【摘要】：對行政訴訟撤訴申請予以司法審查是達致行政訴訟宗旨、塑造行政審判權(quán)威、保障訴訟程序公開公平、力避非正常撤訴現(xiàn)象的必然要求；一元化僵硬的撤訴申請審查規(guī)則，不具有司法實務可操作性，虛置了撤訴申請審查規(guī)則，代之以多元化靈活的審查規(guī)則是必要的；多元撤訴申請審查規(guī)則之建構(gòu)應考量諸種因素，對實務中存在的種種申請撤訴情形認真分析、歸納總結(jié)，予以妥當設計。
【關鍵詞】：行政訴訟撤訴 審查規(guī)則 多元
　 行政訴訟申請撤訴審查規(guī)則設計得是否科學、實用是行政訴訟撤訴制度完善與否的根本標志。同時，撤訴審查規(guī)則牽涉行政審判權(quán)、相對人訴權(quán)、行政權(quán)力三者間的相互關系，關乎公、私權(quán)益的平衡協(xié)調(diào)?？梢院敛贿^分地說，撤訴審查規(guī)則既是行政法學理論界必須認真對待的一個重大課題，又是行政審判實務不得不經(jīng)常面臨的十分具體的操作性難題，確有深入研討之價值。
　 一、行政訴訟撤訴申請審查規(guī)則之正當性
　 行政訴訟撤訴申請審查規(guī)則之法條依據(jù)是現(xiàn)行《行政訴訟法》第51條和2008年《最高人民法院關于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》（下稱《若干規(guī)定》）第2條。
　 分析我國的行政撤訴申請審查規(guī)則，其鮮明特色有二：其一，行政訴訟撤訴申請審查規(guī)則是一元化的。表現(xiàn)為無論何種情形下的撤訴申請必須經(jīng)過人民法院的司法審查，由人民法院裁定是否準予，絕無任何例外；其二，行政訴訟撤訴申請審查規(guī)則是僵硬的。表現(xiàn)為種種情形下的撤訴申請必須歷經(jīng)人民法院形式性和實質(zhì)性相結(jié)合的全面而嚴格的司法審查，絕不允許法院有任何靈活的操作空間。該一元化僵硬的行政訴訟撤訴申請審查規(guī)則既導致了實踐困境，又引發(fā)了學界爭論：
　 一元化、僵硬的撤訴申請審查規(guī)則缺失必要的靈活性、可操作性，直接導致了司法實踐的困窘：盡管《行政訴訟法》和《若干規(guī)定》明文規(guī)定，對行政撤訴申請，法院應予以形式與實質(zhì)相結(jié)合的全面而嚴格的司法審查，進而以裁定之法律文書形式作出是否準允，但司法實踐中，法院對所有的撤訴申請一律放行，大開綠燈，行政審判實務中毫無一例不準許撤訴申請裁定作出，撤訴審查規(guī)則在行政審判現(xiàn)實上處于被虛置的尷尬境地。造成此困窘的原因是多方面的，其間有行政審判權(quán)與行政權(quán)憲政設置方面的原因，也有行政審判人員職業(yè)素養(yǎng)和道德方面的原因。在行政審判權(quán)與行政權(quán)力二者的關系上，行政審判權(quán)天生幼弱，如今仍尚未成年，面對強大的行政權(quán)力，行政審判權(quán)往往唯唯諾諾，盡量避讓，不敢碰硬，有了相對人的申請撤訴，正好借機下臺，全身而退，何樂而不為。這兩個方面問題的解決，一方面需要憲政上權(quán)力格局的重新調(diào)整，需要強化行政審判權(quán)，塑造行政審判權(quán)的權(quán)威；另一方面需要提升行政審判法官的業(yè)務素質(zhì)和職業(yè)道德水準，需要行政審判法官的專業(yè)化和精英化。無疑這兩者均非一時半會可以成就的，它是一個牽一發(fā)動全身的艱巨系統(tǒng)工程。除上述原因外，筆者認為行政訴訟撤訴申請審查規(guī)則自身設計的刻板僵硬，也是被司法實務虛置的重要因由，該問題早已引起學界的重視，爭鳴一直不斷，主要爭論體現(xiàn)在兩大方面：
　 其一，要不要司法審查。國內(nèi)大多數(shù)行政訴訟法學者，鑒于行政案件的公益性，在行政訴訟中職權(quán)主義和職權(quán)探知主義占支配地位，和當事人處分主義支配的民事訴訟具有不同的特殊性質(zhì)，所以主張對行政撤訴申請應該予以司法審查。[1]也有少數(shù)學者認為，按照訴訟構(gòu)造原理，法院應當是中立的、被動的裁判者，法官不應主動追訴，根據(jù)行政訴訟法律的規(guī)定，在法院裁定不允許撤訴的情形下，法院不但成了裁判者，還擔當了追訴者的角色，即一旦上了法庭，不管你愿不愿意，只要行政行為違法，就要繼續(xù)審下去。這種制度體現(xiàn)了濃厚的職權(quán)主義色彩，但在現(xiàn)實中是失效的，司法實踐從來沒出現(xiàn)過不準撤訴的情況，所以主張行政撤訴申請審查規(guī)則完全沒有必要，理應廢除。[2]
　 其二，如何進行司法審查。贊同對行政撤訴申請予以司法審查的學者，在對如何進行撤訴審查問題上沒能達成共識。多數(shù)學者基于法規(guī)出發(fā)，認為對行政撤訴的申請應進行全面的司法審查，既要從形式方面進行審查，同時也還必須從實質(zhì)角度予以司法審查，包括審查原告申請撤訴是否自愿，被訴行政行為或變更后的行政行為是否合法，撤訴是否會給國家、集體、社會公共利益及他人合法權(quán)益帶來損害等實質(zhì)性問題。也有學者認為，人民法院對撤訴申請，只需進行形式性的司法審查，包括申請撤訴的主體是否適格、申請的時間是否合法、是否采用書面申請的形式等方面。[3]
　 筆者認為，必須把當事人的撤訴申請納入司法審查的范圍，這是個原則問題，絕不可放棄和動搖。行政訴訟撤訴申請審查規(guī)則具有充足的正當性：
　 (1)對撤訴申請予以審查是達致行政訴訟宗旨的必然要求。《行政訴訟法》的立法宗旨表現(xiàn)為互相關聯(lián)的三個方面：保證人民法院正確、及時審理行政案件；保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權(quán)。其中，除“保證人民法院正確、及時審理行政案件”外，“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”與“維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權(quán)”的立法宗旨是一個問題的兩個方面，要實現(xiàn)保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益的立法宗旨，必須對行政機關是否依法行政進行監(jiān)督，并通過行政訴訟程序糾正違法的行政行為。而要達致監(jiān)督行政機關依法行政的目的，也必須通過保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益之手段來實現(xiàn)。在監(jiān)督行政機關依法行政和保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益這兩項宗旨的比較上，筆者認為是互為手段與目的的關系，不可輕言孰輕孰重，不論是哪一宗旨的實現(xiàn)，均離不開對行政行為的合法性審查，對行政行為的合法性司法審查無疑是監(jiān)督與保護宗旨達致的惟一路徑。因此，《行政訴訟法》確立了對行政行為合法性審查之基本原則。人民法院作為依法行使審判權(quán)的國家機關，其權(quán)力運作模式具有消極、被動的特點。不告不理是司法權(quán)運作的普遍原則。在行政訴訟活動中，這一原則表現(xiàn)為行政行為所侵害的相對人或利害關系人的合法權(quán)益是否能得到司法救濟，首先取決于該行政行為的相對人或利害關系人是否主動行使起訴這一程序性權(quán)利，如果無人向人民法院起訴，即使人民法院發(fā)現(xiàn)了或了解到行政機關的行政行為違法，侵犯了公民、法人或和其他組織的合法權(quán)益，也不得主動啟動行政訴訟程序?qū)π姓C關的行政行為進行合法性審查。行政訴訟程序是否啟動，完全決定于與行政機關行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織的自由意志，人民法院無權(quán)干預。但是，行政訴訟程序一旦因起訴而啟動，法院就獲得了對相對人合法權(quán)益的保護權(quán)，同時也擁有了對行政行為的監(jiān)督權(quán)，若對當事人的撤訴申請不作司法審查，完全取決于當事人的自由意志，法院就無從對行政行為施以監(jiān)督，《行政訴訟法》所確定的對行政機關的司法監(jiān)督宗旨就無法達致，也就無法維護公民、法人或其它組織的合法權(quán)益。
　 (2)對撤訴申請予以審查是塑造行政審判權(quán)威的必然要求。司法具有足夠的權(quán)威性，是訴訟作為糾紛解決方式存在的根基。依法治國方略的確立與踐行，審判體制的改革及深入，使得法院權(quán)威得到了大幅提高。但是訴訟尤其是行政訴訟中，司法的權(quán)威仍不足。《行政訴訟法》首次將公民與政府放在了平等的位置，其對中國公民人權(quán)的保障以及對政府的監(jiān)督和促進作用，無論如何強調(diào)也不過分。
　 行政審判體制的建立，開啟了中國的歷史，是中國行憲史上一個重要的里程碑。[4]但是，隨著法治國家建設的推進，公民法治意識的不斷增強，行政審判的實踐也不斷走向深入，行政審判涉及的領域越來越廣，現(xiàn)行行政審判體制引發(fā)的問題也越來越多，難度越來越大?，F(xiàn)行行政審判體制已經(jīng)成為制約行政訴訟制度發(fā)展的重要因素。有學者認為，我國現(xiàn)行行政審判體制面臨的是全面性危機，存在問題的突出表現(xiàn)之一是：法院在行政審判中的權(quán)威性嚴重缺乏。[5]法院在行政審判活動中權(quán)威的確立，是一個宏觀而艱巨的系統(tǒng)工程，需從多方面著手，但對既有的行政審判權(quán)予以強化，或通過重新構(gòu)建以增加權(quán)力運行的可操作性，是塑造行政審判權(quán)權(quán)威的方面之一。筆者認為，通過對人民法院撤訴申請的司法審查權(quán)予以精細化設計，增強其可操作性，是可以求得該權(quán)力新生的。相反，若果當事人一旦申請撤訴，訴訟程序必須終止，無論人民法院此前進行了多么充分的準備工作，投入了多少時間、人力、物力等司法資源均須化為烏有，法院的行政審判權(quán)完全取決于當事人的訴權(quán)，行政審判權(quán)顯然是無威可言的，相反，有受當事人訴權(quán)牽制、戲弄之嫌。
　 (3)對撤訴申請予以審查是保障訴訟程序公開、公平的必然要求。原告的撤訴行為除影響到法院的行政審判權(quán)外，還影響到被告的訴權(quán)，它絕不是原告一方的無法律后果行為。其實，在行政訴訟法律關系中，原告、被告都是行政訴訟的主體，都享有訴權(quán)。處于與原告對抗狀態(tài)的被告，最直接的實際需要是在訴訟過程中，能動地、積極地反映和證明其行政行為的合法性，從而獲得利己的判決。如果撤訴只取決于原告，實際上就造成了原告、被告之間的訴訟權(quán)利失衡，使被告的訴權(quán)部分地依附于原告的訴權(quán)，被告追求勝訴的權(quán)利就成了一種不確定的權(quán)利，而被告積極獲得利己判決的努力也隨時可能因原告的撤訴化為泡影。另外，原、被告平等的訴訟地位要求他們有平等的、對應的訴訟權(quán)利，對應于原告的撤訴權(quán)，被告也應該享有一種對抗撤訴的權(quán)利。總之，針對原告的撤訴權(quán)，被告也有權(quán)與之爭執(zhí)，有爭執(zhí)當然需要中立的法院主體施以決斷，通過法院的司法審查，一者保障了爭執(zhí)的公開處理，再者也踐行了原、被告訴權(quán)平等對應之基本訴訟原則。
　 (4)對撤訴申請予以審查是力避非正常撤訴現(xiàn)象的必然要求。行政案件的撤訴分為正常撤訴和非正常撤訴兩種。正常的撤訴是指真正基于原告的自愿并且符合法律規(guī)定的撤訴。正常的撤訴有利于降低訴訟損耗、節(jié)約司法資源、減少當事人的訴累，它是一種為法律所認可和支持的適法行為。學者們認為非正常撤訴是指“在行政訴訟中，原告在自己的合法權(quán)益未能充分得到保護的情況下，因受外界的影響或不當干預，被迫放棄自己的訴訟權(quán)利而撤回起訴。”[6]筆者認為，除此之外，非正常撤訴還包括極個別相對人出自不良目的動機，有意利用法律賦予的起訴權(quán)，挑戰(zhàn)行政權(quán)力的權(quán)威，故意妨害行政管理的正常秩序，然后侍時機成熟而撤訴退卻的情況。對諸種非正常撤訴，若果人民法院無權(quán)進行司法審查，那么，就使違反法律、法規(guī)的違法行為，受不到應得的處罰，錯誤的行政行為得不到糾正，恣意的訴權(quán)濫用行為無法警戒、制止。