2017國家土地政策
2017國家土地政策
土地作為人類生存和發(fā)展的物質(zhì)載體,在人類社會發(fā)展進程和國民經(jīng)濟中的地位是不言而喻的。以下是學習啦小編為大家整理的關(guān)于aaa，給大家作為參考，歡迎閱讀!
2017農(nóng)村土地改革新政策
【土改政策】完善土地征收制度，縮小土地征收范圍，探索制定征收目錄，嚴格界定公共利益用地范圍，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。
【政策解讀】國家為了公共利益的需要，可以對土地實行征收或者征用并給予補償，可是現(xiàn)實中某些地方政府以公共利益為名征用農(nóng)民集體土地，卻將土地用于房地產(chǎn)開發(fā)、企業(yè)項目建設(shè)等。而在對農(nóng)民補償方面，國家規(guī)定土地補償費和土地安置補助費加起來，不超過土地前三年平均產(chǎn)值的30倍。如果按照農(nóng)業(yè)種糧的用途進行補償，按一畝平均毛收入1000元來算，每畝30倍才3萬元，可被征收后建成樓房，一平米就要賣5000元!
【土改政策】建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能，明確入市范圍途徑。
【政策解讀】近些年，一些地方政府的財政收入很大一部分靠“賣地”，可是土地資源終歸是有限的。有一些城市在擴張過程中需要并入一些周邊的農(nóng)村，這就是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的需求之一。把類似于村辦企業(yè)、工廠等農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地建立入市制度，并與國有土地“同權(quán)同價”，農(nóng)民可以利用出讓、租賃、入股等多種方式，實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的保值和增值!
【土改政策】改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索進城落戶農(nóng)民自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地，改革宅基地審批制度。
【政策解讀】試點宅基地改革，基本原則是一戶一宅，未來針對歷史原因形成的一戶多宅或宅基地閑置，國家可能采取的措施會“很簡單很暴力”——征稅，超過標準、面積過大的宅基地也要征稅!對人均耕地少，二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達的地區(qū)，原則上或不再進行單宗分散的宅基地分配，而是通過集中建設(shè)農(nóng)村公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)落實一戶一宅。而對于那些在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，他們村里的宅基地可以在“自愿”的前提下，有償退出，由村集體出資購買。河南省已經(jīng)出臺政策，要求各地市建立農(nóng)村宅基地退出資金庫，對自愿退出宅基地且不再申請新宅基地的農(nóng)民，給予一次性經(jīng)濟補助。
國家相關(guān)土地政策展望
(一)土地利用規(guī)劃計劃政策
嚴格土地規(guī)劃和計劃管理，是市場經(jīng)濟條件下堅守耕地和生態(tài)保護紅線，促進資源高效利用，保障經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重要手段。貫徹中共關(guān)于空間規(guī)劃體系的改革方向，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對規(guī)劃的新需求，2016年土地利用規(guī)劃計劃政策主要集中在三個方面：
一是持續(xù)推進土地利用總體規(guī)劃完善調(diào)整?！度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要調(diào)整方案》正式實施，方案確定了全國及各省、區(qū)、市規(guī)劃調(diào)整后目標年的耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積和建設(shè)用地總規(guī)模等指標;明確了基本農(nóng)田、建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化政策。
二是改進與加強了土地計劃管理。修訂后的《土地利用年度計劃管理辦法》正式公布施行，辦法突出了計劃和規(guī)劃的相關(guān)性，強調(diào)了計劃對規(guī)劃的落實作用，并細化了計劃管理的程序，創(chuàng)新了多項具體制度;統(tǒng)籌安排了2016年土地利用計劃指標，進一步落實了土地計劃支持和激勵政策。
三是編制完成了京津冀協(xié)同發(fā)展土地利用總體規(guī)劃，為近期京津冀協(xié)同發(fā)展的土地利用提供了行動綱領(lǐng)。
(二)耕地保護政策
黨中央、國務院對加強耕地保護始終高度重視。十三五規(guī)劃綱要、2016年1號文件都對進一步嚴格耕地保護提出了具體要求。貫徹落實中央文件要求，2016年耕地保護政策主要集中在三個方面：
一是進一步完善了耕地占補平衡制度。國土資源部印發(fā)了《關(guān)于補足耕地數(shù)量與提升耕地質(zhì)量相結(jié)合落實占補平衡的指導意見》，要求通過旱改水等改造措施，對現(xiàn)有耕地質(zhì)量進行提升，以數(shù)量補充和提質(zhì)改造相結(jié)合方式落實耕地占補平衡任務。
二是出臺了《關(guān)于全面劃定永久基本農(nóng)田實行特殊保護的通知》。明確了永久基本農(nóng)田劃定的目標任務、劃定工作與規(guī)劃調(diào)整的關(guān)系，強調(diào)了切實落實全面劃定各項任務、對永久基本農(nóng)田實行特殊保護的要求。
三是強化耕地的生態(tài)環(huán)境管護。出臺了《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》、《土壤污染防治行動計劃》、《關(guān)于加強資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導意見》等文件。
(三)節(jié)約集約用地政策
土地節(jié)約集約利用是推動綠色發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明的重要途徑，是新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略選擇。2016年的節(jié)約集約用地政策主要集中在實施人地掛鉤政策、降低地耗目標、完善節(jié)地技術(shù)和用地標準等方面。
一是制定實施人地掛鉤政策。出臺了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》，從用地標準、規(guī)劃管控、計劃安排、土地供應和農(nóng)地挖潛等幾個方面初步構(gòu)建了人地掛鉤機制的政策框架。
二是落實單位GDP地耗下降目標。發(fā)布實施了《關(guān)于落實“十三五”單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地使用面積下降目標的指導意見》，提出了到2020年末，各省(區(qū)、市)單位GDP地耗比2015年末下降不低于20%，年度下降率不低于4.36%的目標。
三是出臺城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策。明確采取靈活的處置方式和開發(fā)模式，鼓勵原土地使用權(quán)人自主開發(fā)、合作開發(fā)，合理分配土地收益。
四是進一步完善節(jié)地技術(shù)和用地標準。印發(fā)了《關(guān)于推行節(jié)地生態(tài)安葬的指導意見》、《關(guān)于進一步完善城市停車場規(guī)劃建設(shè)和用地政策的通知》，出臺了《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標》等文件。
(四)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記政策
建立和實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，是黨中央、國務院持續(xù)推進的一項重要改革任務。按照中央的精神和整體工作推進計劃安排，2016年不動產(chǎn)登記政策主要集中在進一步細化制度建設(shè)，推進基礎(chǔ)性工作及規(guī)范相關(guān)管理等幾個方面。
一是推進不動產(chǎn)登記制度建設(shè)。頒布實施《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》，進一步規(guī)范了不動產(chǎn)登記行為，細化了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，確保方便登記和保護權(quán)益。印發(fā)實施《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范》，進一步落實落細了登記機構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”的要求。
二是推進了地籍區(qū)(子區(qū))劃分和不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺接入等基礎(chǔ)性工作。
三是規(guī)范了不動產(chǎn)登記收費管理，嚴格了不動產(chǎn)權(quán)證書和登記證明監(jiān)制。
(五)支持產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟社會發(fā)展的用地政策
圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，“三去、一降、一補”的經(jīng)濟任務，2016年的土地管理工作依然以提高土地資源保障能力、促進經(jīng)濟穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展為主線，土地政策著力于做好重大工程和重大基礎(chǔ)設(shè)施用地保障，支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展和化解過剩產(chǎn)能，推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等方面。
一是支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和化解過剩產(chǎn)能的土地政策。出臺《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》，明確了保障旅游業(yè)發(fā)展用地供應、創(chuàng)新旅游新業(yè)態(tài)用地政策，加強旅游業(yè)用地服務監(jiān)管等要求。出臺《關(guān)于推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導意見》，提出了規(guī)劃銜接、優(yōu)化布局、指標單列、創(chuàng)新用地政策等推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的土地政策。出臺《關(guān)于落實國家產(chǎn)業(yè)政策做好建設(shè)項目用地審查有關(guān)問題的通知》，嚴格對產(chǎn)能過剩行業(yè)項目預審和審批管理。
二是出臺《關(guān)于加大用地政策支持力度促進大中型水利水電工程建設(shè)的意見》。明確了強化規(guī)劃引導和統(tǒng)籌、改進用地報批、做好征地補償安置和實行先行用地等支持大中型水利水電工程建設(shè)的土地政策。
三是出臺《關(guān)于進一步做好新型城鎮(zhèn)化建設(shè)土地服務保障工作的通知》。明確了統(tǒng)籌各業(yè)各類用地、保障新型城鎮(zhèn)化用地需求，創(chuàng)新土地管理方式、提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，維護進城農(nóng)民土地權(quán)益、提升服務保障能力等政策措施。
(六)支持扶貧攻堅的土地政策
黨的十八屆五中全會、中央扶貧開發(fā)工作會議、全國易地搬遷工作會議明確提出要打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，采取超常規(guī)政策支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷。為了更好地發(fā)揮國土資源超常規(guī)政策特別是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策對扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷的支持作用，2016年2月，國土資源部出臺了《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》。明確增減掛鉤指標要向扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷地區(qū)傾斜，拓展貧困地區(qū)增減掛鉤節(jié)余指標使用范圍，規(guī)范扶貧開發(fā)增減掛鉤節(jié)余指標使用管理，規(guī)范增減掛鉤資金收益管理，維護農(nóng)民合法權(quán)益等政策。
(七) 農(nóng)村土地制度改革試點政策
進一步落實中央關(guān)于推進農(nóng)村土地制度改革三項試點的總體安排，2016年結(jié)合試點探索成果，滿足制度建設(shè)需求，財政部和中國銀監(jiān)會聯(lián)合國土資源部相繼出臺了《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》和《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》兩項政策文件，為試點地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益和使用權(quán)抵押貸款管理提供了依據(jù)。另外，為增強改革試點的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，中央提出要進一步統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進農(nóng)村土地制度改革三項試點，更好地實現(xiàn)改革目標。
主要土地政策評價
總體來看，2016年土地政策以“五大發(fā)展”理念為引領(lǐng)，以問題為導向，以服務供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為目標，進一步推進重點領(lǐng)域土地政策創(chuàng)新和制度改革，強化了規(guī)劃對土地利用的控制和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，完善了最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度，強化了土地政策維護權(quán)益、服務民生的作用。
(一)以創(chuàng)新理念為引領(lǐng)， 推進重點領(lǐng)域土地制度改革和政策創(chuàng)新
創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，居于國家發(fā)展全局的核心位置。創(chuàng)新理念的核心是通過深化改革和制度創(chuàng)新，破除制約發(fā)展的利益關(guān)系和體制機制障礙，實現(xiàn)發(fā)展動力或管理水平的提升。長期以來，土地管理服務于國家經(jīng)濟發(fā)展和資源保護，發(fā)揮了重要作用。但是，隨著制度環(huán)境、人地關(guān)系、資源狀況等因素的改變，一些土地制度的缺陷逐步顯現(xiàn)，難以適應和滿足管理需求。特別是進入經(jīng)濟新常態(tài)，國家實施了新型城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明建設(shè)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等一系列戰(zhàn)略舉措，對土地管理提出了更新、更高的要求。適應新常態(tài)、滿足新要求，近年來土地管理圍繞保發(fā)展、保資源和保權(quán)益的工作重心，以創(chuàng)新理念為引領(lǐng)，持續(xù)推進土地制度改革和政策創(chuàng)新，極大地提升了土地治理能力。
1.破解深層次問題,穩(wěn)妥推進土地管理制度改革
“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”、“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”是中央關(guān)于深化土地管理制度提出的總目標和要求。而破解城鄉(xiāng)二元土地制度、土地市場化配置程度低、政府和市場邊界模糊等深層次問題，是實現(xiàn)改革目標的關(guān)鍵。
落實中央要求，2016年持續(xù)穩(wěn)妥推進了農(nóng)村土地制度改革三項試點，33個改革試點建章立制，試制度、試成效，穩(wěn)步推進各項改革工作。國家層面出臺了《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》、《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》，對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益分配管理和使用權(quán)抵押貸款進行了規(guī)范，在關(guān)鍵改革環(huán)節(jié)上為試點地區(qū)指明了方向和提供了依據(jù)。
為增強改革試點的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，更好地實現(xiàn)改革目標，中央要求進一步統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進農(nóng)村土地制度改革三項試點，將土地征收制度改革和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革擴大到現(xiàn)有33個試點地區(qū)。
另外，服務于改革的總體目標，2016年還進一步深化了規(guī)劃體制改革，推進了“多規(guī)合一”試點;深化了耕地保護制度改革，探索了耕地占補平衡新途徑;深化了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度改革，推進了“四個統(tǒng)一”要求的落地。按照自然資源統(tǒng)一管理的要求，開展了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、有償使用制度及用途管制制度等研究，為相關(guān)改革奠定了基礎(chǔ)。
2.適應經(jīng)濟新常態(tài),積極推進各項土地政策創(chuàng)新
穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風險是經(jīng)濟新常態(tài)下中央對做好經(jīng)濟工作提出的基本要求。適應新常態(tài)，服務經(jīng)濟發(fā)展需求，2016年國土資源部及相關(guān)部委出臺和創(chuàng)新了一系列土地政策。
一是創(chuàng)新了土地計劃管理。對計劃指標的測算方式、下達程序、管理方式、執(zhí)行監(jiān)督等進行了創(chuàng)新和完善，使土地計劃管理制度更加適應新形勢的發(fā)展需求;
二是創(chuàng)新服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地政策?！蛾P(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》、《關(guān)于推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導意見》等文件提出，通過土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善、優(yōu)先安排計劃指標保障旅游用地及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)輔助設(shè)施用地。為支持旅游業(yè)發(fā)展，提出了采用按實際用途分類管理、靈活運用供地方式、允許集體建設(shè)用地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等用地政策;
三是創(chuàng)新重大基礎(chǔ)實施用地政策。出臺了《關(guān)于加大用地政策支持力度促進大中型水利水電工程建設(shè)的意見》，完善了用地保障、用地報批、先行用地等政策;四是創(chuàng)新了推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的土地政策。出臺《關(guān)于進一步做好新型城鎮(zhèn)化建設(shè)土地服務保障工作的通知》，提出了建立人地掛鉤機制、實行建設(shè)用地“雙控”行動、促進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、推行多元化的用地供應制度、深化農(nóng)村土地制度改革等多項創(chuàng)新政策;五是創(chuàng)新了增減掛鉤政策，有效地支持了扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作。
(二)以協(xié)調(diào)理念為引領(lǐng)，強化規(guī)劃對土地利用的控制和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用
協(xié)調(diào)是持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求，是全面建成小康社會的重要途徑。協(xié)調(diào)理念的核心是統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡，以區(qū)域協(xié)同、城鄉(xiāng)一體發(fā)展為目標，統(tǒng)籌各種要素資源，形成平衡發(fā)展的新格局。規(guī)劃是推進協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段，土地政策落實協(xié)調(diào)發(fā)展理念就是要按照中央關(guān)于優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的要求，進一步完善土地利用規(guī)劃制度，通過解決規(guī)劃之間不協(xié)調(diào)、管制能力差、區(qū)域協(xié)調(diào)機制缺乏等問題，更好地發(fā)揮規(guī)劃對土地利用的控制、引導、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)作用，以促進國土空間開發(fā)格局優(yōu)化和資源高效利用，保障區(qū)域協(xié)同、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
1. 完善規(guī)劃計劃管理，嚴格土地用途管制
在市場經(jīng)濟條件下，土地規(guī)劃和計劃作為一種資源配置的手段，其主要作用是用來彌補市場失靈的?？茖W的規(guī)劃計劃管理體制，是土地用途管制的基礎(chǔ)，是實現(xiàn)土地空間優(yōu)化、結(jié)構(gòu)合理、利用高效的關(guān)鍵。2016年，《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020年)調(diào)整方案》實施，明確了全國及各省(區(qū)、市)調(diào)整后2020年的主要土地利用控制指標，提出了優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局的政策措施。通過規(guī)劃調(diào)整完善，提升了規(guī)劃的現(xiàn)勢性、科學性與合理性，強化規(guī)劃管理和用途管制。
新修訂的《土地利用年度計劃管理辦法》公布施行，對土地利用計劃的指標測算方式、指標差別化管理、指標內(nèi)涵及執(zhí)行監(jiān)督考核等進行了創(chuàng)新。土地計劃管理的改進，進一步理順規(guī)劃計劃關(guān)系，突出了計劃對規(guī)劃的落實作用;實行3年滾動編制、分年度下達，提高了計劃的科學性和針對性;統(tǒng)籌增量和存量用地計劃，減少新增建設(shè)占用耕地，加大存量用地盤活和補充耕地的力度，落實最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度。
2. 強化規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，優(yōu)化土地開發(fā)利用格局
充分發(fā)揮規(guī)劃對土地利用的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)作用，促進各類用地布局合理，產(chǎn)業(yè)與用地空間協(xié)同，區(qū)域、城鄉(xiāng)用地布局優(yōu)化，是實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展基礎(chǔ)保障。
一是通過規(guī)劃調(diào)整完善，優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)和布局?！度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要(2006～2020年)調(diào)整方案》明確，要結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的要求，優(yōu)化調(diào)整建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，并提出合理安排“三生”用地空間，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局等措施，促進形成合理的區(qū)域、城鄉(xiāng)用地格局;
二是通過土地計劃安排，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地利用。2016年的土地利用計劃安排依然堅持區(qū)別對待、有保有壓的原則，服務于國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展目標，重點保障了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化和新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、社會民生等用地需求，同時還充分發(fā)揮了土地計劃對區(qū)域經(jīng)濟的支持作用，用地指標向貧困地區(qū)傾斜，推動了區(qū)域、城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展;
三是通過實施區(qū)域規(guī)劃，促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展土地利用總體規(guī)劃(2015～2020年)》圍繞京津冀區(qū)域發(fā)展目標，統(tǒng)籌考慮區(qū)域土地利用、存在問題、發(fā)展方向，通過合理劃定土地利用分區(qū)并嚴格管制規(guī)則，實現(xiàn)了區(qū)域空間開發(fā)格局的優(yōu)化，促進了區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。
(三)以綠色理念為引領(lǐng)，完善最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度
綠色是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現(xiàn)。綠色理念的核心是促進人與自然和諧，堅持資源節(jié)約利用和環(huán)境保護，實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。土地政策落實綠色發(fā)展理念就是要強化保護優(yōu)先和節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，重點推進耕地保護和節(jié)約集約用地制度建設(shè)。
長期以來,我國的耕地保護重數(shù)量、輕質(zhì)量、輕生態(tài)，耕地占補平衡普遍存在“占多補少”、“占優(yōu)補劣”、“占水田補旱地”等問題，導致耕地質(zhì)量下降，耕地生態(tài)環(huán)境變差。同時，傳統(tǒng)的外延式發(fā)展模式又導致土地利用粗放、效率低下，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化等問題。貫徹綠色發(fā)展理念，按照保障糧食安全和推進生態(tài)文明建設(shè)的要求，2016年的耕地保護制度和節(jié)約用地制度更加注重管理的全方位和精細化。
1.數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”管理，提高耕地保護的實效
耕地作為重要的生產(chǎn)資料和生態(tài)資源，直接關(guān)乎國家的糧食安全和生態(tài)安全，實現(xiàn)耕地數(shù)量管控、質(zhì)量管理和生態(tài)管護“三位一體”是落實綠色發(fā)展理念，提升耕地保護實效的關(guān)鍵。2016年的土地政策在繼續(xù)嚴控耕地數(shù)量的基礎(chǔ)上，加大了耕地質(zhì)量和生態(tài)的管護。在數(shù)量、質(zhì)量管理方面，進一步強化規(guī)劃管控，要求規(guī)劃調(diào)整完善要對實有耕地和基本農(nóng)田進行保護，做到“應保盡保、量質(zhì)并重”。永久基本農(nóng)田劃定要將規(guī)劃確定的全國15.46億畝基本農(nóng)田保護任務落實到用途管制分區(qū)和圖斑地塊，實現(xiàn)上圖入庫、責任到戶，確保守牢永久基本農(nóng)田;在占補平衡方面，提出了通過提質(zhì)改造、補改結(jié)合落實占補平衡的創(chuàng)新舉措。該措施的核心是通過土地整治將劣質(zhì)、等級低的耕地質(zhì)量提高,或者將旱地改為水田,
體現(xiàn)了耕地保護的數(shù)、質(zhì)并重要求，有利于促進高標準農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境改善;在生態(tài)管護方面，提出了完善耕地保護補償機制，根據(jù)土壤的生態(tài)環(huán)境狀況對耕地進行分類，實施差別化管理，推行耕地輪作休耕制度，開展污染土壤的治理和修復等一系列政策措施。重視耕地生態(tài)管護是對耕地功能認識的升華，耕地本身為一個完整的生態(tài)系統(tǒng)，具有重要的生態(tài)服務價值。這些生態(tài)固管護措施實質(zhì)上是運用不同的手段維護耕地的生態(tài)服務功能，而良好的耕地生態(tài)服務功能是保持耕地生產(chǎn)能力的基礎(chǔ)。
2.規(guī)模、強度“雙管齊下”，嚴格節(jié)約集約用地管理
實行建設(shè)用地總量和強度的“雙控”是實現(xiàn)節(jié)約集約利用土地資源，推動生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的重要舉措?！蛾P(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》明確了
“以人定地”的建設(shè)用地規(guī)?？刂拼胧囊?guī)劃、計劃、用地標準等方面細化了該政策。實施人地掛鉤政策，一方面是對新型城鎮(zhèn)化用地的保障，依據(jù)進城落戶人口合理確定用地規(guī)模，確保用地供應;另一方面是對土地城鎮(zhèn)化的制約，改變與人口脫節(jié)的建設(shè)用地的外延擴張、粗放利用模式，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，強調(diào)人地和諧，提高土地的節(jié)約集約利用水平?！蛾P(guān)于落實“十三五”單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地使用面積下降目標的指導意見》明確將單位GDP地耗下降目標作為實施建設(shè)用地“雙控”行動的重要抓手，提出了到2020年單位GDP地耗下降20%的建設(shè)用地使用強度控制目標，并對目標按省進行了分解?？刂颇繕说奶岢鲆蕴嵘恋乩眯屎屯恋赝度氘a(chǎn)出水平為著力點，堅持了最嚴格的節(jié)約用地制度，健全了節(jié)約集約用地評估考核制度體系，確保了土地資源的高效利用，同時對于促進土地利用方式轉(zhuǎn)變，加快產(chǎn)業(yè)升級改造，推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展也具有重要的意義。
(四)以共享理念為引領(lǐng)，強化土地政策維護權(quán)益、服務民生的作用
共享是發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，是中國特色社會主義的本質(zhì)要求。共享理念的核心是推進社會公平正義，堅持發(fā)展以人為本，注重民生，實現(xiàn)利益共享、均衡發(fā)展。落實共享理念的關(guān)鍵是要逐步建立以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的保障社會公平正義的制度體系。
長期以來，我國實行城鄉(xiāng)二元的土地制度，城鄉(xiāng)之間土地權(quán)利不等、配置方式不同、管制規(guī)則失靈，導致城鄉(xiāng)之間土地增值收益分配不公，農(nóng)民土地權(quán)益受損，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。同時，解決區(qū)域發(fā)展不均衡，貧窮地區(qū)發(fā)展缺動力等問題，也迫切需要安排差異化的、更加精準的土地政策。針對以上問題及需求，2016年，國土資源部及相關(guān)部門深入貫徹共享發(fā)展理念，以保障權(quán)益、助力扶貧為抓手，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域均衡發(fā)展為目標，出臺了一系列有針對性的政策措施，發(fā)揮了重要的作用。
1.完善改革配套措施，維護農(nóng)民合法土地權(quán)益
建立合理的土地增值收益分配機制是農(nóng)村土地制度改革的核心，也是維護農(nóng)民合法土地權(quán)益，確保共享發(fā)展成果的關(guān)鍵。依據(jù)2015年底印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，征地制度改革和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革都提出要建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，特別是對于這兩項關(guān)聯(lián)性很強的改革，如何實現(xiàn)國家和集體在土地征收與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市所取得的土地增值收益大致均衡，既能保持城市建設(shè)相對穩(wěn)定的資金來源，又能最大限度地維護農(nóng)民的權(quán)益，成為順利推進兩項改革的關(guān)鍵。《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市或再轉(zhuǎn)讓的增值收益，國家要征收20%-50%的調(diào)節(jié)金，以及調(diào)節(jié)金如何征收和使用管理等。
該辦法的出臺，一是完善了農(nóng)村土地制度改革的配套措施，為試點改革指明了方向;二是明確了收益與責任對等、權(quán)利與義務統(tǒng)一的原則，即集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市應履行與國有建設(shè)用地同等義務;三是規(guī)范了集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的收益分配關(guān)系，維護了農(nóng)民的合法權(quán)益，為國家、集體、個人共享土地增值收益提供了制度保障。完善集體土地權(quán)能，確保集體土地和國有土地同等入市、同權(quán)同價，是實現(xiàn)共享發(fā)展的基礎(chǔ)。允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)抵押，是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的重大創(chuàng)新?！掇r(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》從總體要求、抵押物范圍、價值評估、抵押物處置、風險擔保機制等方面，對推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款工作進行了規(guī)定。辦法的出臺，是土地和金融聯(lián)動推進土地制度改革的重大成果，對于顯化集體土地資產(chǎn)、補充農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金、提供惠農(nóng)利民服務等都具有重要意義。
2.運用多種政策措施，助力精準扶貧精準脫貧
貧困地區(qū)是全國全面建成小康社會的短板，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，是促進貧困地區(qū)人民共享改革發(fā)展成果、實現(xiàn)共同富裕的重大舉措。落實黨中央關(guān)于采取超常規(guī)政策支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷的要求，國土資源部出臺了一系列超常規(guī)、“含金量”高的支持政策。在保障脫貧攻堅用地需要方面，《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006~2020年)調(diào)整方案》提出，優(yōu)先安排社會民生、脫貧攻堅發(fā)展用地。
《2016年全國土地利用計劃》明確，為國家扶貧開發(fā)工作重點縣每年專項安排600畝用地計劃指標，并要求各省在分解下達計劃時要單獨列增，確保落實到重點扶貧縣。用地計劃指標向貧困地區(qū)傾斜，實質(zhì)上是賦予了貧困地區(qū)更多的土地發(fā)展權(quán)，是土地政策更加精準地發(fā)揮宏觀調(diào)控作用的表現(xiàn);在土地整治項目扶貧方面，《土地整治“十三五”規(guī)劃》中明確，新增費分配和高標準基本農(nóng)田建設(shè)年度補助資金下達時，要重點向貧困地區(qū)傾斜。通過資金捆綁土地整治項目扶貧，實質(zhì)上是通過改變貧困地區(qū)生產(chǎn)生活環(huán)境，進而提升區(qū)域競爭力，激發(fā)貧困地區(qū)的后發(fā)優(yōu)勢，變“輸血”型扶貧模式為“造血”型模式;在創(chuàng)新土地政策扶貧方面，《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》提出，允許集中連片特困地區(qū)、國家扶貧開發(fā)工作重點縣和開展易地搬遷扶貧搬遷的貧困老區(qū)，將增減掛鉤節(jié)余指標在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。該政策創(chuàng)新實質(zhì)上是擴大了指標交易的市場，改變了供需關(guān)系，建立了一個更大范圍的反哺通道，更多地顯化了土地級差收益，進一步釋放了政策紅利。經(jīng)估算，增減掛鉤節(jié)余指標由縣域擴大到省域，能增加25%～30%左右的土地收益。因此，用好用活增減掛鉤政策助推扶貧攻堅，不僅可為搬遷農(nóng)民安置提供用地保障，還能為貧困地區(qū)農(nóng)民建房、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金來源，對于推動貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要作用。
土地政策展望
展望2017年，國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力依然較大，去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板的任務依然較重，土地的保障任務仍然艱巨。土地政策將繼續(xù)以五大發(fā)展理念為引領(lǐng)，按照五大政策支柱要求，堅持最嚴格的耕地保護和節(jié)約用地制度，重點圍繞經(jīng)濟發(fā)展任務，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，持續(xù)改革創(chuàng)新，促進土地利用方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提升經(jīng)濟社會健康發(fā)展的土地資源保障能力。
(一)繼續(xù)實行穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的用地政策
隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，戰(zhàn)略機遇期內(nèi)涵發(fā)生深刻變化，經(jīng)濟發(fā)展將更多依靠內(nèi)生動力，經(jīng)濟增長更多需要內(nèi)需拉動，創(chuàng)新成為引領(lǐng)發(fā)展的第一動力。土地資源作為最重要的經(jīng)濟要素，其在經(jīng)濟發(fā)展中的地位和作用沒有變、資源環(huán)境約束趨緊的總體態(tài)勢沒有變。在這種背景下，為確保經(jīng)濟中高速增長、結(jié)構(gòu)調(diào)整邁向中高端水平,2017年的土地政策將繼續(xù)著力穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生。
配合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，土地供應結(jié)構(gòu)將進一步調(diào)整，重點支持創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略實施，保障新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地需求;重點支持推進新型城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明建設(shè)、美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)，保障其對生活性、生態(tài)性用地需求;繼續(xù)保障京津冀、長江經(jīng)濟帶、一帶一路“三大支撐帶”用地計劃，嚴禁為產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)項目安排新增建設(shè)用地計劃。增加存量建設(shè)用地供應比例，嚴格控制新增用地，實現(xiàn)建設(shè)用地總量控制和減量化管理，未來滿足發(fā)展用地需求將主要通過建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)優(yōu)化、閑置用地處置、低效用地再開發(fā)等措施來實現(xiàn)。
(二)進一步完善國土空間規(guī)劃體系和國土空間用途管制制度
《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出, 構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系，著力解決空間性規(guī)劃重疊沖突、部門職責交叉重復、地方規(guī)劃朝令夕改等問題。
貫徹中央、國務院的要求，2017年相關(guān)部門將在總結(jié)市縣“多規(guī)合一”試點成果的基礎(chǔ)上，研究制定市縣空間規(guī)劃編制指引和技術(shù)規(guī)范，研究出臺基于生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田紅線、城市開發(fā)邊界的國土空間治理和管控政策，進一步健全國土空間用途管制制度。在此基礎(chǔ)上，整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，探索建立起包括國家、省、市縣(設(shè)區(qū)的市空間規(guī)劃范圍為市轄區(qū))三級，“總體規(guī)劃-專項規(guī)劃-詳細規(guī)劃”三類的“三級+三類”空間規(guī)劃編制體系。研究建立統(tǒng)一規(guī)范的空間規(guī)劃編制機制，推進省級和重點區(qū)域空間規(guī)劃試點工作。
(三)進一步創(chuàng)新耕地保護和耕地占補平衡政策
落實中央關(guān)于嚴格耕地保護及生態(tài)文明建設(shè)的要求，2017年將進一步強化耕地保護制度。推進永久基本農(nóng)田“落地塊、明責任、設(shè)標志、建表冊、入圖庫”，形成劃定成果，加強永久基本農(nóng)田的特殊保護;繼續(xù)依托土地整治平臺大力實施高標準基本農(nóng)田建設(shè)，逐步提升現(xiàn)有耕地質(zhì)量;落實《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》關(guān)于建立耕地保護補償機制的要求，將從統(tǒng)籌區(qū)域橫向補償、注重對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織補償?shù)确矫孢M一步落實耕地保護補償政策;改進耕地保護責任目標考核辦法，利用國土資源監(jiān)管平臺、遙感監(jiān)測等信息化手段，加強對耕地保護的監(jiān)督檢查。
貫徹2016年中央1號文要求創(chuàng)新耕地占補平衡政策，出臺資源匱乏省份實行國家統(tǒng)籌落實耕地占補平衡的辦法，明確國家統(tǒng)籌補充耕地的條件、程序及補充耕地費用等;從統(tǒng)籌資源、統(tǒng)籌資金角度擴大補充耕地范圍，允許通過實施土地整治重大工程落實國家統(tǒng)籌補充耕地;強調(diào)利用現(xiàn)有土地管理信息化手段，從區(qū)域視角加大對耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)的“三位一體”保護。
(四)持續(xù)創(chuàng)新完善存量用地盤活利用政策
《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》提出，實行建設(shè)用地總量和強度雙控措施，逐步減少新增建設(shè)用地計劃，控制單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地強度。建設(shè)用地強度的控制涉及到存量建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)調(diào)整、布局優(yōu)化、效益提升和評價考核，將成為未來存量建設(shè)用地再開發(fā)利用政策的重點和難點。
2017年將進一步推進歷史遺留工礦廢棄地復墾試點，穩(wěn)妥推進低丘緩坡等未利用土地綜合開發(fā)。從強化產(chǎn)業(yè)準入、用地標準、靈活運用供地方式，盤活歷史遺留低效閑置工業(yè)用地。明確閑置土地認定標準和程序，加快閑置土地處置。制定地上地下空間開發(fā)利用管理規(guī)范，推進建設(shè)用地多功能立體開發(fā)和復合利用。結(jié)合農(nóng)村土地制度改革三項試點，積極探索創(chuàng)新集體存量建設(shè)用地市場調(diào)節(jié)機制，促進節(jié)約集約用地。
(五)進一步推進土地領(lǐng)域的各項改革
按照《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》總體安排，2017年是農(nóng)村土地制度改革三項試點的收官之年，全國人大對33個試點的相關(guān)法律授權(quán)也將于年底結(jié)束。將進一步統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進農(nóng)改革試點，加強部門協(xié)同，強化改革的協(xié)同性和耦合性，提高改革的系統(tǒng)性和完整性，形成改革合力，集中攻堅。重點開展農(nóng)村土地制度改革試點經(jīng)驗總結(jié)評估，深入提煉經(jīng)驗做法，形成可復制、可推廣的改革成果，按照立法與改革同步推進、相向而行的要求，推動相關(guān)法律法規(guī)修訂。
另外,2017年不動產(chǎn)統(tǒng)一登記將實現(xiàn)登記機構(gòu)、登記簿證、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”，進一步推進農(nóng)村房地一體的宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記，并適時啟動自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記試點工作。按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》關(guān)于“構(gòu)建系統(tǒng)完整的自然資源管理制度體系”的要求，進一步推進自然資源管理制度改革。加快推進所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一確權(quán)登記，制定自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法;建立權(quán)責明確的自然資源產(chǎn)權(quán)體系，制定全民所有自然資源資產(chǎn)有償出讓制度方案;構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度，制定自然生態(tài)空間用途管制辦法，將用途管制擴大到所有自然生態(tài)空間。
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