關(guān)于社區(qū)醫(yī)院行政管理論文(2)
關(guān)于社區(qū)醫(yī)院行政管理論文
關(guān)于社區(qū)醫(yī)院行政管理論文篇二
從行政管理性社區(qū)到公民自治性社區(qū)
〔摘要〕 隨著20世紀(jì)70年代末以來 中國 改革開放的推進，中國城市社會發(fā)生了巨大的變化，原來的城市行政管理性社區(qū)治理體系已不再適應(yīng)形勢 發(fā)展 ，嶄新的公民自治性社區(qū)正在興起，從而改變傳統(tǒng)的社區(qū)制度的供給與創(chuàng)新模式，形成政府管理與公民自治互動的新的城市社區(qū)民主治理體系。當(dāng)前，中國正在著力構(gòu)建嶄新的公民自治性的城市社區(qū)治理體系。
〔關(guān)鍵詞〕 中國城市社區(qū);行政性社區(qū);公民自治性社區(qū)
(一)
當(dāng)前，中國正處于社會大變革時期。這種變革在城市社區(qū)治理方面主要表現(xiàn)為從 計劃 經(jīng)濟 體制條件下的行政性社區(qū)管理模式向市場經(jīng)濟條件下的公民自治性社區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)變。
在計劃經(jīng)濟體制下，中國實行的是高度集權(quán)的 政治 經(jīng)濟體制和社會管理體制。在這種體制下，國家對基層社會進行管理的基本模式，是以“單位管理”為主，并輔之以“街居管理”。所謂“單位管理”，是依托“單位”，憑借“單位”的行政權(quán)力體系，對隸屬于“單位”的基層社會成員實行的全方位管理。“單位”是中國城鎮(zhèn)居民對自己隸屬于其中的國營、集體性質(zhì)的社會 組織——工廠、商店、學(xué)校、 醫(yī)院 、黨政機關(guān)等的統(tǒng)稱。在計劃經(jīng)濟時期，“單位”不僅是社會生產(chǎn)組織，也是社會生活和進行社會分配及管理的組織單元。任何一個單位，都被賦予了不同的行政級別，歸屬于某個特定的“條”(中央政府主管部門)、“塊”(地方政府主管部門)行政組織，成為社會行政管理組織的延伸和載體。按照“條”、“塊”行政組織進行的國家權(quán)力和社會資源的分配被最終落實到各個企事業(yè)單位，企事業(yè)單位的級別越高，權(quán)力就越大，擁有的資源、利益和機會也就越多。單位對其內(nèi)部職工個人及家屬發(fā)揮著保障就業(yè)、勞保福利、分配住房、解決子女入托入學(xué)，甚至出具結(jié)婚登記證明等多方面功能;而且單位職工通過接受福利分房的方式居住在一起，家庭鄰里矛盾通常通過 工作單位來解決。由于單位壟斷了社區(qū)的政治、經(jīng)濟、 文化、社會等資源，從而導(dǎo)致了單位成員對單位的全面依賴關(guān)系和單位對單位成員的全面支配關(guān)系，因此，“單位管理”在計劃經(jīng)濟時期就成為實現(xiàn)城市社會基層管理的主要途徑。所謂“單位管理”，實質(zhì)上就是國家行政權(quán)力以“單位”為中介而實行的城市社區(qū)行政性管理。
“單位管理”的對象，是所有隸屬于特定單位的城市市民。而對于那些不隸屬于單位的城市市民，則難以依托單位進行管理。為了解決這一問題，就產(chǎn)生了“街居管理”的方式。所謂“街居管理”，是指通過街道辦事處及其所指導(dǎo)的居民委員會組織，對特定區(qū)域內(nèi)的基層社會成員實施的管理。根據(jù)1954年第一屆全國人大第四次會議通過的《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會條例》，街道辦事處的任務(wù)是：辦理市、市轄區(qū)人民委員會有關(guān)居民工作的交辦事項，指導(dǎo)居民委員會的工作，反映居民的意見和要求。居民委員會的任務(wù)是：辦理有關(guān)居民的公共福利事項，反映居民的意見和要求，動員居民響應(yīng)政府號召并遵守 法律 ，領(lǐng)導(dǎo)群眾性的治安保衛(wèi)工作，調(diào)節(jié)居民間的糾紛等。因此，所謂“街居管理”實際上就是政府通過街道辦事處和居委會對基層社區(qū)行使行政權(quán)力的管理體制。
無論是“單位管理”還是“街居管理”，都表現(xiàn)出“行政全能主義”的特征。所謂“行政全能主義”，實際上是一種以行政權(quán)力為唯一主體的社會管理模式。這種管理模式，信奉行政權(quán)力的至高無上性和絕對支配性，以行政權(quán)力為組織與管理經(jīng)濟生活、政治生活和社會生活等的唯一主體，強調(diào)行政權(quán)力體系在經(jīng)濟與社會發(fā)展中資源配置的絕對支配地位，并且排斥非政府組織或民間組織在經(jīng)濟、政治、文化與社會發(fā)展等各方面的應(yīng)有地位和作用。通過“單位管理”和“街居管理”，政府在社會基層管理中實際上扮演了無所不在、無所不能的角色，是計劃經(jīng)濟時期城市社區(qū)管理的唯一主體。
計劃經(jīng)濟時期以“單位管理”為主并輔之以“街居管理”的城市社區(qū)管理模式，是當(dāng)時 歷史 條件的必然產(chǎn)物。通過這樣的管理模式，政府實現(xiàn)了對城市基層社會的控制和整合，從而達到了社會穩(wěn)定和鞏固政權(quán)的目的。然而，這樣的模式在發(fā)揮歷史作用的同時，也不可避免地造成了一些負(fù)面影響。這種影響主要是：政府行政權(quán)力與職能的急劇膨脹;公民社會難以生成和發(fā)育;自治性民間組織極為匱乏;城市居民形成強烈的依賴性人格。由于政府統(tǒng)攬所有社會資源的配置，置身于龐大的行政 網(wǎng)絡(luò) 中的居民只能把政府視為唯一可求助的對象，從而在客觀上形成對政府的強烈依附關(guān)系，在主觀上造就強烈的依賴性人格。而居民的依賴性人格，又使得居民缺乏社會參與的積極性和主動性，社區(qū)民主自治也因此失去了前提和基礎(chǔ)。
(二)
20世紀(jì)70年代末至今，改革開放使整個社會發(fā)生了深刻的變化，學(xué)術(shù)界通常把這種變化稱作社會轉(zhuǎn)型。一般而言，社會轉(zhuǎn)型是指社會的動力機制、結(jié)構(gòu)形態(tài)、發(fā)展模式與體制由傳統(tǒng)向 現(xiàn)代 的轉(zhuǎn)變。中國社會轉(zhuǎn)型的基本內(nèi)容是實現(xiàn)計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng) 農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代 工業(yè) 社會和信息社會的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)封閉的單一行政化社會向現(xiàn)代開放的公民社會的轉(zhuǎn)型。
在這樣的轉(zhuǎn)型過程中，毫無疑問，計劃經(jīng)濟時期形成的城市社區(qū)行政性管理模式必然受到強烈的沖擊。隨著市場經(jīng)濟體制的日臻完善，現(xiàn)代 企業(yè) 制度的建立，計劃經(jīng)濟時期政府通過國有企事業(yè)“單位”這一中介實現(xiàn)對城市社區(qū)的全面管理的體制正在逐漸消失。這主要是因為：企事業(yè)“單位”不再是政府的工具和附庸;“單位”過去所承載的生產(chǎn)職能與社會福利職能實現(xiàn)了分離;以私人住宅為基礎(chǔ)的商品房小區(qū)取代了以公有住房為基礎(chǔ)的單位職工生活區(qū)。社會轉(zhuǎn)型期“單位管理”所遭遇的上述變故，使得計劃經(jīng)濟時期曾經(jīng)行之有效的“單位管理”不可避免地走向了終結(jié)。
社會轉(zhuǎn)型期發(fā)生的社會結(jié)構(gòu)與社會管理體制的變化也使得計劃經(jīng)濟時期作為“單位管理”體制補充的“街居管理”體制遇到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。“街居管理”體制的困境主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是在社會轉(zhuǎn)型過程中，大量新型生活小區(qū)在短期內(nèi)大量涌現(xiàn)，社區(qū)公共事務(wù)急劇增加，而且公共配套設(shè)施尚不健全，使得街道辦事處和居民委員會的管理領(lǐng)域急劇擴展，造成其不堪重負(fù)的狀態(tài);二是在改革過程中出現(xiàn)的下崗失業(yè)人員、個體戶和私營企業(yè)主，以及其他無單位歸屬的人員同處一個生活小區(qū)，形成復(fù)雜的“陌生人”社會，加重了街道辦事處和居民委員會的工作難度;三是隨著 農(nóng)村 勞動力人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)人員社會流動愈益頻繁，城市街區(qū)涌入不少沒有當(dāng)?shù)貞艨诘耐鈦砣丝?，這使得街道辦事處和居民委員會不僅要管理本社區(qū)的“正式”居民，還要管理居住在本社區(qū)的許多“非正式”居民，而這些“非正式居民”的流動性又很大，難以納入制度化管理;四是社區(qū)的居民委員會不僅承襲計劃經(jīng)濟時期已有的工作，還要接受街道辦事處以及其他上級政府機構(gòu)交辦的各種市場經(jīng)濟條件下出現(xiàn)的大量新任務(wù)，幾乎沒有精力顧及居民自治事務(wù);五是新型的商品房物業(yè)小區(qū)的大量出現(xiàn)，改變了房產(chǎn)的所有權(quán)關(guān)系，出現(xiàn)了傳統(tǒng)街居管理主體在社區(qū)治理中的邊界限制，許多街道辦事處和居民委員會難以適應(yīng)新社區(qū)的財產(chǎn)所有權(quán) 環(huán)境。 面對轉(zhuǎn)型期城市社區(qū)發(fā)生的重大變化，原有的街道辦事處和居民委員會在性質(zhì)和功能上都表現(xiàn)出一定程度的不適應(yīng)。從性質(zhì)上看，居民委員會雖然在《城市居民委員會組織法》中被規(guī)定為“群眾自治性的居民組織”，但實際上成了行政化、官方化的社會基層動員性的組織。而原有的街道辦事處作為市或市屬區(qū)政府的派出機構(gòu)，其單一的行政特性，則使得其只能依政府的指令對社區(qū)實施管理，難以貼近基層、充分滿足居民自主管理社區(qū)的意愿。從功能上看，無論是街道辦事處還是居民委員會，作為實現(xiàn)行政目標(biāo)的工具，更難以與住房私有化商品化的新型商品房物業(yè)管理相銜接。特別是《物權(quán)法》頒布以后，商品房小區(qū)業(yè)主共同所有的 建筑物區(qū)分所有權(quán)的保護問題提上了社區(qū)治理的議事日程，業(yè)主所擁有的物權(quán)具有“對世性”的特征。這一特征決定了任何行政組織或者非業(yè)主自治組織都不具有對該物權(quán)的干預(yù)權(quán)。這就更使原有的街道辦事處和居民委員會難以適應(yīng)當(dāng)前中國城市社區(qū)發(fā)展的新情況和新要求。
隨著 中國 社會主義市場 經(jīng)濟 的不斷完善，嶄新的公民自治性社區(qū)取代傳統(tǒng)的行政 管理性社區(qū)已經(jīng)成為 歷史 的必然。社區(qū)行政性功能的逐漸弱化，業(yè)主和居民對社區(qū)的自主管理性功能不斷增強，已經(jīng)成為當(dāng)前中國社區(qū) 發(fā)展 的大勢所趨。為了適應(yīng)城市社區(qū)變革的需要， 1986年，民政部在推進城市社會福利 工作改革會議上，提出了“爭取社會力量參與興辦社會福利事業(yè)”，由此產(chǎn)生了社會力量參與社區(qū)建設(shè)的觀念。以2000年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》為標(biāo)志，在中國出現(xiàn)了大規(guī)模推進社區(qū)建設(shè)的熱潮。2003年6月，國務(wù)院頒發(fā)了《物業(yè)管理條例》， 2007年3月，全國人民代表大會通過了《物權(quán)法》，規(guī)定由公民購買的私人住房組成的商品房小區(qū)可以依法 組織業(yè)主大會和業(yè)主委員會對業(yè)主的公共財產(chǎn)進行自主管理，為中國城市社區(qū)公民自治的發(fā)展提供了 法律 依據(jù)，奠定了 政治 基礎(chǔ)。中國政府開展社區(qū)民主自治建設(shè)，一方面希望通過實現(xiàn)社區(qū)自治達到社會穩(wěn)定和社區(qū)發(fā)展的目的;另一方面希望通過居委會和業(yè)主大會等基層社會自治組織來實現(xiàn)對城市社區(qū)的有效治理。而隨著城市社區(qū)公民自治模式的日益成熟，必然改變政府主導(dǎo)的社區(qū)管理模式，使政府直接控制社區(qū)組織的行政性管理模式逐漸淡出社區(qū)治理領(lǐng)域，城市社區(qū)公民自治的空間將會越來越廣泛，從而形成新型的“居委會+業(yè)主大會(業(yè)主委員會)”的社區(qū)民主自治體系。
當(dāng)前中國城市社區(qū)類型呈現(xiàn)出多樣性，除了殘留的少數(shù)單位社區(qū)和傳統(tǒng)的街坊社區(qū)以外，中國還出現(xiàn)了城鄉(xiāng)演進式社區(qū)、公有住房和私有住房混合社區(qū)、廉租公房社區(qū)、經(jīng)濟適用房社區(qū)、新興商品房住宅小區(qū)等類型。而且隨著單位制的解體，住房制度改革的深入，單位福利分房已不復(fù)存在，個人購房日益增多，單位社區(qū)已不再占據(jù)社區(qū)治理的主導(dǎo)地位，另外傳統(tǒng)的街坊社區(qū)隨著城市的更新改造也正在逐步消失，過去政府主導(dǎo)的所謂“社區(qū)自治”已經(jīng)喪失了存在的物質(zhì)基礎(chǔ)。私人住房的增多必然使新興商品房住宅小區(qū)成為當(dāng)前中國城市社區(qū)的主導(dǎo)類型。當(dāng)前，新興商品房住宅小區(qū)的業(yè)主和居民對社區(qū)的 環(huán)境安全以及公共財產(chǎn)維護等公共事務(wù)的關(guān)注十分重視，在對社區(qū)公共事務(wù)的處理上，越來越多地通過召開業(yè)主大會和組織業(yè)主委員會來進行集體行動。新型的以業(yè)主為主體的城市公民自治性社區(qū)的興起，標(biāo)志政府與社會及公民個人之間的關(guān)系發(fā)生了根本性的深刻變化，社區(qū)公民不再是被動的依附民，而是自主意識空前提高，參與意識明顯增強，在社區(qū)維權(quán) 實踐中發(fā)揮極大積極性和創(chuàng)造性的新公民。
公民自治性社區(qū)治理模式實現(xiàn)的是一種自下而上的民主，為民眾提供了參與社區(qū)事務(wù)的多種途徑。但是民主不是“單行道”，而是雙向性的，如果自上而下的民主和自下而上的民主沒有達成合作，則可能消解民主自治的力量。因此，除了發(fā)展社區(qū)公民自治性民主之外，還必須構(gòu)建政府和公民協(xié)商合作的民主機制，使二者聯(lián)合起來共同治理社區(qū)，形成社區(qū)的善治模式，突破行政管理性社區(qū)和公民自治性社區(qū)單一發(fā)展的困境。這是社區(qū)公民自治發(fā)展的必然趨勢，也是達到“小政府大社會”的城市社區(qū)民主治理體系的必由之路。
(三)
中國城市社區(qū)由行政管理性社區(qū)向公民自治性社區(qū)轉(zhuǎn)化是必然的。但當(dāng)前新型社區(qū)公民自治性治理模式剛剛起步，正處于新舊體制轉(zhuǎn)換的過渡階段，社區(qū)自治組織和制度發(fā)育尚不健全。要建構(gòu)公民自治性社區(qū)主要應(yīng)當(dāng)從以下方面入手：
首先，要轉(zhuǎn)變社區(qū)治理觀念，提倡社區(qū)治理的善治模式，即把政府推動和社區(qū)公民自治結(jié)合起來，建立雙方的密切合作關(guān)系。建立這種合作關(guān)系，第一是重新規(guī)劃社區(qū)治理體系，把社區(qū)作為一個具有合法法律地位的私權(quán)利的利益共同體，確定公權(quán)力和私權(quán)利的合理邊界;第二是大力發(fā)展社區(qū)自治組織，社區(qū)自治組織的構(gòu)建應(yīng)該按照非政府組織的模式進行，強調(diào)它的民間性;第三，加快建立官民協(xié)商合作機制，改變過去那種命令與服從的關(guān)系，使社區(qū)公民自治組織在社區(qū)治理中發(fā)揮主體作用;第四，發(fā)揮社區(qū)公民所擁有的社會資本的存量優(yōu)勢，建立社區(qū)公民參與的動力機制。 其次，為社區(qū)公民制度創(chuàng)新活動提供良好的環(huán)境和條件，促進社區(qū)公民社團組織活動的蓬勃開展，保護公民自我管理自我約束的積極性。
公民自治性社區(qū)自下而上的民主的成熟是一種漸進的曲折的過程，在一個缺乏民主傳統(tǒng)的國度發(fā)展公民自治不能操之過急，需要政府有關(guān)部門和社區(qū)工作者具有足夠的耐心和熱心，開展包括骨干培訓(xùn)、典型引導(dǎo)、 專題研討、專家咨詢、媒體宣傳等大量艱苦細(xì)致的工作。政府應(yīng)當(dāng)積極支持社區(qū)公民自治組織的活動，為其健康成長提供必要的公共制度供給，改變政府在社區(qū)工作中錯位、越位和缺位等現(xiàn)象。 再次，著力培育和諧的社區(qū)公民 文化。社區(qū)作為社區(qū)居民的共同生活場所，要通過各種社區(qū)居民自治活動促使他們盡快相互熟識、相互了解、增加信任，由陌生人社會向熟人社會轉(zhuǎn)化。目前在新型的城市社區(qū)中，人們往往只是把住宅小區(qū)看作是私人空間所在地，更多地是關(guān)注個人和家庭的私密性，對鄰居常常還有戒備 心理，更不了解業(yè)主們在“ 建筑物區(qū)分所有權(quán)”方面所具有的公共財產(chǎn)和共同利益，不僅人們之間互不來往，而且對社區(qū)自治組織的認(rèn)知度也不高，一些社區(qū)成員對社區(qū)公共事務(wù)不關(guān)心，對社區(qū)組織的各種活動不積極參與，形成一種“陌生人”困境。這說明社區(qū)文化發(fā)育尚不健全不成熟。作為一個成熟的城市社區(qū)，不僅需要硬件設(shè)施的配套，而且更需要軟件條件的支持。因此培育社區(qū)居民對社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感是培育社區(qū)文化的關(guān)鍵。
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