公益組織論文(2)
公益組織論文
公益組織論文篇二
論慈善公益組織的法律地位
關(guān)鍵詞：慈善組織;非營利組織;公共利益;公益慈善法;去行政化;公信力;信息披露制度
摘要：在我國慈善事業(yè)中，政府對(duì)慈善公益組織的地位影響巨大，當(dāng)前的慈善事業(yè)正處于從行政壟斷型向開放市場(chǎng)型轉(zhuǎn)變的階段，轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于合理定位政府和慈善公益組織之間的關(guān)系。為了促進(jìn)慈善公益組織的效率和透明度，一方面須明確慈善公益組織的法律地位，保證慈善公益組織平等獲取慈善資源的能力;另一方面須明確和強(qiáng)化政府對(duì)慈善公益組織的依法監(jiān)管的職能和責(zé)任，建立和完善政府對(duì)公益慈善機(jī)構(gòu)指導(dǎo)、規(guī)范和監(jiān)管的法律規(guī)則。
中圖分類號(hào)：D922.182.3
文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1009-4474(2013)06-0136-06
一、引言
在我國，黨和政府多次在正式會(huì)議文件中提出要積極發(fā)展慈善事業(yè)，社會(huì)公眾也對(duì)慈善事業(yè)表現(xiàn)出了越來越高的參與熱情，踴躍捐款捐物支援救災(zāi)、教育等公益事業(yè)。在慈善事業(yè)引起公眾關(guān)注的同時(shí)，關(guān)于慈善組織的一些負(fù)面消息也開始見諸于新聞媒體。例如，一些慈善組織被有關(guān)部門要求將募集所得款項(xiàng)上繳，并由政府統(tǒng)一支配使用慈善組織獲得的公眾捐贈(zèng)資金〔1〕。此外，還有某些慈善公益組織利用從事慈善事業(yè)的名義獲取商業(yè)利益的消息。這些消息嚴(yán)重?fù)p害了慈善公益事業(yè)的聲譽(yù)和公信力。
現(xiàn)有的關(guān)于如何提高慈善公益組織的公信力和促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的研究成果，主要從政府和慈善組織的關(guān)系、慈善組織的去行政化、慈善組織的角色定位等不同角度來分析和論述。多項(xiàng)研究成果指出：政府和慈善公益組織之間的關(guān)系界定不清，或者政府對(duì)慈善公益組織過度干預(yù)和管制，或者政府對(duì)公益組織不合理甚至不合法的行為而無所作為，其結(jié)果都可能阻礙公益慈善事業(yè)的健康發(fā)展。然而，本文認(rèn)為發(fā)揮慈善組織積極作用的各種建議和措施在實(shí)踐中將不可避免地通過法律的形式得到體現(xiàn)。因此，本文擬從法律角度分析如何定位慈善組織的法律地位，以及如何建構(gòu)相應(yīng)的確立這種法律地位的運(yùn)行規(guī)則，以維護(hù)和增強(qiáng)慈善組織的公信力。
從1988年制定《基金會(huì)管理辦法》開始，立法者試圖將基金會(huì)等慈善公益組織的設(shè)立、運(yùn)作和管理納入法制化的軌道。之后，我國又先后制定了《紅十字會(huì)法》(1993年)、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(1998年)、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(1998年)、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》(1999年)、《救災(zāi)捐贈(zèng)管理暫行管理辦法》(2000年)、《基金會(huì)登記管理辦法》(2001年)以及《基金會(huì)管理?xiàng)l例》(2004年)等。然而這些法規(guī)制定之初的指導(dǎo)思想和理念同當(dāng)前的慈善事業(yè)發(fā)展的社會(huì)需求有一定的差距，很多內(nèi)容不能適應(yīng)慈善事業(yè)快速發(fā)展階段中所面臨的新問題：一是立法層級(jí)低。關(guān)于慈善公益組織的法律地位，主要是通過行政法規(guī)和部門規(guī)章來規(guī)定的。二是對(duì)各類慈善組織沒有統(tǒng)一的法律規(guī)則，而是根據(jù)不同的身份分門別類分別規(guī)定，且層級(jí)不一。三是針對(duì)具體行為的規(guī)范多，但是對(duì)慈善公益組織自身的權(quán)利能力和行為能力以及治理結(jié)構(gòu)規(guī)定得太籠統(tǒng)。四是指導(dǎo)性質(zhì)的規(guī)范多，監(jiān)管性質(zhì)的規(guī)范少甚至缺失。
因此，本文認(rèn)為提升慈善組織公信力的關(guān)鍵是定位慈善組織的法律地位。慈善組織的法律地位問題應(yīng)包括：法律主體資格的取得――慈善組織設(shè)立的規(guī)則，慈善組織的行為規(guī)范和監(jiān)管規(guī)則――慈善組織的治理和運(yùn)行機(jī)制，以及法律主體資格的消亡――退出機(jī)制。本文試圖回答應(yīng)如何確立并保障慈善公益組織的法律主體資格，因?yàn)閷⒋壬乒娼M織的運(yùn)行納入法制化軌道是促進(jìn)慈善事業(yè)由壟斷化行政型向市場(chǎng)化開放型轉(zhuǎn)化的首要問題。
二、慈善公益組織在法律上的定位
慈善公益組織的范圍非常廣泛，包括了慈善公益類社會(huì)團(tuán)體，如殘疾人協(xié)會(huì)、老年人協(xié)會(huì)等;慈善公益類非企業(yè)社會(huì)團(tuán)體，如民間老年公寓、民辦兒童福利機(jī)構(gòu)等;慈善公益基金會(huì)，如青少年發(fā)展基金會(huì)等;社區(qū)社會(huì)組織，如社區(qū)就業(yè)輔導(dǎo)中心、社區(qū)老年人活動(dòng)中心等〔2〕。根據(jù)我國法律的規(guī)定，慈善公益組織可以注冊(cè)為社會(huì)團(tuán)體法人、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位。其中，社會(huì)團(tuán)體法人和基金會(huì)擁有法人資格，民辦非企業(yè)單位可以是法人或非法人的其他組織形式。雖然很多慈善公益組織取得了獨(dú)立法人資格，但實(shí)質(zhì)上卻并未具備法人所應(yīng)當(dāng)具有的獨(dú)立意思和行為能力，其設(shè)立者往往會(huì)影響甚至代替其決策。慈善公益組織具備主體資格是其參加法律關(guān)系、承擔(dān)法律權(quán)利義務(wù)的必要條件。名義上的法律主體地位和實(shí)際上意思能力的缺失會(huì)損害慈善公益組織的公信力。
(一)慈善公益組織的角色定位
慈善組織是服務(wù)于社會(huì)公共利益的機(jī)構(gòu)，但它又是獨(dú)立于政府系統(tǒng)之外的一類社會(huì)組織。另一方面，它也不同于以獲取利益為目的的私法上的商法人，最典型的例如公司。其管理和運(yùn)行具有私人公司的特性，但其運(yùn)營的目的卻往往契合政府的目標(biāo)〔3〕。慈善組織的這種復(fù)雜的性質(zhì)決定了其角色定位的特殊性。
我國早期的慈善公益組織多具有官辦色彩。新中國成立后至20世紀(jì)80年代，社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利都是由政府包辦，政府主導(dǎo)的濟(jì)貧幫困活動(dòng)使慈善公益組織幾乎沒有存在的必要。濟(jì)貧幫困活動(dòng)也主要通過行政手段進(jìn)行，諸如常見的單位和地方的對(duì)口扶貧、包干扶貧等，而募捐往往是以單位動(dòng)員和攤派的方式進(jìn)行。直到1981年第一個(gè)具有官方背景的公益基金會(huì)――中國兒童少年基金會(huì)成立，隨后宋慶齡基金會(huì)、中國殘疾人福利基金會(huì)相繼成立，1994年中華慈善總會(huì)成立，公益基金會(huì)才開始逐步發(fā)展起來，其中最為著名的慈善公益項(xiàng)目是中國兒童少年基金會(huì)開展的希望工程。公眾對(duì)慈善活動(dòng)的參與仍主要以“行政命令型、突發(fā)災(zāi)難型”的激發(fā)愛心方式為主〔4〕。
然而，我國改革開放的進(jìn)一步發(fā)展和深入對(duì)慈善公益事業(yè)提出了新的要求。2004年，黨的十六屆四中全會(huì)提出要健全社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和慈善事業(yè)相銜接的社會(huì)保障體系，并且“要加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”。2007年10月，黨的十七大報(bào)告中指出，“要以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充，加快完善社會(huì)保障體系”，“發(fā)揮社會(huì)組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會(huì)自治功能”。2012年11月黨的報(bào)告指出，應(yīng)“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”。我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十二五規(guī)劃綱要也提出要“加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)”，發(fā)揮其提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用，重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)類、公益慈善類、民辦非企業(yè)單位和城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)組織。 由此可以看出，我國對(duì)慈善公益組織的定位從改革開放到現(xiàn)在發(fā)生了很大的變化?；谠械亩ㄎ凰O(shè)計(jì)的規(guī)則已不能適應(yīng)變化了的形勢(shì)。
(二)慈善公益組織應(yīng)具有獨(dú)立的意思能力
意思能力是指法律主體認(rèn)識(shí)自己行為的動(dòng)機(jī)和結(jié)果，并據(jù)此作出正常意思表示的能力〔5〕。公益慈善組織開展慈善活動(dòng)必然要和其他主體建立法律關(guān)系，慈善公益組織的相對(duì)主體則根據(jù)慈善公益組織的意思做出自己的判斷。如果慈善公益組織不具備自己的獨(dú)立的意思能力，必然導(dǎo)致其“言行不一”，從而誤導(dǎo)公眾，損害慈善公益組織的公信力。
我國當(dāng)前存在的慈善行政化問題使慈善組織在資金募集、組織運(yùn)行和管理過程中可能受到政府直接或間接的介入，慈善組織難以獨(dú)立做出決策。慈善的行政化目前主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：其一，慈善公益機(jī)構(gòu)的設(shè)立由政府主導(dǎo)，政府將慈善公益機(jī)構(gòu)作為附屬機(jī)構(gòu)。慈善主體名義上具有獨(dú)立的法律地位，但由于通常由某個(gè)政府部門作為主管機(jī)關(guān)，其實(shí)質(zhì)上的運(yùn)作以及人事等受行政權(quán)力干預(yù)和影響，甚至慈善公益機(jī)構(gòu)的工作人員也具有國家干部身份并具有相應(yīng)的行政級(jí)別或者事業(yè)單位工作人員的身份。其二，具有官方背景的慈善公益機(jī)構(gòu)憑借政府權(quán)力在獲得慈善資源方面具有優(yōu)勢(shì)地位。政府通常對(duì)具有官方背景的慈善機(jī)構(gòu)的募捐等行為采用稅收、財(cái)政支持等手段幫助其獲得非競(jìng)爭(zhēng)性的優(yōu)勢(shì)。為了獲取這些特殊的資源，慈善組織在某種程度上也自愿依附于政府，并部分讓渡自己的決策權(quán)。沒有了獨(dú)立的意思能力又期望依靠政府獲取資源的慈善組織自然就喪失了提升社會(huì)公信力、爭(zhēng)取更多捐款的動(dòng)力。
(三)慈善公益組織應(yīng)依法享有獨(dú)立的管理和支配其財(cái)產(chǎn)的權(quán)利
作為法人的慈善公益組織應(yīng)具有獨(dú)立的法律地位，能夠依法享有財(cái)產(chǎn)權(quán)并獨(dú)立開展活動(dòng)。只有從立法上確認(rèn)慈善公益組織的法律地位和財(cái)產(chǎn)權(quán)，才能樹立慈善公益組織的公信力。如果政府將慈善公益組織作為附屬機(jī)構(gòu)，過度介入其內(nèi)部管理，將使得慈善公益組織失去向社會(huì)直接展示自己良好的資金籌集、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、高效的運(yùn)行和管理能力的機(jī)會(huì)。此外，要求慈善公益組織上繳募集的捐款并將資金統(tǒng)一安排的做法可能會(huì)違背捐贈(zèng)者的初衷，損害捐贈(zèng)者的熱情和積極性。而慈善公益組織沒有了公信力和捐贈(zèng)者對(duì)其的熱情，它就喪失了自己存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。
任何組織的生存發(fā)展都依賴于一定的外部資源，在壟斷化行政型慈善中，慈善公益組織獲取資源的能力依賴于其和政府的關(guān)系及其在政府體系中的位置。有學(xué)者指出當(dāng)前大多數(shù)的公益慈善組織是形式上的，實(shí)際上由政府在操作和運(yùn)行。慈善公益組織高度依賴于政府部門，在實(shí)際運(yùn)作中被納入到政府行政體系〔6〕。與此同時(shí)，慈善公益組織的發(fā)展日趨專業(yè)化和多元化。除了官方背景的慈善公益組織外，民間的慈善公益組織也日漸增加。為了贏得公眾對(duì)慈善公益事業(yè)的關(guān)注和支持，即使是原有的官辦慈善公益組織的活動(dòng)也逐漸調(diào)整和復(fù)雜化。而原來適應(yīng)管理官辦公益慈善的規(guī)則和管理方式以及與此相配套的法律已經(jīng)不能適應(yīng)變化了的慈善公益發(fā)展環(huán)境，開始束縛慈善事業(yè)進(jìn)一步的健康發(fā)展。
(四)對(duì)慈善公益組織的行為應(yīng)以普遍性的依法監(jiān)管代替?zhèn)€案性的行政指令
盡管公益組織是非營利性組織，但公益組織為了自身的持續(xù)發(fā)展需要開展市場(chǎng)活動(dòng)，而公眾則擔(dān)憂大量的營利性行為最終是否會(huì)模糊公益組織非營利性的宗旨和價(jià)值取向，此外，公益組織也會(huì)出現(xiàn)行政化傾向，機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下。因此，萊斯特?薩拉蒙早就提出要破除非營利組織“德行完美”的神話，他認(rèn)為：只有加強(qiáng)對(duì)公益組織的監(jiān)管，引導(dǎo)其增強(qiáng)透明度，完善內(nèi)部治理，提高效率，才能獲得公信力。然而，在目前簡(jiǎn)單依循行政機(jī)構(gòu)的管理模式下，慈善公益組織被要求對(duì)政府而不是對(duì)公眾負(fù)責(zé)，這有違慈善公益事業(yè)的發(fā)展規(guī)則。在現(xiàn)有的管理體制中，公益組織一旦獲得政府的認(rèn)可，政府對(duì)其的監(jiān)管就基本處于“放松”狀態(tài)，而出現(xiàn)問題則進(jìn)行個(gè)案性的行政監(jiān)管，對(duì)公益組織的商業(yè)行為如何規(guī)范缺乏系統(tǒng)性的法律規(guī)定。我國有關(guān)慈善公益活動(dòng)的法規(guī)則側(cè)重于規(guī)定慈善組織登記管理的行政程序，而在慈善組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、募捐捐助、收支管理、商業(yè)行為等方面缺乏具體的可操作的規(guī)則，以至于慈善組織的運(yùn)作缺乏規(guī)范性，有效的監(jiān)管機(jī)制一直無法確立。
三、完善與慈善公益組織主體地位相關(guān)的法律規(guī)范
(一)在法律上各類慈善公益組織應(yīng)具有平等的身份和資格
慈善市場(chǎng)要形成充分競(jìng)爭(zhēng)需要足夠的競(jìng)爭(zhēng)者，凡是符合條件的組織都可以賦予其平等進(jìn)入公益慈善市場(chǎng)的權(quán)利，這有利于提高慈善公益組織的效率。法律應(yīng)保障所有慈善公益組織在其活動(dòng)范圍內(nèi)平等募捐的權(quán)利、平等獲得稅收優(yōu)惠的權(quán)利和平等參與公益市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)承接政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目的權(quán)利。
實(shí)踐表明，政府主導(dǎo)和壟斷的慈善環(huán)境會(huì)導(dǎo)致公益慈善機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢，官辦慈善公益機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率低，慈善公益機(jī)構(gòu)的募捐、管理和資金使用缺乏透明度等一系列的問題。改變壟斷化行政型慈善的關(guān)鍵是在公益慈善領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新。由于舊的社會(huì)化管理結(jié)構(gòu)、管理方法不能有效回應(yīng)現(xiàn)有的社會(huì)矛盾，社會(huì)管理創(chuàng)新勢(shì)在必行，社會(huì)管理創(chuàng)新是“從管制型社會(huì)管理向服務(wù)型社會(huì)管理的根本轉(zhuǎn)變;從單純政府管理向多元社會(huì)主體協(xié)同治理的根本轉(zhuǎn)變;從主要依靠政策管理向依法治理和綜合施策的根本轉(zhuǎn)變”〔7〕。社會(huì)管理創(chuàng)新對(duì)管理的理念思路、體制機(jī)制、方式方法提出了全新的要求，而依法治理既是社會(huì)管理創(chuàng)新的價(jià)值目標(biāo)，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新的重要路徑。承認(rèn)慈善公益組織的社會(huì)主體地位，賦予慈善公益組織平等參與慈善事業(yè)的權(quán)利，將推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變，同時(shí)為慈善公益組織的發(fā)展創(chuàng)造出良好的環(huán)境，提升慈善公益服務(wù)的質(zhì)量。
行政干預(yù)慈善組織使用所募集的捐款的行為突出反映了法律上未能賦予慈善公益組織主體地位的問題。慈善組織的主管機(jī)構(gòu)采用單方面強(qiáng)制或非法限制的手段直接或者間接的介入慈善公益組織的管理和運(yùn)行，會(huì)損害慈善組織獨(dú)立的法律人格，并使得慈善組織為并非自己決策的行為承擔(dān)責(zé)任。
(二)在法律上確立培育和鼓勵(lì)慈善公益組織發(fā)展的措施 首先，對(duì)慈善公益組織的直接扶持主要包括兩個(gè)方面，一是法律上確定政府通過采購公共服務(wù)的方式加以資助支持;二是規(guī)定減免捐贈(zèng)者稅收以鼓勵(lì)慈善捐贈(zèng)。國際經(jīng)驗(yàn)表明，慈善公益事業(yè)的發(fā)展離不開政府的資助。據(jù)統(tǒng)計(jì)，比利時(shí)非營利組織77%的收入來自于政府資助，德國非營利組織來自公共部門的收入約占其總收入的64%，英國非營利組織約47%的收入來源于政府。從經(jīng)費(fèi)來源角度看，它們是典型的“政府主導(dǎo)式”，大部分西歐國家都屬于這一類〔8〕。即使是會(huì)費(fèi)收入作為其主要收入的“會(huì)費(fèi)主導(dǎo)型國家”，如日本和美國，非政府組織來源于政府的收入也分別占到其總收入的45%和30%〔8〕。很多國家的法律都規(guī)定了政府在采購公共服務(wù)過程中需對(duì)慈善公益組織予以支持。例如通過招投標(biāo)簽訂合同的形式向非營利組織采購公共服務(wù)，明確采購的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建公開透明的公共服務(wù)采購市場(chǎng)。這一措施有利于促進(jìn)公益慈善組織加強(qiáng)自身能力建設(shè)，提升公信力，通過競(jìng)爭(zhēng)獲得政府公共服務(wù)采購的財(cái)政支持，使慈善公益組織在政府公共服務(wù)提供中扮演更積極重要的角色。
其次，減免捐贈(zèng)人的相應(yīng)的稅收是各國鼓勵(lì)捐贈(zèng)、促進(jìn)慈善公益事業(yè)發(fā)展的重要手段。我國在這方面首先應(yīng)確定對(duì)所有慈善公益組織，無論官辦背景的還是民間的捐贈(zèng)，適用同樣的稅收優(yōu)惠政策。同時(shí)，應(yīng)健全稅收優(yōu)惠的程序性規(guī)定和措施，諸如符合捐贈(zèng)條件的慈善公益組織的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序，捐贈(zèng)減免稅收的具體規(guī)則和程序等。
(三)法律應(yīng)尊重慈善公益組織的獨(dú)立性并依法賦予其民事權(quán)益
政府在支持和幫助公益慈善組織的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)允許慈善組織保持和體現(xiàn)自己獨(dú)立的非政府性。慈善公益組織作為公民社會(huì)中的活動(dòng)主體，一旦登記，其在私法中的主體地位就應(yīng)當(dāng)加以明確，其民事法律地位和合法權(quán)益，尤其是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)。慈善公益組織作為非政府組織，不隸屬于任何黨政機(jī)關(guān)，其組織結(jié)構(gòu)、管理決策、運(yùn)作機(jī)制均應(yīng)由其依法獨(dú)立決定。獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)是慈善公益性社會(huì)團(tuán)體成立和存續(xù)的基礎(chǔ)，因此，法律應(yīng)當(dāng)明確慈善公益組織的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。作為我國調(diào)整公益事業(yè)的專門性法律，《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第7條規(guī)定：“公益性社會(huì)團(tuán)體受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)及其增值為社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)，受國家法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵占、挪用和損毀”。此處強(qiáng)調(diào)公益性社會(huì)團(tuán)體的財(cái)產(chǎn)為“社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)”顯然與作為基本法律的《民法通則》和《物權(quán)法》確立的社會(huì)團(tuán)體法人的財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)不一致，甚至可以解讀為在法律規(guī)定的國家所有權(quán)和集體所有權(quán)、私人所有權(quán)之外創(chuàng)設(shè)了一種新的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)“社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)”。不可否認(rèn)，公益性社會(huì)團(tuán)體作為非營利法人，其財(cái)產(chǎn)具有一定的公益性，即其財(cái)產(chǎn)主要源于社會(huì)捐贈(zèng)，其財(cái)產(chǎn)的管理和使用必須符合公益的宗旨和目的。但這些公益性特征僅僅限定了其財(cái)產(chǎn)的目的性，而不應(yīng)當(dāng)否認(rèn)其法人財(cái)產(chǎn)權(quán)本身。《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》對(duì)社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)的定性，使得政府可能以代表社會(huì)管理和使用“社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)”是政府的職責(zé)和權(quán)力為依據(jù)，直接干預(yù)和支配公益慈善機(jī)構(gòu)財(cái)產(chǎn)的管理和使用。慈善公益機(jī)構(gòu)的財(cái)產(chǎn)雖然具有公益性，但這種特征也只能約束其以公益為目的支配和處置自己的財(cái)產(chǎn)，政府的功能是監(jiān)督保證財(cái)產(chǎn)的公益性用途，而不能由政府代替其直接管理和處置財(cái)產(chǎn)。
慈善組織的獨(dú)立性依賴于健全的治理機(jī)制。確保一定程度的透明度和健全的治理機(jī)制能夠獲得各個(gè)利益相關(guān)方的信任，促使慈善組織完成其使命。這種治理機(jī)制包括內(nèi)部治理機(jī)制和外部治理機(jī)制。內(nèi)部治理機(jī)制包括董事會(huì)、內(nèi)部管理委員會(huì)、管理人員、職工和內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)〔9〕。只有通過制度性的確立健全有效的內(nèi)部治理機(jī)制，慈善組織才能具有真正獨(dú)立的意思能力。慈善組織的特殊性決定了其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不同于商法人的公司法的治理結(jié)構(gòu)。其決策人員和管理人員的職責(zé)和義務(wù)亦不同于公司法中相關(guān)人員的職責(zé)和義務(wù)〔10〕。當(dāng)然他們的職責(zé)和義務(wù)亦不同于政府公務(wù)員的職責(zé)和義務(wù)。這種特殊性客觀上通過法律完整的規(guī)定慈善組織的治理結(jié)構(gòu)是非常必要的。慈善公益組織應(yīng)該建立的外部治理機(jī)制則包括外部審計(jì)、會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)制度、信息披露要求、治理規(guī)則〔9〕。這些則屬于下文中信息披露和政府監(jiān)管的內(nèi)容。
(四)建立慈善公益組織的信息披露制度
通常，慈善公益組織的相對(duì)人是不特定的社會(huì)公眾，社會(huì)公眾有權(quán)獲知慈善公益組織的資金來源和使用以及內(nèi)部管理。建立信息披露制度是對(duì)慈善公益組織進(jìn)行監(jiān)管的必然要求，也是慈善公益組織提高公信力的有效途徑。
我國現(xiàn)有的法律規(guī)范中關(guān)于慈善公益組織的信息披露制度非常簡(jiǎn)略，而且無法滿足增加透明度和有效監(jiān)管的需求。很多披露僅僅規(guī)定是向政府而非大眾披露，例如，《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》規(guī)定，“受贈(zèng)人每年度應(yīng)當(dāng)向政府有關(guān)部門報(bào)告受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用、管理情況，接受監(jiān)督。”《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，“民辦非企業(yè)單位應(yīng)當(dāng)向業(yè)務(wù)主管單位報(bào)告接受、使用捐贈(zèng)、資助的有關(guān)情況，并應(yīng)當(dāng)將有關(guān)情況以適當(dāng)方式向社會(huì)公眾公布”?！豆媸聵I(yè)捐贈(zèng)法》還規(guī)定，“受贈(zèng)人應(yīng)當(dāng)公開接受捐贈(zèng)的情況和受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用、管理情況，接受社會(huì)監(jiān)督。”《基金會(huì)管理?xiàng)l例》規(guī)定的披露范圍要廣泛一些，例如，“公募基金會(huì)組織募捐，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布募得資金后擬開展的公益活動(dòng)和資金的詳細(xì)使用計(jì)劃”。“基金會(huì)、境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在通過登記管理機(jī)關(guān)的年度檢查后，將年度工作報(bào)告在登記管理機(jī)關(guān)指定的媒體上公布，接受社會(huì)公眾的查詢、監(jiān)督。”
然而上述披露制度比較原則，不具操作性，而且沒有具體的保障措施。因此有必要在法律上明確設(shè)定慈善公益組織的信息披露的具體義務(wù)，要求慈善公益組織對(duì)資金募集、管理、使用、人事、項(xiàng)目等方面信息進(jìn)行強(qiáng)制披露，其中財(cái)務(wù)信息的披露是核心。披露應(yīng)符合真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)的原則，披露的內(nèi)容應(yīng)具體細(xì)化，披露的時(shí)間應(yīng)有明確的要求，披露不完整、不準(zhǔn)確應(yīng)承擔(dān)明確的法律責(zé)任。披露的對(duì)象為政府主管和監(jiān)管機(jī)構(gòu)、捐資人、受益人以及其他利益相關(guān)者。
(五)法律上的監(jiān)管制度是保證慈善公益組織健康發(fā)展的關(guān)鍵
健全、有效的監(jiān)管機(jī)制是慈善組織健全的法律人格的重要保證，通過建立多層次的評(píng)估體系可以使監(jiān)管規(guī)范化、常態(tài)化和專業(yè)化。對(duì)慈善組織的監(jiān)管應(yīng)避免由行政指導(dǎo)代替依法監(jiān)管。慈善組織的設(shè)立者和主管單位應(yīng)避免直接介入慈善組織的內(nèi)部事務(wù)，其日常決策應(yīng)由其章程確定的治理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)〔3〕。法律賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要職責(zé)是確保信息披露符合真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)的原則，因此，信息披露無論對(duì)于慈善組織自身、監(jiān)管者以及社會(huì)公眾都有著重要的意義，監(jiān)管的主要內(nèi)容是確保慈善組織的信息披露制度得以落實(shí)。 (六)法律上應(yīng)規(guī)定慈善公益組織的退出機(jī)制
和任何主體一樣，慈善組織作為法律主體也會(huì)有從產(chǎn)生到消亡的過程。因此在法律上應(yīng)建立慈善組織的退出機(jī)制。這種退出應(yīng)包含慈善組織的主動(dòng)退出，例如設(shè)立的目標(biāo)完成自行解散，也應(yīng)包含被動(dòng)退出，例如管理不善導(dǎo)致破產(chǎn)，因嚴(yán)重違反法律被監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)令退出等。慈善組織的終結(jié)有可能引發(fā)一系列復(fù)雜的法律問題，諸如破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)是應(yīng)優(yōu)先返還捐贈(zèng)人還是優(yōu)先償還債務(wù)人等〔11〕。這種退出機(jī)制一方面應(yīng)從法律上解決慈善組織終結(jié)后的權(quán)利義務(wù)的承接、轉(zhuǎn)移和消滅問題，另外一方面應(yīng)可威懾試圖違規(guī)操作的慈善組織。
四、結(jié)論
為了提高慈善公益組織的公信力，促進(jìn)慈善公益事業(yè)的健康發(fā)展，必須對(duì)慈善公益組織的法律地位作出明確的界定，并在此基礎(chǔ)上改進(jìn)和完善慈善公益組織作為法律主體從其產(chǎn)生、運(yùn)行、監(jiān)管和退出等一系列的規(guī)則。這些規(guī)則的完善須建立在承認(rèn)慈善公益組織是一類獨(dú)特的法律主體這一認(rèn)識(shí)之上，它既不同于政府部門，也不同于營利性的企事業(yè)單位。因此，在慈善公益組織的設(shè)立、運(yùn)行、監(jiān)管和退出方面應(yīng)該有反映其自身特點(diǎn)的法律規(guī)則。
對(duì)于慈善事業(yè)來說，公信力是其賴以生存和發(fā)展的根本。慈善公益組織法律地位的定位必須以維護(hù)和促進(jìn)其公信力為出發(fā)點(diǎn)，違背這一基本原則，將對(duì)慈善公益組織自身和慈善公益事業(yè)造成極其消極的影響。
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