經(jīng)濟(jì)法學(xué)的畢業(yè)論文

　　經(jīng)濟(jì)法學(xué)的畢業(yè)論文篇2

　　論拆遷法律存在的問題及對(duì)策

　　一、城市房屋拆遷的相關(guān)法律關(guān)系

　　(一)城市房屋拆遷行政法律關(guān)系

　　房屋拆遷行政法律關(guān)系是指在城市房屋拆遷過程中房屋拆遷管理部門與拆遷當(dāng)事人因拆遷行使行政權(quán)力而發(fā)生的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，它是一種命令與服從的關(guān)系。主要包括：拆遷許可決定形成的行政機(jī)關(guān)與申請(qǐng)?jiān)S可人之間的關(guān)系;行政裁決形成的裁決機(jī)關(guān)與申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人之間的法律關(guān)系：強(qiáng)制拆遷及拆遷中的行政責(zé)任。

　　在拆遷行為中，房屋拆遷管理部門作為行政機(jī)關(guān)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定來從事房地產(chǎn)管理，行政決定是拆遷人和被拆遷人發(fā)生拆遷補(bǔ)償安置民事關(guān)系的基礎(chǔ)。根據(jù)《條例》及相關(guān)政策中的規(guī)定，政府部門實(shí)施行政許可、行政裁決、強(qiáng)制拆遷、行政處罰等明顯的行政行為要依法嚴(yán)格實(shí)行拆遷許可證制度，嚴(yán)把拆遷許可證審查關(guān)，嚴(yán)厲查處未取得拆遷許可證擅自拆遷的違法行為，從源頭上把好拆遷關(guān)，防止拆遷的隨意性。

　　在房屋拆遷行政法律關(guān)系中，比較典型的還有拆遷裁決法律關(guān)系。拆遷裁決法律關(guān)系是拆遷法律規(guī)范在調(diào)整房屋拆遷裁決部門和拆遷當(dāng)事人之間在拆遷裁決過程中所形成的法律上的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。拆遷裁決是一種行政裁決，必須根據(jù)法律規(guī)范的規(guī)定作出，是一種具體行政行為，具有強(qiáng)制執(zhí)行效力。其主體是拆遷當(dāng)事人即拆遷人、被拆遷人、房屋承租人和房屋拆遷裁決部門，其客體則是因房屋拆遷所引起拆遷人、被拆遷人、房屋承租人之間的拆遷補(bǔ)償和安置事宜。拆遷裁決的前提條件是拆遷人與被拆遷人或者拆遷人與被拆遷人、房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議。拆遷裁決是國(guó)家機(jī)關(guān)處理拆遷當(dāng)事人因房屋拆遷而產(chǎn)生的拆遷補(bǔ)償安置爭(zhēng)議唯一的法定方式。根據(jù)《行政復(fù)議法》第八條的規(guī)定，拆遷裁決是房屋拆遷裁決部門對(duì)平等主體之間民事法律爭(zhēng)議作出的處理決定，不屬于行政復(fù)議的范圍。根據(jù)《行政訴訟法》第十一條和《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十六條第二款的規(guī)定，拆遷當(dāng)事人不服拆遷裁決，可以自裁決書送達(dá)之日起三個(gè)月內(nèi)向人民法院提起行政訴訟。

　　(二)城市房屋拆遷民事法律關(guān)系

　　城市房屋拆遷中的民事法律關(guān)系是指在城市房屋拆遷過程中拆遷人與被拆遷人因拆遷補(bǔ)償和安置而發(fā)生的有關(guān)民事方面的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。此種法律關(guān)系中涉及的主體比較多，比如拆遷人、被拆遷人、拆遷管理部門、房地產(chǎn)管理部門、估價(jià)部門等等，包括：拆遷人與被拆遷人協(xié)商拆遷補(bǔ)償，簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議的合同關(guān)系;被拆遷人不同意拆遷方案達(dá)不成拆遷協(xié)議向法院提起民事訴訟;拆遷人拆遷中侵犯被拆遷人合法權(quán)益的侵權(quán)法律關(guān)系。

　　城市房屋拆遷中的民事法律關(guān)系主要包括拆遷人與被拆遷人之間的以補(bǔ)償安置為主要內(nèi)容的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，房屋拆遷補(bǔ)償、安置法律關(guān)系是指在房屋拆遷過程中，拆遷當(dāng)事人對(duì)補(bǔ)償形式、補(bǔ)償金額、安置房面積、安置地點(diǎn)、搬遷過渡方式和過渡期限等進(jìn)行協(xié)商而產(chǎn)生的民事法律關(guān)系。根據(jù)《條例》第13條第一款規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定，就補(bǔ)償方式和補(bǔ)償金額、安置用房面積和安置地點(diǎn)、搬遷期限、搬遷過程方式和過渡期限等事項(xiàng)、訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議。”根據(jù)該條法律的規(guī)定可以得知，當(dāng)拆遷人與被拆遷人經(jīng)過協(xié)商，雙方在民事法律地位上完全平等，意思表示真實(shí)的情況下，達(dá)成的拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議就是有效的。拆遷補(bǔ)償價(jià)格水平的高低是拆遷利益沖突的焦點(diǎn)，是拆遷人與被拆遷人博弈的焦點(diǎn)。拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低將導(dǎo)致被拆遷人利益受損，從而引發(fā)拆遷中的利益沖突和矛盾糾紛。

　　根據(jù)民事法律關(guān)系主體地位平等的要求，房屋拆遷補(bǔ)償與安置應(yīng)該完全市場(chǎng)化，“房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議”的簽訂也明確體現(xiàn)了拆遷人與被拆遷人兩者平等的民事法律地位。依據(jù)《拆遷條例》的規(guī)定，“拆遷補(bǔ)償?shù)姆绞娇梢詫?shí)行貨幣補(bǔ)償，也可以實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。”“貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定。”確定使拆遷人能承受、被拆遷人能接受的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是實(shí)行貨幣補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵。

　　二、拆遷法律存在的問題與原因

　　(一)拆遷法律存在的問題

　　1.拆遷補(bǔ)償問題。

　　行政補(bǔ)償是指行政主體基于公共利益合法行使職權(quán)給相對(duì)人造成人身傷亡或財(cái)產(chǎn)損失，或者公民、法人或者其他組織的公益行為引起人身傷亡或者財(cái)產(chǎn)損失，由行政主體依法予以合理補(bǔ)償?shù)闹贫?。在我?guó)，憲法修正案和物權(quán)法都規(guī)定了為了公共利益的需要可以對(duì)私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收并給予補(bǔ)償，但都只是簡(jiǎn)單規(guī)定要補(bǔ)償，而對(duì)補(bǔ)償本身沒有一個(gè)明確的界定，致使補(bǔ)償?shù)脑瓌t不清、補(bǔ)償范圍偏小、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)偏低。按我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，依照“為公共利益需要使用土地的”和“實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需調(diào)整使用土地的”之規(guī)定收回國(guó)有土地使用權(quán)的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。但除《條例》規(guī)定了對(duì)拆遷房屋進(jìn)行補(bǔ)償外，現(xiàn)行法規(guī)中還沒有就城市建設(shè)拆遷中國(guó)有土地使用權(quán)的補(bǔ)償制度內(nèi)容沒有做出明確規(guī)定，被拆遷人的國(guó)有土地使用權(quán)無法得到應(yīng)有補(bǔ)償?，F(xiàn)行法律制度對(duì)拆遷中的住房補(bǔ)償機(jī)制和救濟(jì)制度的規(guī)定不完善。

　　(1)補(bǔ)償?shù)闹黧w與標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，拆遷人大多為政府直屬的工程指揮部或者指揮部下屬的國(guó)有房地產(chǎn)開發(fā)公司，拆遷補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償都由拆遷人直接支付。

　　補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)重要的問題是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題，我國(guó)城市房屋拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。世界各國(guó)在補(bǔ)償原則上采取不同的標(biāo)準(zhǔn)，日本憲法上采用正當(dāng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，法國(guó)采用公正補(bǔ)償原則，我國(guó)在民法草案第44條規(guī)定對(duì)征收不動(dòng)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)給予合理的補(bǔ)償，物權(quán)法草案中也是采用了合理補(bǔ)償說。“合理補(bǔ)償”的標(biāo)準(zhǔn)不僅給了征收主體較大的裁量權(quán)，而且普遍存在補(bǔ)償不能完全彌補(bǔ)所受損失的現(xiàn)象。目前，我國(guó)的房屋拆遷補(bǔ)償采取的是合理補(bǔ)償原則，但是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定缺乏科學(xué)性，補(bǔ)償水平較低。在實(shí)際拆遷過程中，不予補(bǔ)償或補(bǔ)償過少，這個(gè)層面的利益沖突，表現(xiàn)為被拆遷人的土地使用權(quán)被無償剝奪;補(bǔ)償安置價(jià)格完全由政府根據(jù)其財(cái)力的承受能力來制訂，有的甚至與房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格相差甚遠(yuǎn);商業(yè)用房被拆遷后，不能回遷原地，不能安置到相應(yīng)的地段，或從業(yè)人員得不到相應(yīng)的補(bǔ)償：回遷的安置房建筑質(zhì)量不合格;適合安置的房屋供應(yīng)不足，供應(yīng)不及時(shí)等。

　　(2)補(bǔ)償?shù)姆秶c方式。在補(bǔ)償?shù)姆秶鷨栴}上，應(yīng)對(duì)房屋所有權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，一般沒有爭(zhēng)議，但對(duì)房屋所在的土地使用權(quán)是否應(yīng)予補(bǔ)償卻爭(zhēng)議很大，有人認(rèn)為應(yīng)不補(bǔ)償，因?yàn)橥恋厥菄?guó)家或集體所有，收回土地使用權(quán)是行使所有權(quán)的體現(xiàn)，實(shí)踐中也是不予補(bǔ)償?shù)?有人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償，因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)是被拆遷人依法享有的合法權(quán)益，拆遷人拆遷的目的是針對(duì)土地使用權(quán)的價(jià)值而不是房產(chǎn)的價(jià)值，而且土地使用權(quán)的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過房屋本身的價(jià)值。

　　我國(guó)在房屋拆遷補(bǔ)償方式上，采取貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)置換兩種方式，與國(guó)外相比，缺乏靈活多樣的補(bǔ)償方式，諸如實(shí)物補(bǔ)償、安排就業(yè)、支持從事開發(fā)經(jīng)營(yíng)、興辦企業(yè)等。實(shí)踐中，由于拆遷補(bǔ)償方式缺乏規(guī)范性，隨意性太大，使得不同情形下的補(bǔ)償和同種情況下的補(bǔ)償往往無公平可言。

　　2.拆遷的聽證問題。

　　英國(guó)著名學(xué)者哈耶克有句名言：“法治的意思是指政府在一切行動(dòng)中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束-這種規(guī)則使得一個(gè)人有可能十分肯定地預(yù)見到當(dāng)局在某一情況中會(huì)怎樣使用它的強(qiáng)制權(quán)力，和根據(jù)對(duì)此的了解計(jì)劃他自己的個(gè)人事務(wù)。”而長(zhǎng)期以來，政府拆遷部門往往過于追求效率而不按程序辦事。在我國(guó)的城市房屋拆遷過程中，“暗箱”操作現(xiàn)象嚴(yán)重?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》第8條規(guī)定了拆遷管理部門的告知義務(wù)，但實(shí)際上許多拆遷主管部門對(duì)被拆遷人關(guān)心的拆遷范圍、拆遷期限、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、拆遷政策等實(shí)行信息封鎖，導(dǎo)致被拆遷人的知情權(quán)得不到尊重，因此造成了被拆遷人在被剝奪知情權(quán)的同時(shí)被要求服從公共利益，其作為民事主體的平等法律地位得不到有效的保證。程序正義得不到保障在我國(guó)的城市房屋拆遷制度中有諸多表現(xiàn)，如政府對(duì)拆遷審批的隨意性、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍確定過程的隨意性等。限于篇幅，在此僅以較為典型的聽證制度為例進(jìn)行說明。聽證制度作為程序正義的一個(gè)重要表現(xiàn)，在我國(guó)城市房屋拆遷過程中卻缺乏公開性，在內(nèi)容和程序上均有諸多不合理之處。

　　(1)聽證內(nèi)容。

　　就我國(guó)目前的征收程序的現(xiàn)狀來看，聽證程序只適用于征收的補(bǔ)償階段，而關(guān)于征收的決策本身是否符合公共利益，并沒有引入聽證程序來保障被征收人的參與權(quán)。現(xiàn)行的征收程序也沒有規(guī)定對(duì)政府征收這一具體行政行為的行政復(fù)議或者司法復(fù)審程序。因此，征收成為政府單方面的決策。我國(guó)城市規(guī)劃在拆遷權(quán)限上限定不嚴(yán)格。拆遷方案的確定，由政府自身決定。某些政府官員出于追求政績(jī)的考慮，或者自身業(yè)務(wù)素質(zhì)等方面的原因，導(dǎo)致規(guī)劃缺乏科學(xué)性和合理性。

　　由此引發(fā)一系列后續(xù)拆遷相關(guān)問題的隱患。我國(guó)《行政許可法》第36條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可申請(qǐng)進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)行政許可事項(xiàng)直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人。申請(qǐng)人、利害關(guān)系人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取申請(qǐng)人、利害關(guān)系人的意見。”第47條規(guī)定，“行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利。”這兩條中涉及行政機(jī)關(guān)時(shí)，用了三個(gè)“應(yīng)當(dāng)”,說明立法設(shè)計(jì)中把行政機(jī)關(guān)作出行政許可前的告知義務(wù)作為必要的程序，也把公眾參與決策的程序性標(biāo)準(zhǔn)作為公眾的權(quán)利，必須有機(jī)會(huì)享有。

　　(2)聽證程序。

　　我國(guó)城市房屋拆遷的聽證制度缺乏公開性。聽證會(huì)的優(yōu)點(diǎn)是公開透明。行政過程越深，提供給行政主體與相對(duì)方溝通對(duì)話的平臺(tái)越大，越有利于雙方全面展示各自的規(guī)范信息與事實(shí)信息，從而有利于結(jié)果的公正性，也有利于合意的形成。行政過程中相對(duì)方參與的深度，或者說與行政主體進(jìn)行正面較量機(jī)會(huì)的大小，起意義并不限于實(shí)體正義，它還體現(xiàn)了行政主體對(duì)于相對(duì)方人格尊嚴(yán)的尊重以及行政過程對(duì)于程序正義的崇尚。長(zhǎng)期以來，政府拆遷部門往往過于追求效率而不按程序辦事，在本應(yīng)公開征集民眾意見的情況下秘密進(jìn)行自我決策。聽證公開透明的范圍不夠?qū)挿骸?/p>

　　目前我國(guó)聽證制度中大多是事中聽證和事后聽證，缺少事前聽證。行政機(jī)關(guān)作出行政行為前舉行聽證，在積極方面，可集思廣益、加強(qiáng)溝通、促進(jìn)參與，在消極方面，則可防止偏私，杜絕專斷。問題的出現(xiàn)和解決不應(yīng)僅僅注重在問題發(fā)生后想辦法，更應(yīng)注重在過程中預(yù)防和解決。

　　3.新出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》存在的不足2011年1月21日，備受關(guān)注的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱《征收補(bǔ)償條例》)在經(jīng)過先后兩次面向全社會(huì)公開征求意見后，終于正式公布實(shí)施。新條例的實(shí)施，讓實(shí)施九年多、廣受爭(zhēng)議的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(2001年11月1日正式實(shí)施)壽終正寢。盡管《征收補(bǔ)償條例》的許多規(guī)定有很大進(jìn)步，但在一些問題上仍存在不明確的地方，進(jìn)而在實(shí)施過程中將難免遇到爭(zhēng)議，有待相關(guān)解釋和實(shí)施細(xì)則予以明確和補(bǔ)充。

　　《征收補(bǔ)償條例》第十七條實(shí)際總共規(guī)定了六種征收補(bǔ)償款，分別為：價(jià)值補(bǔ)償款、搬遷費(fèi)、安置費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)。這六種征收補(bǔ)償款和第十八條規(guī)定的“住房保障”共同構(gòu)成了該條例的補(bǔ)償款的主要內(nèi)容。但是，這些補(bǔ)償條款的規(guī)定僅僅是原則性的規(guī)定，一些補(bǔ)償條款在實(shí)際落實(shí)時(shí)存在很多問題：

　　(1)房屋價(jià)值補(bǔ)償款應(yīng)當(dāng)如何確定?該條例第十九條規(guī)定的辦法是“評(píng)估”,并且規(guī)定了房屋價(jià)值補(bǔ)償款的底線為被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。而評(píng)估的辦法，有待新法規(guī)出臺(tái);(2)在搬遷費(fèi)上，該條例第二十二條規(guī)定了房屋征收部門支付搬遷費(fèi)的法定義務(wù)，但沒有規(guī)定搬遷費(fèi)的給付標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法;(3)在安置費(fèi)上，該條例第二十二條規(guī)定了房屋征收部門支付臨時(shí)安置費(fèi)的義務(wù)，但同樣也沒有規(guī)定安置費(fèi)的給付標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法;(4)在停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償上，條例第二十三條規(guī)定了確定停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償包括效益和期限兩個(gè)因素。但是放權(quán)到省級(jí)人民政府，規(guī)定由其制定，因此，該補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)還需要省級(jí)人民政府盡快出臺(tái)配套措施。

　　另外，隨著近年來房地產(chǎn)市場(chǎng)極度的活躍，一些地區(qū)的房?jī)r(jià)變動(dòng)也是瞬息萬變，由于房?jī)r(jià)上漲過快，原有補(bǔ)償方案的落實(shí)速度跟不上房?jī)r(jià)上漲的速度，對(duì)被征收人來講存在很大風(fēng)險(xiǎn)。因此，盡管該條例規(guī)定補(bǔ)償方案不得低于同等市場(chǎng)價(jià)格，但如果補(bǔ)償落實(shí)時(shí)間跨度過大，房?jī)r(jià)上漲因素可能導(dǎo)致原有方案低于市場(chǎng)價(jià)格。因此，這樣不合理現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)予以重視，有必要進(jìn)一步對(duì)補(bǔ)償方案的時(shí)效性進(jìn)行一定的限制。

　　4.拆遷的救濟(jì)問題。

　　(1)行政救濟(jì)。

　　在我國(guó)城市房屋拆遷的行政救濟(jì)途徑中，目前更多的是靠行政復(fù)議和行政裁決。而在行政復(fù)議中，行政機(jī)關(guān)的上級(jí)和下級(jí)是利益共同體，被拆遷戶要滿足自己的要求頗為艱難。在行政裁決中，現(xiàn)行的拆遷裁決制度在體制上、程序上、公正性上都存在很大的問題。

　　a.未能保證裁決機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位。由于在房屋拆遷中存在政府的參與，拆遷裁決行為不能與普通的民事糾紛的裁決等同。在我國(guó)當(dāng)前，房屋拆遷裁決機(jī)構(gòu)和人員的獨(dú)立性遠(yuǎn)不夠充分。國(guó)務(wù)院《房屋拆遷管理?xiàng)l例》幾乎沒有對(duì)裁決機(jī)構(gòu)和人員的獨(dú)立性的規(guī)定，其他法律、法規(guī)也未作任何規(guī)定。一些地方裁決機(jī)構(gòu)從形式上獨(dú)立于作出拆遷決定的行政機(jī)關(guān)，但本質(zhì)上裁決機(jī)構(gòu)的人員毫無獨(dú)立性可言，甚至一些地方連表面的獨(dú)立也沒有。這違背了“不做自己案件法官”的自然正義原則。保證法律救濟(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位是現(xiàn)代法律救濟(jì)的基本原則和要求。

　　b.拆遷裁決在實(shí)踐中沒有最大限度地維護(hù)實(shí)體公正，權(quán)力的擴(kuò)張未能受到有效的監(jiān)督和制約。裁決機(jī)關(guān)的救濟(jì)活動(dòng)不僅應(yīng)當(dāng)是合法的，而且應(yīng)當(dāng)是公正的，即應(yīng)當(dāng)在合法性的前提下盡可能做到合理、充分、沒有偏私。在行政救濟(jì)領(lǐng)域中對(duì)救濟(jì)機(jī)關(guān)提出公正要求，是符合我國(guó)行政管理活動(dòng)向高層次發(fā)展的時(shí)代要求的。實(shí)體裁決的公正性與多種因素有關(guān)，但最關(guān)鍵的還是裁決機(jī)構(gòu)公正行使權(quán)力。權(quán)力自身的擴(kuò)張性使得權(quán)力很可能損害社會(huì)大眾利益。城市房屋拆遷中，由于拆遷決定權(quán)與裁決權(quán)常常集中于同一行政機(jī)構(gòu)，失去了權(quán)力對(duì)權(quán)力的制約?；煜虡I(yè)開發(fā)與公共利益拆遷、在補(bǔ)償裁決中未真正體現(xiàn)市場(chǎng)化原則、很多違法拆遷在裁決中得到支持等現(xiàn)象是我國(guó)現(xiàn)行的城市房屋拆遷制度中的拆遷裁決不公正的主要表現(xiàn)。

　　例如關(guān)于拆遷補(bǔ)償?shù)木葷?jì)問題。《條例》第16條規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級(jí)人民政府裁決。裁決應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起30日內(nèi)作出。”可見，如果拆遷人和被拆遷人就補(bǔ)償安置問題達(dá)不成協(xié)議的，由房屋拆遷管理部門進(jìn)行裁決。而在很多征地拆遷行為中，政府就是征地拆遷的一方當(dāng)事人，這也違背了“不能做自己案件法官”的自然正義原則。

　　(2)司法救濟(jì)。

　　法院進(jìn)行合法性審查，而不進(jìn)行合理性審查。合法性審查的范圍主要包括四個(gè)方面：受理的裁決是否屬于被訴行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍;裁決是否擁有充分的事實(shí)依據(jù);裁決程序是否合法;裁決依據(jù)的法律法規(guī)是否得當(dāng)?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》第17條卻堵塞了被拆遷人司法救濟(jì)的途徑。“被拆遷人或房屋承租人在裁決規(guī)定的期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”對(duì)公民生命、自由和財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制執(zhí)行必須經(jīng)過司法程序，這是法治社會(huì)的最基本的要求，也是世界通例。

　　可是《條例》卻剝奪了被拆遷人依法享有的司法救濟(jì)權(quán)，甚至讓本應(yīng)獨(dú)立辦案的法院成為城市房屋拆遷主管部門的“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”.現(xiàn)行《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》和各地制定的有關(guān)房屋拆遷的管理規(guī)定，均賦予了政府行政主管部門強(qiáng)制拆遷執(zhí)行權(quán)，和人民法院的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)并列。兩種權(quán)力既無次序先后之分，也無輕重之分。

　　在實(shí)踐中，司法救濟(jì)的途徑大相徑庭。以拆遷補(bǔ)償救濟(jì)為例。有的地方法院對(duì)未經(jīng)裁決的房屋補(bǔ)償、安置糾紛直接作為民事案件受理，對(duì)不服房屋拆遷行政裁決的作為行政案件受理;有的地方則先由房屋拆遷行政主管部門對(duì)這類糾紛進(jìn)行裁決，當(dāng)事人對(duì)裁決不服起訴的，人民法院作為行政案件受理，對(duì)未經(jīng)裁決的人民法院一律不予受理;有的地方則曾經(jīng)將這類糾紛交由有關(guān)仲裁機(jī)構(gòu)仲裁，當(dāng)事人對(duì)仲裁不服的以原糾紛向人民法院提起民事訴訟，等等。

　　(3)社會(huì)救濟(jì)。

　　在經(jīng)歷行政救濟(jì)和司法救濟(jì)等途徑仍然不能滿足自己的要求時(shí)，被拆遷人往往感覺權(quán)利無所依托，對(duì)司法公正的渴望再無處實(shí)現(xiàn)，尋求救濟(jì)的路途充滿障礙。由此會(huì)引發(fā)諸多不利的后果。很多情況下，眾多的被拆遷人只得采取各種各樣的自助行為，如尋求媒體幫助，通過不斷的上訪等方式尋求救濟(jì)，甚至采取過激行為進(jìn)行威脅。這些方式都是影響和諧社會(huì)構(gòu)建的因素。

　　拆遷信訪處理機(jī)制也有諸多的不完善。比如，一些地方對(duì)拆遷信訪的重要性認(rèn)識(shí)不足，不能對(duì)此進(jìn)行很好的協(xié)調(diào)。少數(shù)拆遷信訪工作人員工作方法簡(jiǎn)單，沒有很好的處理策略和措施。部分地區(qū)拆遷信訪信息報(bào)送渠道不暢，片面采取攔截、堵塞等方式阻礙被拆遷人進(jìn)行信訪。拆遷上訪問題的終結(jié)手段也比較缺乏，很多信訪一拖再拖，不了了之。

　　(二)原因分析

　　1.法治理念因素。

　　(1)法律意識(shí)淡薄。

　　在我國(guó)的城市房屋拆遷過程中，部分政府官員法律意識(shí)淡薄，缺乏依法行政的法治理念，沒有真正樹立起公仆意識(shí)。英國(guó)著名的政治思想家、古典自然法學(xué)派的主要代表洛克特別強(qiáng)調(diào)：人們訂立契約，組成一個(gè)共同體，“只有經(jīng)過大多數(shù)人的同意和決定才能辦得到”,而這樣做的主要目的是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和生命、自由等自然權(quán)利。國(guó)家(政府)基于社會(huì)大多數(shù)人的合意并按大多數(shù)人的委托行使權(quán)力。如果政府違背人民訂立契約的宗旨，人民有權(quán)改變和廢除社會(huì)契約，重新組織政府。因?yàn)槿嗣袷冀K保有“最高的權(quán)力”.所以，政府應(yīng)當(dāng)是建立在人民合意基礎(chǔ)上的，是人民在某些領(lǐng)域的代理人。政府作為行政機(jī)關(guān)，體現(xiàn)的是公民的意志，是公共利益的代表者。但很多政府官員沒有這種法律意識(shí)，“官本位”的思想根深蒂固，因而導(dǎo)致錯(cuò)誤的理念和行為。“風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國(guó)王不能進(jìn)。”這是保護(hù)公民私權(quán)的經(jīng)典話語。但是政府往往對(duì)公民私權(quán)的保護(hù)不夠重視。

　　(2)缺乏制約機(jī)制。

　　政府因?qū)Τ鞘蟹课莶疬w的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)其自身的職責(zé)不夠明確，但對(duì)此缺乏相應(yīng)的監(jiān)督制約機(jī)制，致使其在本應(yīng)由市場(chǎng)調(diào)控的情形下進(jìn)行不適當(dāng)干預(yù)。表現(xiàn)在政府與拆遷評(píng)估機(jī)構(gòu)、拆遷人未能分離，而過多的參與到了具體拆遷人與被拆遷人間的補(bǔ)償過程中。在實(shí)踐中，城市房屋的拆遷補(bǔ)償安置價(jià)格是由地方政府決定的。房屋拆遷中，開發(fā)商與拆遷戶往往就拆遷補(bǔ)償費(fèi)爭(zhēng)執(zhí)不下，這是拆遷條例面臨的現(xiàn)實(shí)難題。近年來一些地方已經(jīng)開始依據(jù)《物權(quán)法》精神對(duì)拆遷規(guī)章進(jìn)行修改。對(duì)拆遷地塊實(shí)行按評(píng)估公司評(píng)估的區(qū)位評(píng)估價(jià)對(duì)房屋拆遷貨幣補(bǔ)償及異地安置等做出新規(guī)定。但在具體實(shí)施拆遷安置過程中，拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與被拆遷人要求的標(biāo)準(zhǔn)和房地產(chǎn)市場(chǎng)行情仍存在不小的差距，從評(píng)估公司出具的評(píng)估價(jià)格中仍然可以看出政府這只“看得見的手”的影響。

　　(3)社會(huì)輿論影響。

　　在我國(guó)城市房屋拆遷過程中，社會(huì)輿論的不當(dāng)干擾是民眾思想進(jìn)入誤區(qū)的主要原因。一些媒體片面報(bào)道拆遷中侵害群體利益的問題，只報(bào)道拆遷對(duì)被拆遷居民不利，不報(bào)道拆遷給被拆遷群眾帶來的居住環(huán)境改善和生活質(zhì)量的提高，致使很多被拆遷人盲目跟風(fēng)。因此，媒體對(duì)形成不利于拆遷順利進(jìn)行的氛圍起到了推波助瀾的作用。同時(shí)，房屋拆遷只有鬧事才能維護(hù)權(quán)益的不當(dāng)輿論影響使得被拆遷人“過度維權(quán)”.有一些被拆遷群眾進(jìn)入了過度維權(quán)的誤區(qū)，不斷采取諸如鬧事、上訪、濫訴等各種手段，阻止拆遷進(jìn)行，以期獲得更多利益。導(dǎo)致這個(gè)層面的利益沖突也越來越突出。

　　2.立法因素。

　　(1)立法體系混亂。

　　在我國(guó)的法律制度體系中，一直未對(duì)財(cái)產(chǎn)征收制度作出明確且具體的規(guī)定，僅在憲法和物權(quán)法中有一些原則性的規(guī)定。目前，在我國(guó)的房屋拆遷法律制度體系中，2001年國(guó)務(wù)院的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》是我國(guó)目前開展城市房屋拆遷工作的主要法律依據(jù)，起到最主要的規(guī)范和指導(dǎo)作用。此外，還有一些涉及到各城市政府自己制定的規(guī)范性文件、建設(shè)部的規(guī)章如《城市房屋拆遷裁決規(guī)程》，等等。這些關(guān)于我國(guó)城市房屋拆遷立法的上位法與下位法之間以及相關(guān)法律法規(guī)之間存在沖突，而且致使拆遷立法在具體規(guī)范內(nèi)容上存在很多漏洞。

　　我國(guó)城市房屋拆遷立法規(guī)范的法律效力層次較低，權(quán)威不夠。從中國(guó)目前的情況來看，房屋仍然是一般民眾最主要的財(cái)產(chǎn)。所以說，房屋拆遷是關(guān)系到被拆遷人根本利益的大事。日益重視個(gè)人權(quán)利、加強(qiáng)對(duì)人民財(cái)產(chǎn)的保護(hù)是時(shí)代發(fā)展的必然要求，制定相關(guān)完備的法律也是法治社會(huì)的應(yīng)有之義。但是在我國(guó)目前的城市房屋拆遷立法體系中，起規(guī)范和主導(dǎo)作用的是2001年國(guó)務(wù)院的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，該條例難以承擔(dān)起規(guī)范城市房屋拆遷的重任，而且與上位法的規(guī)定有沖突，權(quán)威性大打折扣，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)踐需要。

　　《條例》在內(nèi)容上存在嚴(yán)重違反上位法概念的情況。憲法和物權(quán)法都明確規(guī)定了征收的主體是國(guó)家，征收程序必須由國(guó)家基因公共利益而啟動(dòng)，除國(guó)家之外的任何主體無權(quán)啟動(dòng)征收程序。但按照《條例》的規(guī)定，征收程序的啟動(dòng)來自拆遷人向政府有關(guān)部門提出拆遷許可申請(qǐng)。這一規(guī)定事實(shí)上將啟動(dòng)征收程序的權(quán)力交給了普通的市場(chǎng)主體，主要是房地產(chǎn)開發(fā)商，嚴(yán)重違反了憲法和物權(quán)法的規(guī)定。

　　此外，《條例》還存在違反法律原則和基本法理的規(guī)定。司法是解決社會(huì)矛盾，尋求社會(huì)公平與正義有效手段，而在我國(guó)，現(xiàn)行的拆遷條例使得強(qiáng)制拆除合法化?！稐l例》的第16條、第17條的規(guī)定在很大程度上可以說是對(duì)處于弱勢(shì)地位的被拆遷人權(quán)利的一種蔑視。該條文忽視了民法中“協(xié)議”的自愿協(xié)商的基本精神。也就是說如果雙方達(dá)不成協(xié)議，那么對(duì)于公民的合法私有財(cái)產(chǎn)是不能采取強(qiáng)制措施的。拆遷雙方就拆遷補(bǔ)償方案協(xié)議不成而提請(qǐng)行政部門或人民法院裁決，這兩種方式只能就拆遷雙方補(bǔ)償形式、補(bǔ)償金額等糾紛居中作出判斷，以辨明是非曲直，達(dá)成協(xié)議與否仍然依靠雙方自愿。我國(guó)2004年的憲法修正案中己經(jīng)明確提出了保護(hù)公民的合法私有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，只有國(guó)家為了公共利益才可以合法征用并要給予被拆遷人充分、合理補(bǔ)償。如果不是為了國(guó)家公共利益的話，那么公民的合法私有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是神圣不可侵犯的，除非所有權(quán)人自愿或雙方平等協(xié)商一致。因此，房屋拆遷過程中雙方未協(xié)商一致的強(qiáng)制拆遷行為是違法的。

　　《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見》雖然使得拆遷人與被拆遷人站在了平等協(xié)商的地位上，但相關(guān)條款表述仍有諸多不夠明晰之處，留下侵犯被拆遷人權(quán)益的漏洞。突出的特點(diǎn)之一就是，幾乎所有有關(guān)拆遷的法律、法規(guī)、規(guī)章中都提到了“具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定”,僅此一句就使市場(chǎng)評(píng)估、經(jīng)濟(jì)規(guī)律、公平交易以及等價(jià)交換這些被拆遷人應(yīng)得的權(quán)益形同虛設(shè)。其次，很多情況下持有房屋拆遷許可證的拆遷人因取得了縣級(jí)以上人民政府土地管理部門簽發(fā)的“國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件”而拒絕對(duì)私產(chǎn)房上地使用權(quán)予以補(bǔ)償。而縣級(jí)以上人民政府土地管理部門只負(fù)責(zé)劃撥或者有償轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地使用權(quán)，也不承擔(dān)私房土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。事實(shí)上使得被拆遷人的土地使用權(quán)徒有虛名。

　　(2)具體規(guī)范粗略。

　　我國(guó)城市房屋拆遷立法規(guī)范的內(nèi)容粗略，在程序和具體安置內(nèi)容等方面缺乏科學(xué)性。拆遷立法在聽證程序上規(guī)定混亂，甚至有欠缺，可操作性差。內(nèi)容上存在重管理輕權(quán)利的工具主義法治思想，致使實(shí)踐中存在執(zhí)法混亂，野蠻執(zhí)法、暴力執(zhí)法等嚴(yán)重侵害相對(duì)人權(quán)益的現(xiàn)象?？梢哉f，立法規(guī)范內(nèi)容本身的欠缺，是導(dǎo)致城市房屋拆遷過程中遇到多種問題的直接原因。具體來看，仍以補(bǔ)償制度為例，造成其缺位主要有以下原因：

　　a.政府在拆遷補(bǔ)償中的角色錯(cuò)位導(dǎo)致補(bǔ)償主體錯(cuò)位。按照《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，政府在收回被拆遷人的國(guó)有土地使用權(quán)時(shí)應(yīng)給予相應(yīng)補(bǔ)償，即政府是實(shí)施補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)主體。格式如果是基于公益所進(jìn)行的房屋拆遷活動(dòng)，那么政府就是拆遷人，給被拆遷人造成的損失，應(yīng)由政府進(jìn)行公平補(bǔ)償。這種補(bǔ)償在性質(zhì)上屬于國(guó)家補(bǔ)償。但根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，拆遷人對(duì)被拆遷人給予補(bǔ)償。承擔(dān)補(bǔ)償?shù)氖遣疬w人(取得拆遷許可證的單位)而非政府，政府是置身于補(bǔ)償之外的，它只是行使了征收的權(quán)力，卻推卸了補(bǔ)償?shù)呢?zé)任，而由取得拆遷許可證的單位作為拆遷人對(duì)被拆遷人的損失進(jìn)行補(bǔ)償。這樣造成了實(shí)踐中的補(bǔ)償主體并不是法律規(guī)定的主體，這就出現(xiàn)了補(bǔ)償主體錯(cuò)位的現(xiàn)象。

　　b.補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)立法規(guī)定不明確。在城市房屋拆遷中，目前的法律規(guī)定對(duì)收回土地使用權(quán)的補(bǔ)償不明晰，《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》僅僅規(guī)定征收集體土地，對(duì)地上附著物進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物所有者所有，但對(duì)地上附著物是否包括被征地農(nóng)民的住房沒有明確。《物權(quán)法》對(duì)征收集體土地涉及的農(nóng)民住房拆遷補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)適用第四十二條第二款，還是同時(shí)適用第二、第三兩款不明確。致使實(shí)踐中出現(xiàn)征收集體土地住房拆遷無法適用或適用法律混亂現(xiàn)象。

　　c.補(bǔ)償范圍的相關(guān)法規(guī)規(guī)定不統(tǒng)一?！稐l例》規(guī)定我國(guó)拆遷補(bǔ)償?shù)姆秶ǚ课菁捌涓綄傥?、房屋收益以及搬遷費(fèi)等四部分，未提及對(duì)被拆遷人的土地使用權(quán)的補(bǔ)償;《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》卻規(guī)定對(duì)房屋所在的土地使用權(quán)應(yīng)予補(bǔ)償。例如，《土地管理法》第58條規(guī)定：為公共利益和實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要收回國(guó)有土地使用權(quán)的，對(duì)土地使用人應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償?！段餀?quán)法》第121條規(guī)定：因不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)依照本法第42條、第43條的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償。國(guó)務(wù)院法制辦文件明確規(guī)定，房屋拆遷的貨幣補(bǔ)償中包括對(duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償，但沒有顯化對(duì)土地使用權(quán)價(jià)值的補(bǔ)償。

　　(3)囿于立法限制。

　　在我國(guó)的拆遷活動(dòng)中，被拆遷人與開發(fā)商經(jīng)常不能達(dá)成一致意見，因而尋求救濟(jì)途徑，然而被拆遷人的救濟(jì)途徑在立法等方面受到諸多限制。根據(jù)國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，必須首先經(jīng)過拆遷裁決機(jī)構(gòu)裁決，對(duì)裁決不服的，才能訴至法院，由法院通過行政訴訟程序來解決。依靠行政訴訟的司法救濟(jì)手段維護(hù)自己的合法權(quán)益時(shí)，又囿于司法機(jī)關(guān)只進(jìn)行“合法性”審查，只有在行政行為顯失公平的情況下才予以變更，致使相關(guān)的司法救濟(jì)制度不完善。從具體制度上看，司法救濟(jì)作為救濟(jì)措施中的最終訴諸手段，本為權(quán)利保護(hù)的最后一道屏障，然而根據(jù)《最高人民法院關(guān)于當(dāng)事人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議就補(bǔ)償安置爭(zhēng)議提起民事訴訟人民法院應(yīng)否受理問題的批復(fù)》，拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，就補(bǔ)償安置爭(zhēng)議向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理，并告知當(dāng)事人可以按照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十六條的規(guī)定向有關(guān)部門申請(qǐng)裁決。人民法院以此將被拆遷人拒之門外。

　　3.其他因素。

　　(1)法律文化因素。

　　由于長(zhǎng)期以來的“重實(shí)體、輕程序”的法律模式的影響，程序正義及其自身的價(jià)值在我國(guó)尚未引起足夠的重視。相比之下，世界上其他一些國(guó)家對(duì)程序價(jià)值的重視值得我們借鑒。比如在土地征用上，允許被征用土地權(quán)利人質(zhì)疑所謂的“公共利益”,并在土地征收法律制度中設(shè)定了異議程序、聽證程序、行政復(fù)議程序、行政訴訟程序等。例如，根據(jù)加拿大《征收法》規(guī)定，任何反對(duì)征收與意向征地通知相關(guān)的土地利益的人可以在通知發(fā)布之后30天內(nèi)向部長(zhǎng)以書面形式提出異議，說明姓名和住址，指出異議的性質(zhì)，異議所針對(duì)的土地以及其關(guān)于意向征收的利益的性質(zhì)。在上述期限屆滿后，針對(duì)提出的異議，部長(zhǎng)應(yīng)立即起動(dòng)公開聽證程序。又如法國(guó)，行政法院可以審查土地征收的目的是否符合公共利益的需要。

　　依照法國(guó)的立法規(guī)定，公用征收的申請(qǐng)單位、被征收不動(dòng)產(chǎn)的所有者和利害關(guān)系人，以及與公用征收由直接利益關(guān)系的人，因?qū)媚康陌l(fā)生爭(zhēng)議，不服批準(zhǔn)決定的，可以在批準(zhǔn)決定公布后兩個(gè)月內(nèi)，向行政法院提起越權(quán)之訴，請(qǐng)求撤銷該決定。再如澳大利亞《1989年土地征收法》允許對(duì)征收前公告提出復(fù)議和復(fù)審。復(fù)議申請(qǐng)由受征收前公告影響的人向部長(zhǎng)提出。不服復(fù)議決定，還可以向行政上訴法庭提出復(fù)審申請(qǐng)。行政上訴法庭在復(fù)審時(shí)，也主要考慮征地的公共目的、計(jì)劃用途與公共目的聯(lián)系的程度、征地對(duì)地區(qū)所在環(huán)境的影響等公益因素，然后向部長(zhǎng)提出維持、撤銷或者修改征收前公告的書面建議。

　　(2)利益取向因素。

　　城市房屋拆遷本應(yīng)是基于公共利益的需要而進(jìn)行的，可是現(xiàn)實(shí)中很多城市房屋拆遷并非代表公共利益，至多符合局部人群的眼前利益，或者滿足政府及其官員的財(cái)政、稅收、收費(fèi)、投資、功利等目標(biāo)，為炒賣地皮、攫取超額利潤(rùn)等提供機(jī)遇。而且，政府在對(duì)立法中的主要問題進(jìn)行協(xié)調(diào)和討論時(shí)，有意或者無意的要照顧個(gè)別部門或者本地區(qū)的利益，采取一些方式，規(guī)避人大基本法律，繞開基本法理原則，規(guī)定一些不盡合理的規(guī)則和程序，降低了立法質(zhì)量，以致影響拆遷的各個(gè)環(huán)節(jié)順利進(jìn)行。

　　被拆遷人的權(quán)利在立法等方面受到諸多限制，在尋求救濟(jì)時(shí)，又有諸多限制機(jī)構(gòu)進(jìn)行權(quán)力尋租，致使沒有暢通的救濟(jì)途徑。拆遷管理部門作為拆遷行政裁決機(jī)關(guān)，本來應(yīng)以中立的立場(chǎng)為國(guó)家保護(hù)土地利益，而現(xiàn)實(shí)中拆遷人為獲得商業(yè)利益大力游說政府官員，一些政府官員則進(jìn)行權(quán)力尋租，損害被拆遷人的利益。被拆遷人于是通過其他社會(huì)救助方式尋求救濟(jì)。

　　三、完善我國(guó)城市房屋拆遷制度的策略與構(gòu)想

　　(一)完善拆遷立法

　　1.完善立法體系。

　　近年來，我國(guó)相繼修訂或新頒布了一系列有關(guān)拆遷安置的法律法規(guī)。如2001年公布了經(jīng)修訂的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，隨后，建設(shè)部又分別于2003年底和2004年初公布了《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見》和《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》。此外，各省市自治區(qū)也相應(yīng)出臺(tái)了一系列相關(guān)條例法規(guī)。由此可見我國(guó)的房屋拆遷立法日趨完善。但是，如前文所述，相關(guān)立法依然存在諸多問題。所以，應(yīng)繼續(xù)通過立法途徑完善配套制度內(nèi)容。

　　要從根本上解決城市房屋拆遷存在的現(xiàn)實(shí)問題，國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制定一部有關(guān)房地產(chǎn)征收、房屋拆遷的專門法律，實(shí)現(xiàn)法律在整個(gè)房地產(chǎn)征收和房屋拆遷領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，公平合理地對(duì)房屋拆遷行為加以規(guī)范。在國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定專門法律之前，當(dāng)務(wù)之急是盡快修改現(xiàn)行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，使之與憲法、法律的規(guī)定相一致，避免出現(xiàn)下位法與上位法相沖突的情況。要更加詳細(xì)、明確地對(duì)房屋拆遷問題作出規(guī)定，明確政府職責(zé)，規(guī)范拆遷行為，依法保護(hù)公民的房屋財(cái)產(chǎn)。

　　2.完善具體規(guī)范。

　　建構(gòu)我國(guó)的城市房屋拆遷制度，必須完善相應(yīng)的具體法律規(guī)范。作為城市房屋拆遷過程中極為關(guān)鍵的一環(huán)，補(bǔ)償機(jī)制的完善對(duì)于整個(gè)房屋拆遷的發(fā)展有非常重要的影響。完善補(bǔ)償機(jī)制，則要在立法上厘清補(bǔ)償主體，豐富補(bǔ)償方式，明確補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)。

　　在拆遷補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格議定上，應(yīng)采取一種市場(chǎng)化的補(bǔ)償原則，而非行政機(jī)關(guān)的單方定價(jià)。政府也可以轉(zhuǎn)變思路，當(dāng)征收用地轉(zhuǎn)為商業(yè)開發(fā)用地時(shí)，鼓勵(lì)拆遷人給被拆遷人補(bǔ)足土地增值的差價(jià)，或者使被拆遷人入股房地產(chǎn)開發(fā)商，既使二者利益相輔相成，又減少了開發(fā)商的前期投入成本。

　　我國(guó)的房屋拆遷補(bǔ)償僅采取貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)置換兩種方式是不夠的，還應(yīng)該從就業(yè)和社會(huì)保障體系等方面給予相對(duì)人更人性化的資助。在立法上，可以采用以金錢補(bǔ)償為原則，以其他補(bǔ)償方式(如實(shí)物補(bǔ)償、安排就業(yè)、支持從事開發(fā)經(jīng)營(yíng)、興辦企業(yè)等)配合使用的補(bǔ)償方式對(duì)受害人的損失予以補(bǔ)救，以期使行政相對(duì)人的權(quán)益獲得最大、最高質(zhì)量的救濟(jì)。

　　立法應(yīng)將房屋拆遷補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)予以明確化。由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，房產(chǎn)在實(shí)際開發(fā)過程中會(huì)形成增值。補(bǔ)償?shù)姆秶鷳?yīng)包括增值的部分。這樣做可以有效地遏止拆遷人從中牟取暴利，保護(hù)被拆遷人的利益。

　　立法還應(yīng)當(dāng)對(duì)拆遷補(bǔ)償、安置資金的監(jiān)管作出規(guī)定。拆遷補(bǔ)償安置資金必須實(shí)行“?？顚Ｓ?rdquo;,拆遷單位不得以任何名義挪用拆遷補(bǔ)償安置資金。此外，拆遷管理部還應(yīng)會(huì)同審計(jì)部門對(duì)拆遷補(bǔ)償安置資金的使用進(jìn)行逐項(xiàng)監(jiān)管，確保拆遷補(bǔ)償安置資金的合法使用。

　　另外，要使房屋拆遷補(bǔ)償、安置糾紛得到徹底、妥善的解決，必須減少立法上對(duì)救濟(jì)途徑的限制。立法應(yīng)明確，關(guān)于城市房屋拆遷中相關(guān)民事法律關(guān)系的爭(zhēng)議，當(dāng)事人可以向人民法院提起民事訴訟，或根據(jù)雙方達(dá)成的仲裁協(xié)議向仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁。選擇民事訴訟和仲裁作為房屋拆遷補(bǔ)償、安置糾紛的法律救濟(jì)手段或程序，尤其是仲裁程序，一裁終局，可以避免行政裁決和行政訴訟在解決這一糾紛中的不合理性和不徹底性，有利于節(jié)省人力、物力、財(cái)力，減少當(dāng)事人的訟累，從而及時(shí)、有效地保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。這是解決房屋拆遷補(bǔ)償、安置糾紛的最佳出路。

　　(二)完善拆遷程序

　　1.拓寬程序適用范圍。

　　英國(guó)學(xué)者安東尼。奧格斯說：從來沒有哪個(gè)制度否認(rèn)過政府的征收權(quán)，重要的是征收的法律限制?？梢哉f，如果沒有正當(dāng)程序，政府權(quán)力的濫用就不會(huì)遇到任何障礙，一切法定權(quán)利都將因其不可操作性而變得毫無意義。要減少城市房屋拆遷中產(chǎn)生的糾紛，實(shí)現(xiàn)城市房屋拆遷秩序的和諧，必須重視程序制度建設(shè)，要建立起一套公開、公正、透明的決策和監(jiān)督程序。通過正當(dāng)程序處理拆遷事宜，可以減少利益沖突，消除社會(huì)不公平和不穩(wěn)定的隱患。所以要拓寬程序的適用范圍。仍以聽證程序?yàn)槔?。拆遷聽證有利于促進(jìn)拆遷行政決策行為的科學(xué)性和合法性，有利于保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益，有利于加強(qiáng)公眾對(duì)拆遷工作和拆遷管理工作的監(jiān)督，有利于加強(qiáng)政府和被拆遷人之間的協(xié)調(diào)和溝通，從而降低拆遷成本、提高拆遷效率。

　　對(duì)于關(guān)系到拆遷與否的城市規(guī)劃方案的編制，必須經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)表決通過。城市規(guī)劃方案一旦通過，就必須嚴(yán)格遵守。若要修改，則必須在廣泛征求市民意見的基礎(chǔ)上修改方案，并報(bào)上級(jí)規(guī)劃部門先行審核通過后，再報(bào)同級(jí)人大通過。政府的批地行為是否出于改進(jìn)公共福利的目的，必須由同級(jí)人大說了算，而不能由政府自己說了算。要嚴(yán)格實(shí)行先收回國(guó)有土地使用權(quán)，或者是征收集體土地所有權(quán)，再頒發(fā)相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目許可證。

　　在聽證內(nèi)容上，要拓寬聽證的適用范圍。這不僅包括程序意義上的，還應(yīng)該包括實(shí)質(zhì)意義上的，其核心內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是對(duì)準(zhǔn)備實(shí)施的拆遷計(jì)劃和拆遷方案進(jìn)行可行性商討，涉及到立項(xiàng)是否正確、規(guī)劃是否科學(xué)、拆遷人是否具備拆遷的資質(zhì)、價(jià)格評(píng)估是否公平合理等多方內(nèi)容，搬遷期限、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置地點(diǎn)、過渡方式、過渡期限等敏感要素，均是聽證的重點(diǎn)內(nèi)容。如果拆遷當(dāng)事人要求拆遷裁決聽證或者房屋拆遷裁決部門認(rèn)為有必要的，承辦人應(yīng)提前通知拆遷當(dāng)事人在指定的時(shí)間和地點(diǎn)參加拆遷裁決聽證會(huì)。承辦人主持聽證會(huì)并作聽證筆錄，當(dāng)事人在聽證會(huì)上陳述事實(shí)，提出主張，出示證據(jù)，闡明法律依據(jù)，進(jìn)行質(zhì)證和辯論。聽證會(huì)結(jié)束后，承辦人將聽證筆錄交當(dāng)事人簽字確認(rèn)。

　　2.規(guī)范程序自身建設(shè)。

　　公開是現(xiàn)代法律救濟(jì)活動(dòng)的一項(xiàng)基本原則。充分公開可以有效地防止法律救濟(jì)活動(dòng)中的暗箱操作，避免因暗箱操作而可能導(dǎo)致的腐敗現(xiàn)象，增強(qiáng)公眾對(duì)法律救濟(jì)的信任度。在拆遷聽證程序的公開性上，在拆遷許可之際，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私，規(guī)劃部門應(yīng)該協(xié)同有關(guān)政府部門召開有當(dāng)?shù)厝舜蟠砗捅徊疬w范圍內(nèi)居民代表參加的公開舉行的聽證會(huì)，充分聽取他們對(duì)于該項(xiàng)目的意見。被拆遷人等利害關(guān)系人或拆遷人申請(qǐng)不公開的，可以不公開，但涉及公共利益的除外。要公開拆遷許可證審批程序、拆遷投訴電話、拆遷管理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，簡(jiǎn)化辦事程序，方便當(dāng)事人辦理手續(xù)。

　　在拆遷聽證的程序上，要進(jìn)行事前聽證。無論是日本的《行政程序法》還是美國(guó)的行政法都規(guī)定有事后聽政。由于房屋拆遷不僅涉及面廣，關(guān)系到每一個(gè)被拆遷人的切身利益，策和許可，而且具有不可逆轉(zhuǎn)性，一旦強(qiáng)拆則無法恢復(fù)原狀，因此，無論是拆遷的決還是拆遷的實(shí)施和裁決，與“參與權(quán)”,應(yīng)當(dāng)實(shí)行事前聽政。

　　均應(yīng)該強(qiáng)化當(dāng)事人尤其是被拆遷人的“知情權(quán)”在對(duì)評(píng)估結(jié)果拆遷當(dāng)事人無異議之后，拆遷人應(yīng)根據(jù)評(píng)估結(jié)果制定補(bǔ)償方案，并充分聽取被拆遷人及相關(guān)利益人的意見，并據(jù)此對(duì)原補(bǔ)償方案作必要調(diào)整，以對(duì)被拆遷人私有財(cái)產(chǎn)作適度的傾斜為基本原則。如果拆遷雙方當(dāng)事人達(dá)不成拆遷安置補(bǔ)償方案的，可以借鑒美國(guó)的做法，由拆遷當(dāng)事人向法院提起訴訟，最終由法院來裁定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

　　(三)完善救濟(jì)制度

　　1.完善行政救濟(jì)。

　　沒有裁決機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，公正性就無從談起。法制發(fā)達(dá)的國(guó)家在裁決問題上的每一步推進(jìn)，都是以從根本上保證裁決機(jī)構(gòu)的獨(dú)立為目標(biāo)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，我國(guó)的城市房屋拆遷走向司法化應(yīng)當(dāng)是最終選擇，短期內(nèi)仍然會(huì)實(shí)行行政裁決體制，但也應(yīng)在此基礎(chǔ)上對(duì)裁決的獨(dú)立性采取一些措施，比如，固定裁決機(jī)構(gòu)，改變裁決機(jī)關(guān)由政府隨意指定帶來的業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)的問題;建立一支專業(yè)性的裁決隊(duì)伍，穩(wěn)步提高裁決人員的業(yè)務(wù)水平;遵循正當(dāng)程序原則，進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定相關(guān)的程序規(guī)范，等等。

　　行政權(quán)力天生具有自我膨脹的特性。為了規(guī)范權(quán)力的行使，必須對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督。行政復(fù)議是行政系統(tǒng)內(nèi)部解決行政爭(zhēng)議的手段，行政復(fù)議可以重新審視行政行為的合法性和合理性，從而保證被拆遷人的合法權(quán)益。要完善行政系統(tǒng)內(nèi)部的救濟(jì)程序，將行政復(fù)議作為保證被拆遷人不服行政裁決的救濟(jì)途徑。

　　對(duì)于城市房屋拆遷補(bǔ)償來說，還要通過各種途徑監(jiān)督行政主體征收權(quán)的行使。具體措施包括增強(qiáng)人大、監(jiān)察、審計(jì)、上級(jí)機(jī)關(guān)及社會(huì)團(tuán)體對(duì)行政主體拆遷補(bǔ)償行為的監(jiān)督力度。要完善信息公開、行政問責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核等制度，保障司法機(jī)關(guān)對(duì)房屋拆遷補(bǔ)償糾紛解決的最終性和公正性。

　　2.完善司法救濟(jì)。

　　讓司法及時(shí)有效地介入拆遷糾紛，可以充分發(fā)揮司法維護(hù)社會(huì)公平和正義的作用，以規(guī)避政府作為城市商業(yè)性拆遷的一方利益主體利用其行政裁決的權(quán)力進(jìn)行不公正的利益分配所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。行政機(jī)關(guān)對(duì)拆遷管理的權(quán)力行使應(yīng)當(dāng)主要是作為拆遷法律關(guān)系的監(jiān)管者，保護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益。

　　從國(guó)家制度的設(shè)計(jì)上看，法院是一個(gè)中立裁決的機(jī)構(gòu)。法院的性質(zhì)、地位和作用決定了其必須保持一種不偏不倚的居中裁決立場(chǎng)。通常情況下，應(yīng)本著以行政強(qiáng)制拆遷為主，司法強(qiáng)制拆遷為輔的原則采取強(qiáng)制拆遷措施。只有當(dāng)行政拆遷可能影響社會(huì)和諧穩(wěn)定、產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)時(shí)，才能由人民法院綜合審查后強(qiáng)制執(zhí)行。

　　凡雙方不能自行解決達(dá)成一致的問題，應(yīng)通過民事訴訟程序最終由法院裁決。有必要從立法上賦予司法機(jī)關(guān)更大的職權(quán)，賦予其對(duì)拆遷糾紛的最終決定權(quán)，確立拆遷糾紛司法最終解決制度。即規(guī)定在法院未作出最終裁決前不可強(qiáng)制進(jìn)行拆遷，以免造成房子也不能恢復(fù)原狀、權(quán)利無法救濟(jì)的情況。

　　3.完善社會(huì)救濟(jì)。

　　被拆遷人相對(duì)處于弱勢(shì)地位，所以采取有效方式結(jié)成社團(tuán)，增強(qiáng)群體力量，加大公眾參與的力度是維護(hù)被拆遷人權(quán)利的重要途徑。被拆遷人可以借鑒西方的經(jīng)驗(yàn)，成立業(yè)主委員會(huì)等社團(tuán)組織，通過聽證、談判、協(xié)商、訴訟等各種正當(dāng)方式與政府、拆遷人平等對(duì)話，切實(shí)維護(hù)自身合法權(quán)益。發(fā)揮社會(huì)輿論的監(jiān)督作用?，F(xiàn)在社會(huì)的信息傳遞速度很快，且覆蓋面廣，使得廣大公眾和相關(guān)部門也能更快的了解事情的真相，所以，在拆遷過程中，接受社會(huì)媒體的監(jiān)督有利于增加透明度，促進(jìn)沖突的合理解決。另外，要完善拆遷信訪處理機(jī)制。信訪部門應(yīng)充分重視被拆遷人的信訪活動(dòng)，充分考慮到相應(yīng)的社會(huì)效果。可以通過培訓(xùn)等方式提高接訪人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力，靈活運(yùn)用各種方式妥善處理信訪事件，以期實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧。

　　(四)補(bǔ)償制度的完善

　　從世界各國(guó)的實(shí)踐做法來看，關(guān)于征收征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，存在著各種不同的補(bǔ)償模式。一是完全補(bǔ)償模式，即要求對(duì)征收征用實(shí)行全額的補(bǔ)償。遵循“財(cái)產(chǎn)權(quán)絕對(duì)保障”,以“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之交易價(jià)值”作為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。二是適當(dāng)補(bǔ)償模式，即規(guī)定對(duì)征收征用進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。何為“適當(dāng)”,大多由法官事后裁定。三是公平補(bǔ)償模式，是指權(quán)衡公共利益與私人利益后決定補(bǔ)償?shù)脑瓌t。公平的補(bǔ)償通常都是按照公平的市價(jià)給予補(bǔ)償。四是合理補(bǔ)償模式，即權(quán)衡公共利益的需要，參考當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)狀況給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償數(shù)額。上述幾種觀點(diǎn)都具有合理性，但筆者主張采用最后一種觀點(diǎn)。

　　因?yàn)橥耆a(bǔ)償實(shí)際上是將征收等同與普通的侵權(quán)行為，這與征收的性質(zhì)不符，畢竟征收是對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的合法侵害，不能采用完全賠償原則，尤其是因?yàn)橥耆a(bǔ)償涉及到直接損失和間接損失，如果這兩類損失都同時(shí)賠償，也會(huì)導(dǎo)致征收征用的成本過高，不能夠起到維護(hù)公共利益的目的。而公平補(bǔ)償又彈性太大，給予政府在解釋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)以太大的權(quán)利，不利于維護(hù)權(quán)利人的私有財(cái)產(chǎn)。適當(dāng)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也過低，我國(guó)目前許多地方政府在征收征用采取適當(dāng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，但常常不能給被征收人以滿意的補(bǔ)償。

　　贊成合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的主要理由是：一方面，只有充分合理的補(bǔ)償才能夠充分保護(hù)公民的私人財(cái)產(chǎn)，防止行政權(quán)力的濫用。合理補(bǔ)償實(shí)際上是充分補(bǔ)償和公正補(bǔ)償，它能夠較好地協(xié)調(diào)公共利益與私人利益之間的關(guān)系，能夠防止國(guó)家征收權(quán)的濫用，又為通過行使國(guó)家征收權(quán)，為保障公共利益的實(shí)現(xiàn)提供了必要的基礎(chǔ)。另一方面，合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也可以為國(guó)家發(fā)展和保護(hù)公共利益留下必要的回旋空間，便于隨著市場(chǎng)的發(fā)展和社會(huì)的變化對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出調(diào)整。當(dāng)然，合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也需要具體化。但是不能僅僅停留在抽象的標(biāo)準(zhǔn)上，畢竟“合理”在概念上過于彈性，不同人可以作出不同的解釋。還要看到，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的具體化，也有利于法官在審理有關(guān)征收征用的糾紛中準(zhǔn)確地適用法律，解決糾紛。

　　1.合理補(bǔ)償必須是對(duì)財(cái)產(chǎn)的全部的直接損失進(jìn)行補(bǔ)償，但它又并非完全的賠償，不能完全根據(jù)財(cái)產(chǎn)的價(jià)值來支付全部的損失。因?yàn)楫吘拐魇?、征用是為了公共利益而?shí)施的。正是因?yàn)樗煌谕耆r償，因此補(bǔ)償主要針對(duì)物本身的損失而進(jìn)行，通常不應(yīng)包括對(duì)間接損失的補(bǔ)償。征收征用的公共利益目的決定了不能完全按照民法的等價(jià)交換原則進(jìn)行補(bǔ)償。如果對(duì)間接損失進(jìn)行補(bǔ)償，就會(huì)導(dǎo)致征收成本太高，妨礙公共利益的實(shí)現(xiàn)。

　　2.合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照公平的市場(chǎng)價(jià)格給予補(bǔ)償，只有通過市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償才是最合理的補(bǔ)償。考慮市場(chǎng)價(jià)格首先要看是否有市場(chǎng)定價(jià)，如果不存在市場(chǎng)定價(jià)，就必須通過獨(dú)立的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理公正的評(píng)估。對(duì)某些財(cái)產(chǎn)而言，如果其有市場(chǎng)價(jià)格，可以按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，如果沒有，則可以根據(jù)折舊率、現(xiàn)有價(jià)值等因素予以通盤考慮。

　　3.合理的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)是及時(shí)的補(bǔ)償。“遲來的正義不是正義。”遲延的補(bǔ)償對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)是不充分的。在實(shí)踐中，一些補(bǔ)償拖延的時(shí)間過長(zhǎng)，引發(fā)了許多爭(zhēng)議，從而極不利于對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。

　　結(jié)語

　　城市房屋拆遷是城市發(fā)展和居民生活改善的重要措施之一，但是城市房屋拆遷必須納入法治的軌道。否則不僅會(huì)侵害房屋所有權(quán)人的利益，也會(huì)影響社會(huì)的和諧。本文從理論上對(duì)城市房屋拆遷的屬性進(jìn)行分析，從性質(zhì)角度和法律關(guān)系角度著眼，分析闡明了我國(guó)的城市房屋拆遷兼具行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系的性質(zhì)。本文針對(duì)當(dāng)前在我國(guó)的城市房屋拆遷實(shí)踐中存在的諸多問題，用歷史的研究方法、整體與局部相結(jié)合的研究方法，邏輯學(xué)的研究方法，層層遞進(jìn)，環(huán)環(huán)相扣，分析原因，提出相關(guān)的改進(jìn)措施。最終得出加強(qiáng)制度建設(shè)的具體構(gòu)想，以求我國(guó)的城市房屋拆遷能夠順利進(jìn)行，獲得理想的效果，構(gòu)建和諧發(fā)展的社會(huì)局面。

　　總之，本文的寫作目的就是希望對(duì)我國(guó)的城市房屋拆遷制度有全面理性的認(rèn)識(shí)，并呼吁政府和相關(guān)部門積極采取應(yīng)對(duì)措施。但由于作者水平、時(shí)間和資料來源的限制，本文對(duì)與我國(guó)的城市房屋拆遷制度相似的國(guó)外相關(guān)制度的研究動(dòng)態(tài)把握還不夠準(zhǔn)確、深入，對(duì)相關(guān)具體制度也只能選取具有典型代表性的某一方面進(jìn)行研究，所提的措施建議也有待于細(xì)化。這些是筆者的遺憾之處，同時(shí)也成為筆者以后研究和努力的方向。