四、地方財力與教育公共投入
　　
　　基礎教育的分級管理體制不可避免地使公共教育投入與地方財力有著緊密的聯(lián)系。地方可用財力與財力結(jié)構(gòu)如何影響教育財政支出水平、政府間各項轉(zhuǎn)移支付對教育支出的作用是替代、增加還是減少，我們通過建立回歸模型進行分析。
　　（一）地方可用財力總量與教育公共投入水平
　　我們采用了三個衡量財政教育投入的指標作為因變量建立回歸模型，考慮地方可用財力總量與區(qū)域因素對教育投入的影響。
　　因變量Y為衡量地方財政教育投入的三種標準，分別是教育公共支出占當年縣級財政總支出的比重 、②生均財政教育支出、人均財政教育支出。其中，教育支出比重反映了地方政府對基礎教育的參與度、重視程度。隨著基礎教育籌資渠道的多元化發(fā)展，這一指標也反映了教育支出對政府財政的依賴性。生均、人均財政教育支出反映了該縣級單位所提供的教育公共服務水平。
　　模型中的自變量FP代表地方可用財力，即地方本級財政收入③與得到的凈轉(zhuǎn)移支付④之和。X代表加入的控制變量，包括地區(qū)農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎匾约皷|、西部虛擬變量，選擇中部地區(qū)為參照組。
　　表3報告了三組模型的主要回歸結(jié)果，我們看到三組模型都有較好的擬合度，各自變量對教育投入的指標均有顯著影響。
　　模型一中人均可用財力與教育投入相對水平的回歸系數(shù)顯著為負，即越是貧困的縣區(qū)，其財政教育支出的比重反而越高。以前我們用財政教育支出的比重衡量政府對基礎教育的重視程度，但是隨著教育經(jīng)費籌資的多元化發(fā)展，越是富裕的地區(qū)籌資渠道越多，財政性教育支出所占的比重慢慢降低。而貧困縣區(qū)的籌資能力低，教育經(jīng)費嚴重依賴于政府財政收入，“吃飯”財政的問題越嚴重。
　　模型二、三考慮的是財政教育支出水平絕對水平與財力的相關(guān)性。結(jié)果顯示，人均可用財力每增加1元，生均、人均財政教育支出分別增加0.58元與0.11元。可見財力大的縣區(qū)，財政教育投入的絕對水平越高。而貧困地區(qū)有限的可用財力導致低水平的財政教育投入、高水平的財政教育支出比重，從資金的機會成本角度來看，將財政資金大部分用于教育投入，勢必會影響基礎建設、科學研究、醫(yī)療衛(wèi)生等事業(yè)的發(fā)展，將進一步拉大與富裕地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距。
　　城市化的程度對財政教育投入有顯著影響。農(nóng)業(yè)人口比重上升1%，財政教育支出比重增加0.09%，生均財政教育投入水平降低2.57元?？梢姡丝诮Y(jié)構(gòu)是教育財政投入差距的重要影響因素。在其他變量水平不變的情況下，東部地區(qū)財政教育支出的絕對水平顯著較高，財政教育支出的比重也高于其他地區(qū)。西部地區(qū)的財政支出比重低于其他地區(qū)，但生均、人均財政教育支出的絕對水平高于中部地區(qū)。
　?。ǘ┑胤截斦杖虢Y(jié)構(gòu)對教育公共投入的影響
　　政府的可用財力主要由地方本級收入和政府間轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成，其中本級收入反映了地方政府的稅收能力和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，一般來說差異是比較大的。凈轉(zhuǎn)移支付政府在政府間轉(zhuǎn)移支付中得到的實際可用的收入，政府間轉(zhuǎn)移支付反映了中央政府為平衡地區(qū)財力、實現(xiàn)大體一致的公共服務水平而對財力低下地區(qū)進行的財政補助。為了研究政府本級財力、凈轉(zhuǎn)移支付如何影響財政教育投入水平，我們建立了關(guān)于生均財政教育支出雙對數(shù)回歸模型，同時對東、中、西三大區(qū)域的分別回歸，可以比較不同地區(qū)間那部分財政收入對教育支出的積極作用越大，或者說，地區(qū)教育投入的增加更加依賴于那部分財政收入的增加。
　　模型中LnY代表生均公共教育投入的對數(shù)，LnLF、LnTR分別代表地方本級財政收入和凈轉(zhuǎn)移支付的對數(shù)，X代表農(nóng)業(yè)人口比重。β1、β2反映了本級收入增大的百分比對財政教育投入增加的影響。
　　全國整體與分區(qū)域的回歸結(jié)果均顯示本級財政收入與凈轉(zhuǎn)移支付對生均財政教育投入的彈性顯著為正。即政府本級稅收收入與得到的凈轉(zhuǎn)移支付的增加都會刺激政府增加財政教育投入，同時，凈轉(zhuǎn)移支付的彈性略高于本級財政收入。
　　在東、中、西部區(qū)域間，財力結(jié)構(gòu)的彈性系數(shù)有差別，東部地區(qū)教育投入的增加更依賴于本級稅收收入的增加，凈轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)僅為0.25。中部地區(qū)與西部地區(qū)更依賴于轉(zhuǎn)移支付的增加，其中西部地區(qū)凈轉(zhuǎn)移支付的彈性最高，達到0.56，即凈轉(zhuǎn)移支付每增加1%生均教育投入增加0.562%。但西部地區(qū)本級財力的彈性系數(shù)僅為東部地區(qū)的一半。可以理解，東部地區(qū)的財力雄厚，教育投入的增加可以主要依靠政府財力，而轉(zhuǎn)移支付的作用較小。而中、西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后、財力小，教育投入更加依靠政府間轉(zhuǎn)移支付的補助。尤其是西部地區(qū)，受到中央政府的很多財政政策的傾斜，轉(zhuǎn)移支付成為教育投入的主要來源。
（三）教育公共投入與各項轉(zhuǎn)移支付的關(guān)系
　　一般來說，轉(zhuǎn)移支付的增加對于地方財政教育投入的作用可能有三種。一是刺激作用，即轉(zhuǎn)移支付的增加會鼓勵地方政府增加教育投入。即轉(zhuǎn)移支付刺激了地方財政收入的增加，政府將增加的收入用于教育。二是替代作用，即政府將增加的轉(zhuǎn)移支付直接用于教育事業(yè)，原本用于教育的財政支出用于其他事業(yè)的發(fā)展。三是減少的作用，即轉(zhuǎn)移支付的增加減小了政府發(fā)展教育事業(yè)的動力。例如有些轉(zhuǎn)移支付所占比重很小，但要求地方政府安排配套資金發(fā)展教育，這種情況下，轉(zhuǎn)移支付實際上對財政教育投入的增加具有減少的作用。為了進一步劃分轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，理解目前轉(zhuǎn)移支付體制中各項主要轉(zhuǎn)移支付對公共教育投入的作用，我們對上一模型進行了擴展，將凈轉(zhuǎn)移支付替換為各項轉(zhuǎn)移支付 。⑤
　　（i=1、2、3、4、5）
　　其中， 為本級財力， 為農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诒戎? 包括五種主要的轉(zhuǎn)移支付類型，分別是稅收返還⑥ （轉(zhuǎn)移支付中最主要的組成部分，目前占轉(zhuǎn)移支付總額的比重超過三分之一）、專項轉(zhuǎn)移支付⑦，一般目的轉(zhuǎn)移支付中的一般性轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付（包括中小學教師工資補助）。
　　回歸結(jié)果中最值得注意的是，農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付在全國樣本的回歸系數(shù)顯著為負，平均稅費改革轉(zhuǎn)移支付增加1元，生均教育公共投入減少1.5元。東、中、西部分區(qū)域的回歸結(jié)果也顯著為負，尤其是中部地區(qū)稅費改革轉(zhuǎn)移支付與公共教育投入的負相關(guān)系數(shù)達到了-5.321，也就是說農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付對農(nóng)村基礎教育公共投入存在一種“擠出效應”。農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付是2002年我國免除農(nóng)業(yè)稅以后，中央政府為彌補農(nóng)村縣級地區(qū)原教育附加費、農(nóng)村教育集資減免而專門設立的轉(zhuǎn)移支付類型。農(nóng)業(yè)稅的免除減輕了農(nóng)民負擔，但是實際上并沒有增加農(nóng)村教育公共投入。很多學者有過理論上的研究。認為在農(nóng)業(yè)稅取消以前，很多縣級地區(qū)（尤其是中部貧困縣區(qū)）農(nóng)業(yè)稅費占財政收入的比重很大。稅費改革以后地方財政面臨很大財政缺口，有的縣區(qū)甚至80%的財力來源于上級補助.而新的稅費改革轉(zhuǎn)移支付并沒有規(guī)定用于教育的比例。在這種情況下，縣級政府會將增加的稅費改革轉(zhuǎn)移支付首先用于行政事業(yè)費的補充，勉強維持財政平衡，減少基礎教育投入（陳維青2005）。同時，其他的可能原因是上下級政府之間政策執(zhí)行的不相容。一般來說，教育事業(yè)并不能在短期內(nèi)反映地方政府的“政績”，對高效益的追求使縣級政府在得到轉(zhuǎn)移支付后更多投入那些短期產(chǎn)出高的產(chǎn)業(yè)，從而減少了教育投入，對基礎教育的努力程度降低（張光2006）。我們的實證研究證實了這樣的一種結(jié)果。因此，提高縣級地區(qū)財政能力，完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，是解決基礎教育投入不足的關(guān)鍵。
　　東部地區(qū)稅收返還與教育公共投入的正相關(guān)作用顯著。稅收返還增加1元，公共教育投入增加0.29元。但是在中、西部地區(qū)作用并不顯著。稅收返還是中央對地方稅收上繳的部分返還。越是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，其稅收收入較高，按比例所得到的稅收返還也就較多。一般來說，稅收返還的目的是為了照顧地方的既得利益，其協(xié)調(diào)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距的作用較小。因而，財力充足的東部地區(qū)得到的稅收返還較多，對公共教育投入的增長作用明顯。
　　專項補助與一般性轉(zhuǎn)移支付對生均教育財政支出的作用顯著為正，同時，一般性轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)大于專向補助。專項轉(zhuǎn)移支付的款項有嚴格規(guī)定的用途，例如針對教育⑧、醫(yī)療、社會保障等公共服務的專項補助。各省在使用這類資金時不得挪作它用。分區(qū)域的回歸分析結(jié)果顯示，專項轉(zhuǎn)移支付中、東部地區(qū)的系數(shù)大于1，對財政教育投入有刺激作用較大。而西部地區(qū)的系數(shù)僅為0.50。目前專項補助的名目繁雜、分散，很多專項資金的下發(fā)缺乏嚴格有效的管理，地方政府“駐京辦”、“跑部錢進”使得有能力的地區(qū)獲得更多補助，專項轉(zhuǎn)移支付專項補貼的效果被限制。同時，專向補助中有部分是要求縣級單位有配套資金，因此對于貧困地區(qū)來說，如果難以拿出資金與眾多名目向配套，專向補貼的作用將被弱化。與之相比，一般性轉(zhuǎn)移支付是根據(jù)因素法確定的轉(zhuǎn)移支付，它在規(guī)模、數(shù)量上的確定更加科學。其回歸系數(shù)大于專項補助，對教育財政支出具有顯著刺激作用。同時，一般性轉(zhuǎn)移支付對東部地區(qū)教育投入的對刺激作用大于西部地區(qū)，人均一般性轉(zhuǎn)移支付每增加1元，東部地區(qū)增加的生均財政教育投入為3.56元，而西部地區(qū)僅為1.91元，中部地區(qū)的回歸結(jié)果不顯著。
　　調(diào)整工資、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付雖然與一般性轉(zhuǎn)移支付相同，都屬于財力性轉(zhuǎn)移支付，但是，他們都是由于中央政府出臺的某項政策、調(diào)整而專門推出的轉(zhuǎn)移支付類別，在一定程度上類似于專項轉(zhuǎn)移支付。調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付始于1998年，直接分配給我國的老工業(yè)基地和中西部地區(qū)。模型回歸結(jié)果與之相適應，東部地區(qū)大多為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，這一系數(shù)為負，而在中、西部地區(qū)，調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付對于財政教育投入具有刺激作用，中部地區(qū)的系數(shù)達到了2.88。