二、確立多元化的靈活的行政訴訟撤訴申請審查規(guī)則之必要性
　 一元化僵硬的撤訴申請審查規(guī)則存有弊端，應(yīng)采多元化靈活的行政訴訟撤訴申請審查規(guī)則。
　 (1)法律規(guī)則原則性與靈活性的要求。法律規(guī)則的一元化、剛性設(shè)計，具有確定性、可預(yù)測性之優(yōu)點，但也有著嚴重致命的缺陷，其形式的機械、呆板、缺乏彈性，使法官難以根據(jù)具體情況作出適當調(diào)整，因此難以保證對具體問題的公正處理。“所有國家的法律制度存在并將永遠存在兩種司法要求間的矛盾：法律一方面必須具有確定性和可預(yù)見性，另一方面又必須具有靈活性，能夠根據(jù)情況適當調(diào)整。”[7]行政訴訟撤訴審查法律規(guī)則也同樣受此種矛盾困擾，并努力在這兩個相互沖突卻又必須追求的目標之間尋求平衡點，即是說，行政訴訟撤訴審查規(guī)則必須具有原則性，同時也還須擁有一定程度的靈活性，不可齊整劃一、簡單處理，而需要根據(jù)行政訴訟實踐中可能產(chǎn)生的種種撤訴申請情況，在堅持必須予以司法審查原則的基礎(chǔ)上，具體設(shè)計多元的撤訴申請審查規(guī)則，才可滿足不同情形下撤訴申請審查的訴求，使撤訴審查規(guī)則在司法實踐中得以適用，獲得生機。
　 (2)法官自由裁量權(quán)賦予與制約的要求。多元行政訴訟撤訴審查規(guī)則，一方面有利于發(fā)揮法官認定事實的主觀能動性，以實現(xiàn)司法對社會正義的追求（因為多元化審查規(guī)則確定的因素中有法官自由裁量的成分，比如行政糾紛案件證明的難易程度、司法審查的可接近性等）；另一方面也限定了法官的武斷專橫（因為多元化審查規(guī)則確定的因素中有一些法官必須考量的因素，比如司法資源的消耗、行政行為公定力等）。多元行政訴訟撤訴審查規(guī)則中，有必須準允撤訴申請和必須駁回撤訴申請法定情形的規(guī)定，對此兩類情形，法官不得籍自由裁量權(quán)任意處分，起到了對法官自由裁量權(quán)制約的功效；同時，多元行政訴訟撤訴審查規(guī)則中，也存有法官基于種種考量因素，綜合權(quán)衡后再作出準允裁定的情形，此情景下，法官的自由裁量權(quán)有了用武之地。法治發(fā)達國家的司法實踐表明，賦予法官對涉訴事項處理的自由裁量權(quán)，同時又施以適度的制約，是實現(xiàn)訴訟實體公正和程序公正完美結(jié)合的途徑，[8]多元行政訴訟撤訴審查規(guī)則恰恰較好地實現(xiàn)了自由裁量權(quán)賦予與制約的辯證統(tǒng)一。
　 (3）不同法益協(xié)調(diào)與平衡的要求。任何法律的制定和實施過程都是一個各種法益發(fā)現(xiàn)、協(xié)調(diào)和最大化實現(xiàn)的過程，資源的有限性決定了各種法益沖突的客觀實在性，法益的多元化決定了爭議解決方案的可選擇性和合意性，法益的發(fā)現(xiàn)、衡量、協(xié)調(diào)和最大化因此成為現(xiàn)代法律的一個基本原則。訴訟中的最大法益沖突是公正和效益的沖突。公正是人類社會所追求的首要價值目標，是訴訟活動的靈魂。效益價值是隨著西方經(jīng)濟性分析法學的興起而逐漸受到人們的重視，并成為人們在設(shè)計法律制度時必須考慮的標準之一。實際上，司法審查規(guī)則的要求高低體現(xiàn)和反映了兩大價值目標的實現(xiàn)程度。審查規(guī)則的要求高，其結(jié)果更接近了公正，但訴訟主體因此投入的成本就會相應(yīng)較高，離效益的價值目標就會遠些。相反，審查規(guī)則要求低，就會出現(xiàn)相反情況。其最佳結(jié)合點應(yīng)視案件進展的程度、證明的難度，設(shè)計多元審查規(guī)則體系，在公正和效益之間求得平衡，實現(xiàn)公正和效益的最大化。
　 (4）審查規(guī)則可操作性的要求。審查規(guī)則應(yīng)當是一種明確、具體的可操作性法律標準，訴訟中確立審查規(guī)則的目的就是為事實裁判者進行相應(yīng)的裁判行為提供基準和參考，因此將審查規(guī)則理解為一種應(yīng)然模式或理想狀態(tài)是不符合訴訟實踐需要的。[9]況且，相對人的撤訴申請堵塞了通過糾紛雙方的對抗、爭辯來查明案件事實真相之渠道。多元行政訴訟撤訴申請審查規(guī)則，使法官明確了哪些情形下的撤訴申請必須準允，哪些情形下的撤訴申請必須駁回，對除此兩類之外的撤訴申請，在施以司法審查時需要考量哪些因素，不同考量因素所涉及的法益為何，應(yīng)該怎樣平衡取舍。因此，相較于一元僵硬的撤訴申請審查規(guī)則，多元審查規(guī)則更具有可操作性，更合乎法律規(guī)則本質(zhì)屬性之要求。
　 三、多元化靈活的行政訴訟撤訴申請審查規(guī)則建構(gòu)之初步設(shè)想
　 多元行政訴訟撤訴申請審查規(guī)則，意指，首先通過法律明文例舉的方式，規(guī)定一些絕對準允和絕對駁回撤訴申請的法定情形，然后由法院對撤訴申請再進行司法審查，面對原告的撤訴申請，法院在予以司法審查時需采取多種審查規(guī)則，對某些種類的撤訴申請僅需從程序的角度進行審查，對有的撤訴申請必須從程序和實體兩方面予以全面的實質(zhì)性審查，在全面的實質(zhì)性審查規(guī)則的范疇內(nèi)，再精確設(shè)計審查規(guī)則，有時僅對原告的撤訴行為施以全面的、實質(zhì)性審查，有時僅需對被告的行政行為施以全面的實質(zhì)性審查，有時又須既審查原告的撤訴申請行為，也審查被告行政行為的合法性。
　 通過筆者對多元行政訴訟撤訴申請審查規(guī)則的描述，可以想像該多元規(guī)則的具體建構(gòu)，遠非簡單的事情。它需要立法部門首先對實務(wù)中存在的種種申請撤訴情形認真分析、歸納總結(jié)，然后對行政訴訟中所涉及的公共利益、國家利益、私人利益進行輕重權(quán)衡，最后才予以妥當設(shè)計。該龐大、復(fù)雜的工程絕不是憑借一篇論文所能成就的，也絕非筆者的力量所能及，在此，筆者僅談?wù)勛约簩Χ嘣姓V訟撤訴申請審查規(guī)則建構(gòu)的初步設(shè)想，不妥之處，敬請指正。在設(shè)計撤訴審查規(guī)則體系時，應(yīng)當根據(jù)下列因素綜合考量，予以權(quán)衡，進而作出準予還是駁回行政訴訟撤訴申請的裁定：
　 (1)行政訴訟的階段。我國現(xiàn)行行政訴訟法律并未考量不同訴訟階段對訴訟效益與公正價值的影響。筆者認為此種規(guī)定不可取。實際上，訴訟階段不同，意味著投入訴訟成本的差異，也反映了距離糾紛公正解決的遠近有別，一般而言，訴訟階段愈靠后，為訴訟投入的成本，包括法院投入的司法資源、被告為應(yīng)訴投入的成本、原告為起訴投入的成本消耗愈多，也表示距離糾紛的公正解決愈近。無疑，訴訟展開的階段是準允撤訴與否需考量的因素之一。在被告實質(zhì)答辯（含答辯或提交行政行為作出的事實根據(jù)與規(guī)范性文件的依據(jù)）之前，若原告申請撤訴，以準允為一般原則；在被告實質(zhì)答辯（含答辯或提交行政行為作出的事實根據(jù)與規(guī)范性文件的依據(jù)）后，至法庭辯論終結(jié)前，若原告申請撤訴，可準許也可駁回撤訴申請；法庭辯論終結(jié)，合議庭開始評議后，以駁回撤訴申請為一般原則。
　 (2）當事人的主觀意愿。撤訴申請是原告處分訴權(quán)的行為，當然需要原告完全自愿，不得因受脅迫、威逼或利誘而申請撤訴，同時，正如上文所論，原告的撤訴權(quán)將對被告產(chǎn)生一定的法律后果，所以，在此問題上不可不考量被告的態(tài)度（當然若法院尚未送達應(yīng)訴通知書，原告的起訴與撤訴行為均對被告無任何影響，此種情況下，無需征求被告的意見），法院在向原告告知撤訴對其訴權(quán)影響的利害關(guān)系后，若果原告仍申請撤訴，被告也無任何異議，以準允為一般原則；若原告申請撤訴，被告拒不同意的，由法官基于考量因素，主觀裁量，可以駁回撤訴申請。
　 (3）行政行為違法的明顯程度。行政行為違法有嚴重違法、一般違法與輕微違法之程度的不同，有的行政行為緣于嚴重違法，評判起來相對較易，法官依據(jù)書面材料，乃至僅憑原告起訴時提交的起訴狀和一些基本的證據(jù)資料，倚仗行政審判職業(yè)經(jīng)驗，就足以斷定該行政行為是違法的或違法的概率極大，那么，對原告的撤訴申請以駁回為一般原則；相反行政行為違法與否并不明顯，行政糾紛案情比較復(fù)雜，牽涉到的事實問題專業(yè)性、技術(shù)性比較強，此時，對原告自愿申請撤訴的，以準允為一般原則；對介于這兩種情形之間的行政撤訴申請，由法官基于考量因素，主觀裁量，可以準允撤訴申請。
　 (4）行政糾紛的性質(zhì)。行政糾紛因行政權(quán)力的行使或不行使而引致，行政行為的多樣性決定了行政糾紛具有不同的性質(zhì)，有的行政糾紛是基于高權(quán)行政行為引發(fā)的，如行政處罰、行政強制、行政許可；有的行政糾紛是由平權(quán)性、服務(wù)性行政行為引發(fā)的，如行政合同、行政救濟、行政指導(dǎo)。高權(quán)行政行為對相對人權(quán)益的影響相對較大，同時還關(guān)涉國家利益，因此原告申請撤訴的，人民法院應(yīng)該以實體性審查為原則，不僅需審查原告的撤訴行為，還要審查被告行政行為的合法性。平權(quán)性、服務(wù)性行政行為對相對人權(quán)益的損害相對較輕，理論上講，有的服務(wù)性行政行為（如行政指導(dǎo)）還談不上對相對人合法權(quán)益有何不利影響，因此，法院審查撤訴申請時，以程序性審查為原則。
　 (5）行政行為作出的程序和所依據(jù)的規(guī)范性文件的效力層級。若被告的行政行為是依正式聽證程序作出的，法院在對撤訴申請進行審查時可僅從聽證程序角度予以審查。行政行為的規(guī)范依據(jù)眾多，有的行政行為是依法律、法規(guī)、規(guī)章等法律文件作出的，有的是依據(jù)規(guī)章之下的其它規(guī)范性文件作出的，由于法院擔負著法制統(tǒng)一的重任，法官必應(yīng)是法律適用的專家。因此，若行政行為是依明文法文件為依據(jù)作出的，在對撤訴申請進行審查時可從程序角度著手，相反，行政行為是以其它規(guī)范性文件為依據(jù)作出的，甚或，行政行為缺乏規(guī)范性文件依據(jù)的時候，一般應(yīng)從實體方面施以司法審查。
　 (6）行政行為改變與否。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，被告在一審程序中可以改變其作出的行政行為，緣于被告行政行為改變造成原告撤訴的情況較常見，行政行為的改變影響了行政管理秩序，一定程度地損害了行政主體的行政管理權(quán)威，有礙行政行為的公定力之法理，此種情況下，筆者認為，代表國家監(jiān)督行政主體的法院必須認真對待，對撤訴申請的審查須從程序和實體兩個角度進行全面的、實質(zhì)性審查，但僅需對被告改變后的行政行為施以全面的實質(zhì)性審查。
注釋：
[1]參見劉善春：《行政審判實用理論與制度建構(gòu)》，中國法制出版社2008年版，第570頁。
[2]參見甘文：《行政訴訟司法解釋之評論》，中國法制出版社2000年版，第109頁。
[3]唐芬：《行政訴訟撤訴制度探析》，載《重慶師范大學學報》（哲學社會科學版）2006年第6期。
[4]陳端洪：《中國行政法》，法律出版社1998年版，第126頁。
[5]馬懷德主編：《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，第309頁。
[6]李海亮、羅文嵐：《關(guān)于非正常撤訴行政案件的法律因素》，載《行政法學研究》1997年第4期。
[7][美]卡多佐：《法律的成長》，董炯等譯，中國法制出版社2002年版，第212頁。
[8]謝文哲：《試論避免通過證明責任作出判決的對策》，載《法學家》2005年第5期。
[9][德]漢斯普維庭：《現(xiàn)代證明責任問題》，吳越譯，法律出版社2007年版，第9頁。