一、挑燈看劍：中國養(yǎng)老“三規(guī)劃”

　　為應對老齡化的挑戰(zhàn)，中國政府分別在2011年9月17日、2011年12月16日和2012年6月14日頒布了《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃(2011-2015年)》和《社會保障“十二五”規(guī)劃綱要》等關乎養(yǎng)老的文件。這三份文件具有很強的政策導向性，有必要予以簡介。

　　在《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中，提出了“十二五”期間中國老齡事業(yè)發(fā)展的目標。主要有：建立應對人口老齡化戰(zhàn)略體系基本框架，制定實施老齡事業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃;健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保障體系，初步實現全國老年人人人享有基本養(yǎng)老保障;健全老年人基本醫(yī)療保障體系，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構為轄區(qū)內65歲及以上老年人開展健康管理服務，普遍建立健康檔案;建立以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的養(yǎng)老服務體系，居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務網絡基本健全;全面推行城鄉(xiāng)建設涉老工程技術標準規(guī)范、無障礙設施改造和新建小區(qū)老齡設施配套建設規(guī)劃標準;增加老年文化、教育和體育健身活動設施，進一步擴大各級各類老年大學(學校)辦學規(guī)模;加強老年社會管理工作等。

　　《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃(2011-2015年)》提出的建設目標是：到2015年，基本形成制度完善、組織健全、規(guī)模適度、運營良好、服務優(yōu)良、監(jiān)管到位、可持續(xù)發(fā)展的社會養(yǎng)老服務體系;每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數達到30張;居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務網絡基本健全。并將建設任務分解為以下幾方面：改善居家養(yǎng)老環(huán)境，健全居家養(yǎng)老服務支持體系;在居家養(yǎng)老層面，支持有需求的老年人實施家庭無障礙設施改造;在城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老層面，重點建設老年人日間照料中心、托老所、老年人活動中心、互助式養(yǎng)老服務中心等社區(qū)養(yǎng)老設施，推進社區(qū)綜合服務設施增強養(yǎng)老服務功能，使日間照料服務基本覆蓋城市社區(qū)和半數以上的農村社;在機構養(yǎng)老層面，重點推進供養(yǎng)型、養(yǎng)護型、醫(yī)護型養(yǎng)老設施建設;提高社會養(yǎng)老服務裝備水平;加強養(yǎng)老服務信息化建設等。

　　由人力資源社會保障部、發(fā)展改革委、民政部、財政部、衛(wèi)生部和社保基金會聯合制定的《社會保障“十二五”規(guī)劃綱要》提出了“十二五”期間要實現基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險保障人群的基本覆蓋，到“十二五”期末，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險參保人數達到3.57億人，新農保參保人數達到4.5億人等發(fā)展目標。該規(guī)劃特別強調制度建設的重要性，提出要“大力推進社會保障制度建設，基本解決制度缺失問題”。畢竟，保障制度建設的滯后會催生社會焦慮。從內容來看，此番制度建設主要分為三方面：一是實施應對人口老齡化的社會保障政策。二是建立健全家庭養(yǎng)老支持政策。三是繼續(xù)做大做強社會保障戰(zhàn)略儲備資金等。

　　綜合上述三份《規(guī)劃》，可看出中國政府早已意識到老齡化問題的嚴峻性，并在積極的采取應對措施。這些規(guī)劃也彰顯了政府為人民服務、謀福祉的誠意。若能深入貫徹實施，想來民眾的福利狀況會有極大改善。但從另一方面看，如果將這些規(guī)劃看作“頂層設計”，那么，這樣的“頂層設計”是否觸及到了問題的本質?在我們看來，這三份規(guī)劃總體上只是就養(yǎng)老談養(yǎng)老、就保障談保障，而沒有深入觸及老齡化危機的內在機制 。究竟什么是老齡化危機的內在機制?根據上文的分析，城鄉(xiāng)分治、勞動力市場分割、金融安排滯后、生育政策以及政府的財稅政策等皆可看作中國未富先老的制度性成因，是老齡化危機內在機制。

　　二、路在何方：一般性政策討論

　　報告提出要“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設”、“全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”、“整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險”，“積極應對人口老齡化，大力發(fā)展老齡服務事業(yè)和產業(yè)”等發(fā)展目標。這可看成是未來社會保障、養(yǎng)老等民生建設的導向性文件。我們需要做的是，在此基礎上就緩解老齡化危機、破除增長魔障做更為具體的政策分析。

　　從本質上講，解決中國式養(yǎng)老問題最重要的是要跳脫傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元分治思維和部門利益，從更大范圍通盤考量。題中之義是改革戶籍制度，建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，逐步實現城鄉(xiāng)二元并軌。就養(yǎng)老而言，目前依然存在著“養(yǎng)老雙軌制”。從歷史的角度看，這種“養(yǎng)老雙軌制”是城鄉(xiāng)分割經濟政策演變的結果。只有改變這種從城市利益出發(fā)、由城市單方面制定人口流動政策的局面，從分割到融合的轉變才能夠實現。值得注意的是，盡管城市偏向的政策已經在改革，但只要戶籍制度存在，就存在著政策反復的可能性。就長期而言，改革戶籍制度有利于激發(fā)經濟活力、創(chuàng)造新的經濟增長點，能提升整個社會的財富水平。

　　在人口政策方面，既有的計劃生育政策曾為人口年齡結構優(yōu)勢的獲取、人口與資源環(huán)境關系的協調做出巨大貢獻，但隨著社會經濟條件的改變，原有的生育政策已不適應新的“土壤”，反而成為未富先老的政策加速器。在此情境下，需逐步放開計劃生育政策，可以先擴大試點，再根據實際效應決定是否予以終止 。事實上，中共中央在1980年發(fā)布的《關于控制我國人口增長致全體共產黨員共青團員的公開信》中，就富有遠見地提出：“到30年以后，目前特別緊張的人口增長問題可以緩和，也就可以采取不同的人口政策了”。而根據《人口和計劃生育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的提法，計劃生育仍為基本國策。顯然，這樣的改革難度是很大的。關節(jié)點在于，一是難以達成共識，二是已造就了一個特殊利益群體，放開或終止計劃生育政策，意味著要適當補償該群體。

　　就當下而言，如何應對人口紅利的喪失可能是更為具體的問題。隨著大批勞動者開始進入退休年齡，人口會呈現出兩個特點：一是人們的退休時間可能會推后，工作年限會提高，二是進入老齡生活的人也更多。這樣的人口結構對增加資產會是一個強有力的刺激。因為退休者的養(yǎng)老金將發(fā)揮作用，除開政府或家庭為他們的養(yǎng)老提供保障，其個人積蓄也將進入投資和消費領域。從這個意義上講，老齡化并不等于衰退。問題是，中國的老齡化屬于典型的未富先老，與對第二個人口紅利期的暢想相比，我們更當盡力避免“蕭條的老齡化”。畢竟長期以來，中國經濟嚴重依賴勞動者低工資、低保障的成本優(yōu)勢。何況，若僅從老齡化時期的儲蓄動機來考察，尚不足以構成在推動經濟增長上與第一次人口紅利相媲美的第二次人口紅利。還應該看到在健康壽命延長的情況下，老年人不啻寶貴的人力資源。盡管與青年人相比，老年人體力上稍顯劣勢，但其工作經驗、知識積累總體上遠勝于青年人?；诖?，第二次人口紅利也只有從勞動力供給和人力資本積累視角來考察，才會有顯著意義(蔡昉，2012)。中國的現狀是，法定的退休年齡男性為60周歲、女性為50周歲(女干部為55周歲)。與預期壽命相較，這樣的退休年齡顯然定得太早了。就此而言，可以考慮延長退休年齡 ，開發(fā)二次人口紅利。這一來可以減輕養(yǎng)老金負擔，同時也能激發(fā)投資和消費熱情、創(chuàng)造新的經濟增長點。從發(fā)達國家的經驗看，這是有利于經濟社會發(fā)展的(見專欄3)。當然，延長退休年齡需適當兼顧勞動供給性質與供給意愿。因為受身體的局限，體力勞動者往往難以在體力工作崗位上延長退休年齡。

　　美國《基督教科學箴言報》報道說，老年人就業(yè)趨勢已在美國、日本和一些歐洲國家逐漸興起，將在今后數十年內改變這些發(fā)達國家的就業(yè)市場格局。調查數據顯示，超過65歲仍在工作的美國老人中，有10萬多名農民和牧場工人、大約10萬名巴士和出租車司機、2.5萬名音樂人士、1.7萬名交通協管員，以及超過8萬名企業(yè)高管(包括股神巴菲特)。一些老年人在專業(yè)領域享有“高齡也高薪”的優(yōu)勢，例如律師。更多老年人謀得的是低薪崗位，如零售店店員和看門人。從2010年1月至今，55歲以上求職者“瓜分”了美國70%新增就業(yè)機會。同時，越來越多企業(yè)和工廠也愿意為老人提供工作崗位，認為他們?yōu)槿丝煽?、經驗豐富。

　　作為老齡化程度全球第二的德國，老年人工作的可能性也在增加。據德國聯邦統(tǒng)計局數據，60歲至64歲的德國女性就業(yè)率從2000年的12%提高至2011年的36%。在同一時期，該年齡段的男性的就業(yè)率也由28%增至52%。

　　在產業(yè)政策方面，要注意優(yōu)化產業(yè)和就業(yè)結構，大力發(fā)展第三產業(yè)。經驗研究表明，在相同的產值下，第三產業(yè)能提供更多的就業(yè)崗位。而且，與老年人相關的老齡產業(yè)大多屬于第三產業(yè)范疇，比如老年旅游、老年健身、老年護理等。因此，發(fā)展第三產業(yè)不僅能提高經濟吸納就業(yè)的能力(包括大學生就業(yè))，也有利于開發(fā)老年市場。在適當延長退休年齡的情況下，老人可借助其人力資本積累優(yōu)勢，從事教育、培訓等服務型工作，形成第二次人口紅利，最終化解養(yǎng)老危機。這可看作是對報告提出“大力發(fā)展老齡服務事業(yè)和產業(yè)”的具體回應。

　　就財稅政策而言，仍需調整國民財富的分配和支出結構，理順地方與中央、國家與個人的關系，盡量避免“國富民窮”的局面。通過“做大蛋糕”、“分好蛋糕”，達成“國富民富”愿景。具體來說，在發(fā)展經濟的同時，關注民生，充實養(yǎng)老基金，消除未富先老情境下的社會焦慮。此外，改革金融制度、建設和完善金融市場對養(yǎng)老也尤為重要。在現代社會，金融市場健康繁榮與否事關養(yǎng)老金的可持續(xù)性。歐債危機的一個重要啟示便是：在稀釋老齡化的諸多途徑中，不僅要調動個人的積極性，還應充分發(fā)揮市場的作用(鄭秉文，2012)。就當今中國而言，養(yǎng)老金可按照“可操作、可持續(xù)、有增長”原則，通過完善國有股減轉持相關政策、做好國有上市公司追溯部分的國有股份劃轉工作和擴大彩票發(fā)行等渠道，參與市場，走多元化、市場化、國際化投資策略，收保值、增值之效。對于個人，應積極開拓以金融產品為主的“非人格化養(yǎng)老”路徑，不能過于倚重以血緣、地緣為依托的“人格化養(yǎng)老”路徑。