政政策，促進(jìn)較高的就業(yè)水平、物價(jià)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政府根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不同狀況，相機(jī)抉擇采取相應(yīng)的財(cái)政政策措施。當(dāng)總需求小于總供給時(shí)，采用擴(kuò)張性財(cái)政政策，增加財(cái)政支出和減少政府稅收，擴(kuò)大總需求，防止經(jīng)濟(jì)衰退;當(dāng)總需求大于總供給時(shí)，采用緊縮性財(cái)政政策，減少財(cái)政支出和增加政府稅收，抑制總需求，防止通貨膨脹;在總供給和總需求基本平衡，但結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出時(shí)，實(shí)行趨于中性的財(cái)政政策。
監(jiān)督管理職能。在財(cái)政的資源配置、收入分配和調(diào)控經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)職能中，都隱含了監(jiān)督管理職能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于利益主體的多元化、經(jīng)濟(jì)決策的分散性、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的自發(fā)性和排他性，都需要財(cái)政的監(jiān)督和管理，以規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序、促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。我國(guó)是以公有制為基礎(chǔ)的社會(huì)主義國(guó)家，必須保證政令統(tǒng)一，維護(hù)國(guó)家和人民的根本利益，這就更需要強(qiáng)化財(cái)政的監(jiān)督管理職能。
公共財(cái)政的問(wèn)題
建立和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然需要建立公共財(cái)政。1998年12月15日，全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議召開(kāi)，決策層做出了一個(gè)具有劃時(shí)代意義的重要決定：構(gòu)建中國(guó)的公共財(cái)政基本框架。會(huì)上時(shí)任中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理李嵐清代表中共中央明確提出“積極創(chuàng)造條件，逐步建立公共財(cái)政基本框架”，并且從那個(gè)時(shí)候起，作為中國(guó)財(cái)政改革與發(fā)展目標(biāo)的明確定位，公共財(cái)政建設(shè)正式進(jìn)入了政府部門(mén)的工作議程。雖然我國(guó)的公共財(cái)政管理已具雛形，但受計(jì)劃型財(cái)政管理模式的影響，仍存在許多問(wèn)題，突出表現(xiàn)至少有以下幾個(gè)方面：
1.財(cái)政供給“越位”和“缺位”并存。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政供養(yǎng)范圍過(guò)大，包攬過(guò)多，特別是對(duì)應(yīng)由市場(chǎng)配置資源的經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域延伸和干預(yù)過(guò)多，大大超出了政府職能范圍和財(cái)力承受水平。相反，應(yīng)由政府承擔(dān)的一些社會(huì)公共需要和事務(wù)卻得不到應(yīng)有的資金保障，推給市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體去承擔(dān)。突出的問(wèn)題有：巨額的國(guó)有企業(yè)虧損補(bǔ)貼。除政策性虧損補(bǔ)貼外，國(guó)家財(cái)政實(shí)際上承擔(dān)了大量的經(jīng)營(yíng)性虧損補(bǔ)貼，成為國(guó)家財(cái)政沉重的負(fù)擔(dān)。過(guò)長(zhǎng)的事業(yè)單位供給戰(zhàn)線。一些不屬于公共物品范圍，可以由企業(yè)及個(gè)人舉辦，完全能夠商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的事業(yè)單位，仍然由國(guó)家掌握，財(cái)政供給經(jīng)費(fèi)。行政經(jīng)費(fèi)膨脹。這與政府機(jī)構(gòu)的臃腫、人浮于事及效率低下相一致?？萍肌⒔逃度氩蛔?。從絕對(duì)數(shù)量看，改革開(kāi)放后，科教投入確有較大增加，但財(cái)政科教支出占GDP的比重在世界上還居于后列。財(cái)政供給方面的上述問(wèn)題，與政府職能的界定與轉(zhuǎn)變存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。在政府職能界定不清，活動(dòng)范圍沒(méi)有法律明確規(guī)定的情況下，財(cái)政支出格局及其運(yùn)行機(jī)制的調(diào)整是非常困難的。
2.財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理。一段時(shí)期以來(lái)，我國(guó)在財(cái)政收入占GDP的比重偏低的情況下，將財(cái)政支出逐步向重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜，特別是1998年以來(lái)實(shí)施的積極財(cái)政政策，取得了良好成效。但是，從總體上看，由于財(cái)政預(yù)算的約束力逐步下降，財(cái)政資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足重點(diǎn)支出的需要，教育、科技、農(nóng)業(yè)等發(fā)展領(lǐng)域的支出在財(cái)政總支出中的比重提高的速度較為緩慢。相反，大量的資金(包括預(yù)算外資金)卻被用于競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)建設(shè)和行政管理開(kāi)支等非重點(diǎn)領(lǐng)域，導(dǎo)致財(cái)政對(duì)國(guó)家重點(diǎn)支出項(xiàng)目難以實(shí)施更加有力的資金保障等一系列問(wèn)題的發(fā)生。
3.政府收入機(jī)制不規(guī)范。突出表現(xiàn)是稅收的費(fèi)化和收費(fèi)的“越位”問(wèn)題嚴(yán)重。這種稅收“缺位”和收費(fèi)“越位”并存的現(xiàn)象必將直接導(dǎo)致收費(fèi)規(guī)模的擴(kuò)張和政府收入機(jī)制的混亂。同時(shí)，也將嚴(yán)重影響政府提供公共產(chǎn)品的資金保障來(lái)源。從產(chǎn)生這一問(wèn)題的直接原因分析，主要有：社會(huì)公共權(quán)力缺乏制約，眾多公共權(quán)力機(jī)構(gòu)直接介入分配領(lǐng)域。突出的問(wèn)題是亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款屢禁不止。財(cái)政的職能被肢解，國(guó)家財(cái)政不能統(tǒng)管政府收支。國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)與財(cái)政部門(mén)職責(zé)劃分不清，如物價(jià)部門(mén)可以核準(zhǔn)行政部門(mén)收費(fèi)等。
4.財(cái)政分配秩序不規(guī)范。在現(xiàn)實(shí)財(cái)政分配中，仍存在將一部分財(cái)政資金切塊分給主管部門(mén)，由主管部門(mén)自主安排使用的問(wèn)題。與此同時(shí)，不少主管部門(mén)還設(shè)立了各種收費(fèi)和基金，擁有大量預(yù)算外資金。這種分配方式的結(jié)果，嚴(yán)重影響了正常的財(cái)政分配秩序。
5.財(cái)政預(yù)算管理不科學(xué)?，F(xiàn)行的預(yù)算管理體制存在的突出問(wèn)題是，在預(yù)算分配過(guò)程中，預(yù)算指標(biāo)到位率低，執(zhí)行中追加頻繁，往往造成年度的實(shí)際支出數(shù)高于年初預(yù)算數(shù);預(yù)算分配，特別是轉(zhuǎn)移支出和專(zhuān)項(xiàng)支出缺乏可靠的科學(xué)依據(jù)，人為因素較多，隨意性較大;預(yù)算年度的起始日期先于人大審批日期，造成預(yù)算審批通過(guò)前就已經(jīng)開(kāi)始執(zhí)行，形成預(yù)算審批的法律空檔以及預(yù)算約束的缺位;法與法之間的關(guān)系沒(méi)有理順，“以法壓法”的現(xiàn)象嚴(yán)重，如教育、科學(xué)、農(nóng)業(yè)等方面的法律和衛(wèi)生、計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、文化宣傳等方面的規(guī)章，都對(duì)財(cái)政支出作了限定性的規(guī)定，要求某項(xiàng)支出增長(zhǎng)必須高于財(cái)政收入或支出的增長(zhǎng)等，而《預(yù)算法》卻又要求在安排預(yù)算時(shí)要量入為出、以收定支、統(tǒng)籌兼顧。法律、法規(guī)的不統(tǒng)一性與不一致性弱化了法律、法規(guī)的約束性，造成了預(yù)算管理的不規(guī)范;預(yù)算編制方法上欠科學(xué)性和合理性，不能真實(shí)反映實(shí)際情況，沒(méi)有統(tǒng)一政府收支，大量財(cái)政性資金在預(yù)算體外循環(huán)。國(guó)家財(cái)政實(shí)際上沒(méi)有能力通盤(pán)掌握政府公共物品的供給規(guī)模、結(jié)構(gòu)及效益，難以履行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政的職責(zé)。
公共財(cái)政的對(duì)策
1.財(cái)政資金應(yīng)突出公共性特征，逐步退出經(jīng)營(yíng)性與競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本特征，就是市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。凡是市場(chǎng)辦得了、辦得好的，就不應(yīng)由政府承擔(dān)。但長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)政職能的“越位”與“缺位”并存的問(wèn)題一直比較突出，一方面財(cái)政干了許多應(yīng)該由市場(chǎng)配置去解決的事情，由于廣泛介入了經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，對(duì)國(guó)有企業(yè)供應(yīng)資金，彌補(bǔ)虧損，審批財(cái)務(wù)收支計(jì)劃和決算，妨礙了企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體和法人實(shí)體地位的形成和確立;另一方面，那些本來(lái)應(yīng)該由政府去做、通過(guò)履行財(cái)政職能去實(shí)現(xiàn)的一些事情，反而因?yàn)樨?cái)力“缺位”而沒(méi)有能力做到或做得不好。今后財(cái)政資金必須逐步退出應(yīng)由市場(chǎng)配置資源的經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，轉(zhuǎn)到滿足社會(huì)公共需要的方面來(lái)，逐步提高財(cái)政對(duì)政權(quán)建設(shè)、教育文化、科學(xué)事業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等公共需要的保障能力。
2.科學(xué)界定和規(guī)范財(cái)政資金的供給范圍。規(guī)范財(cái)政資金供給范圍，是構(gòu)建公共財(cái)政基本框架、提高財(cái)政保障能力和支出效率的基礎(chǔ)和前提。在具體實(shí)施中，重點(diǎn)是解決財(cái)政供養(yǎng)人口過(guò)多、對(duì)一些經(jīng)營(yíng)性的事業(yè)單位包攬過(guò)多、不合理的補(bǔ)貼和投資過(guò)多問(wèn)題。當(dāng)前，主要應(yīng)該是緊緊抓住機(jī)構(gòu)改革的有利時(shí)機(jī)，做好定編定崗工作，清理超編人員，控制人員經(jīng)費(fèi)，有效遏制行政經(jīng)費(fèi)過(guò)快增長(zhǎng)的勢(shì)頭。通過(guò)轉(zhuǎn)變財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式，逐步減少直至取消財(cái)政對(duì)一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資，集中財(cái)力，保障政權(quán)建設(shè)和科技、教育、社保、農(nóng)業(yè)、生態(tài)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域和項(xiàng)目的支出需要。
3.逐步建立規(guī)范的政府收入保障體系。按照公共財(cái)政的要求，應(yīng)根據(jù)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的劃分和對(duì)它們各自保障方式的不同，對(duì)現(xiàn)行的稅費(fèi)收入體系進(jìn)行合理調(diào)整和定位，逐步建立以稅收為主、收費(fèi)為輔的政府收入機(jī)制。一是將現(xiàn)有收費(fèi)中一些不具有公共產(chǎn)品性質(zhì)，不再體現(xiàn)政府職能的可以按照市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作的收費(fèi)方式，逐步推向市場(chǎng)，依法經(jīng)營(yíng)和納稅。比如勘察設(shè)計(jì)收費(fèi)、咨詢服務(wù)收費(fèi)、各種公證收費(fèi)等;二是根據(jù)純公共產(chǎn)品由稅收提供保障的觀點(diǎn)，取消現(xiàn)有收費(fèi)中用于提供純公共產(chǎn)品、具有稅收特征的收費(fèi)，代之以稅，即進(jìn)行費(fèi)改稅。如農(nóng)村的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和交通部門(mén)的各項(xiàng)收費(fèi)等;三是保留現(xiàn)行收費(fèi)中那些用于提供受益面確定、體現(xiàn)受益性原則比較明顯的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的收費(fèi)，并進(jìn)行了合理規(guī)范。通過(guò)稅收與收費(fèi)的科學(xué)“歸位”，不斷提高公共財(cái)政的保障能力。
4.積極推進(jìn)公共財(cái)政的管理手段。這是公共財(cái)政順利推行的重要保證。政府采購(gòu)制度作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家加強(qiáng)公共支出管理的基本手段，是建立公共財(cái)政體系的重要內(nèi)容，實(shí)踐證明，這項(xiàng)制度也是現(xiàn)階段有效節(jié)約財(cái)政開(kāi)支的最直接的辦法。全國(guó)各地先后都不程度地開(kāi)展了政府采購(gòu)試點(diǎn)工作，效果十分明顯。今后應(yīng)逐步對(duì)政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，如各類(lèi)辦公用品、設(shè)備工程、公共設(shè)施、大型會(huì)議及有關(guān)勞務(wù)等通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)，最大限度地提高財(cái)政資金的使用效益。同時(shí)，還應(yīng)積極探索“零基預(yù)算”等適應(yīng)公共財(cái)政要求的管理手段和辦法，以不斷提高財(cái)政支出效率，充分體現(xiàn)公平、公正、公開(kāi)的原則。
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