二、不起訴裁量權(quán)的域外考察
　　不起訴裁量權(quán)在域外已經(jīng)相當(dāng)成熟和完善，對我國的立法完善具有很好的參考意義，這里筆者主要對兩大法系的不起訴裁量權(quán)進(jìn)行考察和研究：
　　在英美法系國家，檢察官的自由裁量權(quán)尤為重要。公訴人往往擁有廣泛的不起訴裁量權(quán)。英美法系國家尤為注重當(dāng)事人主義這就決定了檢察官的訴訟地位只能是一方當(dāng)事人，那么其不起訴裁量權(quán)就理所應(yīng)當(dāng)?shù)爻蔀榱似涮幏謾?quán)。英國刑事訴訟法中就明文規(guī)定了，他們絕不會將有嫌疑就起訴作為其訴訟方針。他們起訴與否的決定因素在于這次起訴是否符合公共利益。英國的公訴人對起訴與否的決定具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，極少受到其他部門的干涉。美國檢察官不起訴裁量權(quán)的特色則在于其訴辯交易上。在美國，除了在聯(lián)邦和半數(shù)的州由大陪審團(tuán)決定重大案件是否起訴外，絕大多數(shù)公訴機(jī)關(guān)都擁有者很大范圍的自由裁量權(quán)，他們可以有選擇地對一部分案件進(jìn)行起訴，而對另一部分案件則根據(jù)案件的具體情況和基于公共利益的考慮，作出不起訴的決定，且這個(gè)決定是不受案件性質(zhì)，起訴條件等等限制的
　　在大陸法系國家，則主要是有限的、不斷擴(kuò)張的不起訴裁量權(quán)。以起訴法定主義為代表的德國為例，也面臨著司法資源匱乏等現(xiàn)實(shí)問題，他們的不起訴裁量權(quán)也就自然地呈現(xiàn)了擴(kuò)張之勢。其刑事訴訟法第153、154條就規(guī)定了公訴人對于刑事訴訟利益較小的案件，可以作出一定的價(jià)值判斷，優(yōu)先考慮訴訟程序的經(jīng)濟(jì)性，酌情作出不起訴的決定。所以，大陸法系檢察官的不起訴裁量權(quán)一般僅僅局限于輕微犯罪且存在著諸多限制條件，但不可否認(rèn)的是，其不起訴裁量權(quán)也在呈現(xiàn)不斷膨脹之勢。
　　三、我國不起訴裁量權(quán)的缺陷和不足
　　近年來，我國公訴人不起訴裁量權(quán)的運(yùn)用，取得了很好的效果和成就。在保護(hù)人權(quán)，提高司法效率，降低訴訟成本等方面，作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。但同時(shí)這十幾年的時(shí)間也暴露出我國公訴人不起訴裁量權(quán)運(yùn)用中出現(xiàn)的問題和缺陷，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　首先，立法上的不足?，F(xiàn)行訴訟法中規(guī)定的不起訴裁量權(quán)的適用范圍較小。根據(jù)《刑事訴訟法》第173條規(guī)定，公訴機(jī)關(guān)不起訴裁量權(quán)的范圍還是過于狹窄，過于拘泥于犯罪情節(jié)的輕微與否，事實(shí)上，情節(jié)輕微只是量刑情節(jié)的一個(gè)因素而已。新《刑事訴訟法》在這個(gè)問題上并未進(jìn)行改動，這表明我國對待這個(gè)問題的態(tài)度仍然是謹(jǐn)慎和保守的，基于筆者的愚見，這一部分完全可以加以適當(dāng)?shù)膰L試性的擴(kuò)大。
　　其次，對不起訴裁量權(quán)缺乏有效的監(jiān)督和制約機(jī)制。事實(shí)上從我國對不起訴裁量權(quán)謹(jǐn)慎的態(tài)度可以看出，我國對不起訴裁量權(quán)是有著嚴(yán)格的監(jiān)督體系的。具體來看，我國對不起訴裁量權(quán)的制約主要體現(xiàn)在不起訴行使之前和行使之后兩個(gè)階段。不起訴行使之前的制約，主要體現(xiàn)在人民檢察院必須依照法定的程序和時(shí)限進(jìn)行嚴(yán)格的案件審查，然后才能依照嚴(yán)格的程序規(guī)定，作出不起訴決定。這實(shí)質(zhì)上就是檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部制約。而檢查機(jī)關(guān)的外部制約則主要體現(xiàn)在不起訴決定權(quán)行使之后，此時(shí)，案件的被害人、被不起訴人、負(fù)責(zé)案件偵查的公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)的控告申訴部門等都成為了監(jiān)督的主體，此時(shí)程序的透明度和被監(jiān)督的力度也明顯加大。但筆者認(rèn)為這樣的監(jiān)督體系也是不盡完善的：首先，事先審查決定程序不夠公開透明，缺乏利害關(guān)系人的參與。根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的規(guī)定，不起訴決定是在作出之后才被公開和告知，而決定作出之前，案件的進(jìn)行狀況仍然是保密的，這就難免使得外界對此過程產(chǎn)生質(zhì)疑。而對于行使之后的監(jiān)督，一方面檢察系統(tǒng)內(nèi)部的審查監(jiān)督會影響這一程序的公信力，從另一方面講，我國現(xiàn)存的公訴轉(zhuǎn)自訴程序又使得檢察官的自由裁量權(quán)形同虛設(shè)，既然對不起訴的決定權(quán)不服的，都可以自己向法院進(jìn)行自訴，那公權(quán)力的威信又從何談起呢？
　　最后，不起訴裁量權(quán)行使的不充分性。長期以來，我們對待犯罪的態(tài)度是不起訴裁量權(quán)在我國實(shí)施的一大障礙。事實(shí)上，很多公民包括司法工作人員都深受重懲罰輕教育理念的影響，這使得檢察機(jī)關(guān)酌定不起訴的適用率十分低下。在許多省市，檢察官的酌定不起訴被控制在一定的比率之下，適用率極低。據(jù)全國法院司法統(tǒng)計(jì)公報(bào)，在2002年，全國被判處無罪、免于刑事處罰、役刑、緩刑、管制五項(xiàng)的案件占生效判決總數(shù)的28、4%，這個(gè)數(shù)字不禁讓我們反思，這其中有多少宗案件事實(shí)上是可以被酌情不起訴的呢？而倘若這一程序得到充分合理的適用，又將對司法資源的節(jié)約和司法效率的提高產(chǎn)生多大的意義呢？總而言之，筆者認(rèn)為我國的不起訴裁量權(quán)行使不充分的現(xiàn)狀亟待解決。
　　四、不起訴裁量權(quán)的完善之我見
　　從目前的適用現(xiàn)狀來看，我們對不起訴裁量權(quán)采取的還是一種消極的態(tài)度，指導(dǎo)思想也相對保守，這種思想事實(shí)上是不符合刑事訴訟的規(guī)律和要求的，我們應(yīng)當(dāng)是在有效控制犯罪的前提下，對其進(jìn)行改革完善。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)具體體現(xiàn)在以下方面：
　　首先，要補(bǔ)充和完善立法，適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大不起訴裁量權(quán)的適用范圍。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)匚战梃b其它國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在起訴時(shí)關(guān)鍵考慮一些相關(guān)因素，諸如犯人的個(gè)人情況、犯罪的自身情況及犯人犯罪后的各種情節(jié)，從各個(gè)角度去綜合判斷后再去決定是不是應(yīng)當(dāng)對該犯罪嫌疑人不起訴，單純地考察犯罪及起訴的各個(gè)要件未免過于僵化。當(dāng)前我們國家的司法體制、訴訟制度遠(yuǎn)未達(dá)到完善，檢察官選任并非精英化的現(xiàn)狀下，完全照搬英美的做法是不可取的，但是適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大不起訴裁量權(quán)適用的范圍是有必要的。
　　其次，要明確不起訴裁量權(quán)的適用標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)指導(dǎo)性。我國公訴人的不起訴裁量權(quán)之所以得不到充分地實(shí)現(xiàn)，一個(gè)重要原因就是我國目前還沒有明確的不起訴標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，我們應(yīng)當(dāng)盡快設(shè)立一個(gè)明確的參考標(biāo)準(zhǔn)。這點(diǎn)在西方一些國家的法律中就有明確的體現(xiàn)。如英國的《刑事起訴規(guī)則》就規(guī)定了“公共利益檢驗(yàn)”，該規(guī)則中將不支持起訴的各項(xiàng)公益性因素做了明確的列舉；在美國，檢察官決定是否起訴時(shí)，也有著很明確地參考標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，我們在制定標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候也應(yīng)當(dāng)慎之又慎，必須要全面考慮，合理斟酌，在平衡各種利益后得出最佳結(jié)果。
　　再次，完善監(jiān)督和制約機(jī)制。雖然說我們對不起訴制度應(yīng)當(dāng)抱著適當(dāng)放開的態(tài)度，但是同時(shí)也應(yīng)給予嚴(yán)格的限制，這樣才能提高檢察機(jī)關(guān)相對不起訴決定的權(quán)威。當(dāng)前我國的不起訴制約機(jī)制已經(jīng)基本健全，但是還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加以完善和整合，例如說公訴機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將作出不起訴決定的過程予以公開，將其作出不起訴決定時(shí)對雙方意見的聽取加以明確；再如應(yīng)當(dāng)取消“公訴轉(zhuǎn)自訴”的規(guī)定，建立類似日本的準(zhǔn)起訴制度。筆者認(rèn)為，在今后的工作中，應(yīng)當(dāng)對此類的細(xì)節(jié)問題加以完善，真正形成具有系統(tǒng)性、邏輯性、協(xié)調(diào)性的完備的監(jiān)督制約體系。
　　最后，還是要著力提高公訴人的素質(zhì)。合理行使自由裁量權(quán)要以公訴人良好的職業(yè)素養(yǎng)為前提，因?yàn)樽杂刹昧啃惺瓜鄬τ趪?yán)格的規(guī)則適用，難度更大。它以合法性為前提，追求合理的結(jié)果，有著極高的要求。它建立在司法官員深厚的法學(xué)素養(yǎng)、嫻熟的業(yè)務(wù)技能上，因此，提高檢察官素質(zhì)才是整個(gè)問題的根本之所在。