企業(yè)規(guī)章制度制定的程序要求
企業(yè)規(guī)章制度制定的程序要求
勞動(dòng)法(labour law)，是調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系以及與勞動(dòng)關(guān)系密切聯(lián)系的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范總稱。它是資本主義發(fā)展到一定階段而產(chǎn)生的法律部門;它是從民法中分離出來的法律部門;是一種獨(dú)立的法律部門。這些法律條文規(guī)管工會(huì)、雇主及雇員的關(guān)系，并保障各方面的權(quán)利及義務(wù)。
在我國(guó)的司法實(shí)踐中，一直存在著“重實(shí)體，輕程序”的觀念，認(rèn)為只要“實(shí)體合法”即可。隨著現(xiàn)代法治理念的引進(jìn)，“程序正義”的呼聲也越來越高，我國(guó)掀起了司法改革的浪潮。“程序合法”反映在企業(yè)規(guī)章制度的制定上也經(jīng)歷了一段歷程。
2001年《最高人民法院關(guān)于勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問題的解釋(一)》第19條規(guī)定：“用人單位根據(jù)《勞動(dòng)法》第四條之規(guī)定，通過民主程序制定的規(guī)章制度，不違反國(guó)家法律、行政法規(guī)及政策規(guī)定，并已向勞動(dòng)者公示的，可以作為人民法院審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的依據(jù)。” 這里提到了用人單位制定規(guī)章制度應(yīng)當(dāng)經(jīng)過民主程序和向勞動(dòng)者公示。
2006年修改后的《公司法》第18條第3款規(guī)定：“公司研究決定改制以及經(jīng)營(yíng)方面的重大問題、制定重要的規(guī)章制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽取公司工會(huì)的意見，并通過職工代表大會(huì)或者其他形式聽取職工的意見和建議。” 這里所規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)聽取公司工會(huì)的意見，并通過職工代表大會(huì)或者其他形式聽取職工的意見和建議”也是程序的要求。
《勞動(dòng)合同法》第4條第2款規(guī)定：“用人單位在制定、修改或者決定有關(guān)勞動(dòng)報(bào)酬、工作時(shí)間、休息休假、勞動(dòng)安全衛(wèi)生、保險(xiǎn)福利、職工培訓(xùn)、勞動(dòng)紀(jì)律以及勞動(dòng)定額管理等直接涉及勞動(dòng)者切身利益的規(guī)章制度或者重大事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)職工代表大會(huì)或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會(huì)或者職工代表平等協(xié)商確定。” 《勞動(dòng)合同法》第4條第4款規(guī)定：“用人單位應(yīng)當(dāng)將直接涉及勞動(dòng)者切身利益的規(guī)章制度和重大事項(xiàng)決定公示，或者告知?jiǎng)趧?dòng)者。”
由此可見，《勞動(dòng)合同法》對(duì)規(guī)章制度制定的程序作出了明確具體的規(guī)定，具體的制定程序要求包括以下兩個(gè)：
一、經(jīng)過平等協(xié)商程序制定
一個(gè)優(yōu)秀的現(xiàn)代企業(yè)必定是以民主管理為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)全員管理，充分調(diào)動(dòng)廣大職工的積極性，從而提高內(nèi)部管理水平，增強(qiáng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策的準(zhǔn)確性和透明度。企業(yè)規(guī)章制度制定也是如此，更為重要的是，規(guī)章制度關(guān)鍵在于執(zhí)行，所以，勞動(dòng)規(guī)章制度只有在吸收和體現(xiàn)職工一方的意志，或者得到職工的認(rèn)同的情況下，才能確保很好地實(shí)施。
《勞動(dòng)合同法》第4條第2款規(guī)定，用人單位在制定、修改或者決定直接涉及勞動(dòng)者切身利益的勞動(dòng)報(bào)酬、工作時(shí)間、休息休假、勞動(dòng)安全衛(wèi)生、保險(xiǎn)福利、職工培訓(xùn)、勞動(dòng)紀(jì)律以及勞動(dòng)定額管理等規(guī)章制度或者重大事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)職工代表大會(huì)或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會(huì)或者職工代表平等協(xié)商確定。這一程序要件與先前法律規(guī)定的要求有較大差別，如《最高人民法院關(guān)于勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問題的解釋(一)》第19條規(guī)定：“用人單位根據(jù)《勞動(dòng)法》第四條之規(guī)定，通過民主程序制定的規(guī)章制度，不違反國(guó)家法律、行政法規(guī)及政策規(guī)定，并已向勞動(dòng)者公示的，可以作為人民法院審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的依據(jù)。” 這里所規(guī)定的程序要件是經(jīng)過民主程序即可。何謂民主程序，法律沒有明確的界定，民主程序既可以理解為經(jīng)過職工大會(huì)或者職工代表大會(huì)的審議通過;也可以理解為征求工會(huì)或者職工大會(huì)、職工代表大會(huì)的意見即可。
由此可見，先前法律對(duì)用人單位規(guī)章制度制定程序的規(guī)定彈性很大。而《勞動(dòng)合同法》規(guī)定，企業(yè)制定規(guī)章制定的行為是一個(gè)民主表決和集體協(xié)商的雙方行為。具體而言，企業(yè)制定規(guī)章制度的平等協(xié)商程序包括以下兩個(gè)程序：
1、民主程序。即企業(yè)起草的規(guī)章制度草案應(yīng)當(dāng)首先提交職工代表大會(huì)或者全體職工討論，由職工代表大會(huì)或全體職工提出方案和意見。這意味著民主程序已經(jīng)界定很嚴(yán)格了，即只有兩種選擇：企業(yè)有職工代表大會(huì)制度的，應(yīng)當(dāng)將規(guī)章制度的草案交由職工代表大會(huì)討論;沒有職工代表大會(huì)制度的，應(yīng)當(dāng)交由全體職工討論。這個(gè)交由職工代表大會(huì)或全體職工討論，提出方案和意見，我們可以稱之為發(fā)揚(yáng)民主的過程，也可稱之為“民主程序”。
2、集中程序。規(guī)章制度的草案交由職工代表大會(huì)或全體職工討論后，職工代表大會(huì)或全體職工肯定會(huì)提出很多意見和方案，而且這些方案、意見與企業(yè)的意見很可能差別很大。比如，企業(yè)規(guī)章制度草案中規(guī)定員工一年連續(xù)曠工5天或累計(jì)曠工10天的，屬于嚴(yán)重違反規(guī)章制度的行為，企業(yè)可以依據(jù)《勞動(dòng)合同法》第39條的規(guī)定與勞動(dòng)者解除勞動(dòng)合同，并且不用支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。職工代表大會(huì)或員工可能會(huì)提出，一年連續(xù)曠工7天或累計(jì)曠工14天的，才能被視為嚴(yán)重違反規(guī)章制度的行為。企業(yè)的規(guī)章制度最后如何確定呢?《勞動(dòng)合同法》第4條第2款明確規(guī)定了，企業(yè)要與工會(huì)或者職工代表平等協(xié)商確定。這也意味著，發(fā)揚(yáng)民主后，規(guī)章制度最后的拍板決定權(quán)不在企業(yè)，而是由企業(yè)與工會(huì)或者職工代表通過平等的協(xié)商程序予以決定。這個(gè)程序也可稱之為發(fā)揚(yáng)民主的集中過程，也可稱之為“集中程序”。
綜上，《勞動(dòng)合同法》第4條第2款規(guī)定的規(guī)章制度制定程序?qū)嶋H上包含了兩道程序，即“先民主后集中”。其實(shí)，這一規(guī)定也使規(guī)章制度制定權(quán)發(fā)生了根本性觀念性的轉(zhuǎn)變，原來在我國(guó)實(shí)踐中企業(yè)規(guī)章制度制定一直被認(rèn)為是企業(yè)單方?jīng)Q定的權(quán)利，很多企業(yè)的規(guī)章制度都是企業(yè)自己制定并公布給員工，員工只有接受、遵守的義務(wù)，沒有參與的權(quán)利，而《勞動(dòng)合同法》關(guān)于企業(yè)規(guī)章制度的制定的程序最后定格在“平等協(xié)商”上，這就意味著企業(yè)規(guī)章制度制定權(quán)由原來的企業(yè)“單決權(quán)”變?yōu)榱似髽I(yè)與員工的“共決權(quán)”。
從以上分析可以看出，法律之所以這樣規(guī)定，其用意很明顯，就是在督促企業(yè)組建職工代表大會(huì)和工會(huì)。如果企業(yè)上了一定規(guī)模后，還不組建相應(yīng)的民主管理的組織機(jī)構(gòu)，將來會(huì)遇到相應(yīng)的麻煩，如規(guī)章制度制定將來需要經(jīng)過全體員工討論，然后還需要由員工選代表與企業(yè)來共同協(xié)商。相反，如果企業(yè)有這些民主管理組織機(jī)構(gòu)，只需要召開職工代表大會(huì)，由職工代表大會(huì)對(duì)規(guī)章制度進(jìn)行討論，然后由工會(huì)和企業(yè)代表共同協(xié)商即可。
二、向勞動(dòng)者公示或告知?jiǎng)趧?dòng)者
公示原則是現(xiàn)代法律法規(guī)生效的一個(gè)要件，作為企業(yè)內(nèi)部的規(guī)章制度更應(yīng)對(duì)其適用的人必須公示，未經(jīng)公示的企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度，職工無所適從，對(duì)職工不具有約束力?！秳趧?dòng)合同法》第4條第4款規(guī)定，直接涉及勞動(dòng)者切身利益的規(guī)章制度應(yīng)當(dāng)公示，或者告知?jiǎng)趧?dòng)者?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問題的解釋(一)》第19條也明確規(guī)定了規(guī)章制度向勞動(dòng)者公示才能作為審判案件的依據(jù)。
公示、告知程序不僅是法律的要求，從另一個(gè)角度來講，單位規(guī)章制度以全體勞動(dòng)者為約束對(duì)象，就應(yīng)當(dāng)為全體勞動(dòng)者所了解，當(dāng)然必須以合法有效的方式公布。現(xiàn)在，不少用人單位還抱有這樣的觀念“刑不可知，則威不可測(cè)”，其實(shí)這種觀念已經(jīng)與法律規(guī)定的精神相違背了。
1、可用的公示或告知手段。在實(shí)踐中可用作公示或告知的手段比較多，總結(jié)而言，以下幾類都可以作為公示或告知的手段：A 傳閱或分發(fā);B 層層培訓(xùn);C 考試;D簽收;E 員工手冊(cè)發(fā)放法;F 會(huì)議宣傳法。
上述公示或告知方法中，筆者認(rèn)為最簡(jiǎn)便可行的就是員工手冊(cè)發(fā)放的辦法，目前，很多企業(yè)都在用這種方法作為公示或告知的方法，即將企業(yè)的規(guī)章制度匯編成冊(cè)或者融合在企業(yè)的員工手冊(cè)里，讓員工簽收。
2、有問題公示或告知方法。實(shí)踐中，企業(yè)也有采取下列方法作為公示或告知的方法：A 局域網(wǎng);B 電子郵件法;C 作為合同的附件。
第一類和第二類之所以是有問題的公示或告知方法，原因在于它們都是電子類證據(jù)，而電子類證據(jù)的取證非常困難，一旦打起官司，無法取得有力證據(jù)，就會(huì)非常被動(dòng)。
第三類“將規(guī)章制度作為合同的附件”作為一種公示或告知方法是可以的，但是一旦企業(yè)采用這種方式作為公示或告知的方法也就等于給自己埋下了不定時(shí)炸彈。這顆定時(shí)炸彈什么時(shí)候爆發(fā)呢?企業(yè)在修改規(guī)章制度的時(shí)候，它就會(huì)爆發(fā)。實(shí)踐中已經(jīng)有這種實(shí)例發(fā)生。某企業(yè)原來制定了一套規(guī)章制度，并將其作為勞動(dòng)合同的附件讓員工簽收，后來該企業(yè)換了新領(lǐng)導(dǎo)，新領(lǐng)導(dǎo)要求企業(yè)的人力資源部門重新搞一套嚴(yán)格的規(guī)章制度。當(dāng)規(guī)章制度按照程序制定后讓員工簽收時(shí)，大部分員工同意簽收了企業(yè)的規(guī)章制度，但是部分員工不愿意簽收。對(duì)于不愿意簽收的員工，按照規(guī)章制度的生效要件，企業(yè)公示也可以，即只要證明員工已經(jīng)知道或應(yīng)當(dāng)知道即可。但是，一旦企業(yè)把原規(guī)章制度作為勞動(dòng)合同的附件，新規(guī)章制度即便公示，員工知道也并不當(dāng)然適用這部分員工。因?yàn)?，企業(yè)一旦把規(guī)章制度作為勞動(dòng)合同的附件，就使企業(yè)規(guī)章制度失去了獨(dú)立的法律效力，企業(yè)的規(guī)章制度也就成為勞動(dòng)合同條款的一部分，勞動(dòng)合同條款要變更的話，企業(yè)必須和單個(gè)勞動(dòng)者進(jìn)行協(xié)商，如果某個(gè)勞動(dòng)者不愿意變更勞動(dòng)合同的條款，企業(yè)必須按照原勞動(dòng)合同條款繼續(xù)履行。若企業(yè)不把原規(guī)章制度作為勞動(dòng)合同的附件，勞動(dòng)合同和規(guī)章制度是兩個(gè)獨(dú)立的文本，各自的制定、修改程序不相同，尤其是規(guī)章制度的修改程序和要求大大低于勞動(dòng)合同的修改程序和要求，規(guī)章制度修改按照法定程序即可對(duì)勞動(dòng)者發(fā)生效力。相反，企業(yè)將規(guī)章制度作為勞動(dòng)合同的附件，則企業(yè)規(guī)章制度的修改必須遵守勞動(dòng)合同變更的嚴(yán)格規(guī)則。因此，當(dāng)企業(yè)把規(guī)章制度作為勞動(dòng)合同的附件時(shí)，部分勞動(dòng)者不愿意簽收新規(guī)章制度的，企業(yè)只有一種選擇，即實(shí)行一個(gè)企業(yè)兩種制度。對(duì)于愿意簽收新規(guī)章制度的員工，按照新規(guī)章制度執(zhí)行;對(duì)于不愿意簽收新規(guī)章制度的員工，按照作為勞動(dòng)合同附件的“舊的規(guī)章制度”執(zhí)行。這樣將為企業(yè)勞動(dòng)用工管理帶來不便。
需要特別指出的是：對(duì)于企業(yè)的規(guī)章制度制定來說，程序要件也是非常重要。因?yàn)?，?dāng)勞動(dòng)爭(zhēng)議發(fā)生時(shí)企業(yè)引用規(guī)章制度為自己的做法提供支持時(shí)，對(duì)方律師以及仲裁機(jī)構(gòu)、法院首先會(huì)審查規(guī)章制度制定程序是否合法。因?yàn)槌绦蚴欠窈戏ㄊ呛苋菀着袛嗟模?dāng)程序存在瑕疵時(shí)，不需要再審查實(shí)體內(nèi)容，就可以判定規(guī)章制度不能作為裁判的依據(jù)。由此可見，規(guī)章制度的制定程序是容易讓別人抓住的把柄。當(dāng)程序不合法時(shí)，規(guī)章制度也就沒有任何意義。
最后，需要提醒企業(yè)的是，用人單位在制度規(guī)章制度時(shí)，無論是進(jìn)行平等協(xié)商程序，還是進(jìn)行公告、告知程序，都務(wù)必要留好記錄，保存好相關(guān)證據(jù)，如會(huì)議紀(jì)要、討論情況、員工簽名等等。因?yàn)椋坏﹦谫Y雙方在規(guī)章制度效力問題上產(chǎn)生爭(zhēng)議，用人單位需要舉證證明其規(guī)章制度是經(jīng)過平等協(xié)商程序且曾向勞動(dòng)者公示、告知，如果用人單位不事先保留相應(yīng)證據(jù)，就無法證明相應(yīng)的內(nèi)容。