四 政府內(nèi)部控制要素

　　政府內(nèi)部控制要素是指實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部控制目標(biāo)應(yīng)該采取的各種手段與程序，是政府內(nèi)部控制體系具有可操作性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政府內(nèi)部控制包括內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督五個(gè)要素。

　　(一)內(nèi)部環(huán)境

　　內(nèi)部環(huán)境是所有其他要素的基礎(chǔ)，是內(nèi)部控制賴以生存的土壤，內(nèi)部環(huán)境的好壞直接決定著其他控制要素能否真正發(fā)揮作用。一般而言，內(nèi)部壞境包括誠信與道德價(jià)值觀、組織結(jié)構(gòu)、權(quán)利與責(zé)任分配、人力資源政策與措施、員工勝任能力、反舞弊機(jī)制等。下面，我們側(cè)重從人力資源、組織結(jié)構(gòu)和部門文化三個(gè)維度討論內(nèi)部控制實(shí)施問題。

　　首先，制定人力資源政策與措施。人力資源政策與措施是對(duì)員工聘用、定崗、培訓(xùn)、評(píng)價(jià)、晉升、考核、薪酬等方面的制度規(guī)定，它引導(dǎo)員工達(dá)到政府部門期望的職業(yè)道德水平和勝任能力。如《會(huì)計(jì)從業(yè)資格管理辦法》規(guī)定，在國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位和其他組織中擔(dān)任會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人(會(huì)計(jì)主管)的人員，以及從事會(huì)計(jì)工作的人員應(yīng)當(dāng)取得會(huì)計(jì)從業(yè)資格[16]。但是，我國個(gè)別政府部門的會(huì)計(jì)人員或其會(huì)計(jì)主管人員沒有達(dá)到上述規(guī)定，業(yè)務(wù)素質(zhì)較低。所以，政府部門應(yīng)該嚴(yán)格地對(duì)政府人員的從業(yè)資格進(jìn)行審查，不符合條件的不得聘用;要加強(qiáng)對(duì)政府部門從業(yè)人員的繼續(xù)教育，不斷提高政府部門從業(yè)人員的業(yè)務(wù)技能，提高部門人員的綜合素質(zhì)，保障政府內(nèi)部控制的順利實(shí)施。

　　其次，加強(qiáng)政府部門組織結(jié)構(gòu)建設(shè)。政府部門的組織結(jié)構(gòu)通過對(duì)政府部門日常運(yùn)行活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范、控制、監(jiān)督和評(píng)估，保證政府部門目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。與企業(yè)內(nèi)部控制中的治理結(jié)構(gòu)(股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)及管理層)相比，政府的治理結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單，缺乏一定的監(jiān)督與制衡。如有的政府單位存在領(lǐng)導(dǎo)“一支筆”審批現(xiàn)象。所以，完善政府控制環(huán)境，最重要的就是要優(yōu)化政府單位的治理結(jié)構(gòu)。通過明確各級(jí)政府之間和政府各職能部門之間的職責(zé)權(quán)限，使政府部門的各項(xiàng)行政活動(dòng)相互制衡。同時(shí)，對(duì)政府部門的各項(xiàng)運(yùn)行活動(dòng)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，從制度上完善政府內(nèi)部控制環(huán)境。

　　最后，營造積極進(jìn)取的政府部門文化。文化建設(shè)是控制環(huán)境建設(shè)的重要組成部分，政府部門人員擁有積極上進(jìn)、廉潔進(jìn)取的風(fēng)氣和精神面貌，有利于內(nèi)部控制的順利實(shí)施。在具體實(shí)施過程中，部門負(fù)責(zé)人居于關(guān)鍵地位，部門負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)的程度決定著內(nèi)部控制能否在政府部門順利、有效地實(shí)施。部門負(fù)責(zé)人必須作為榜樣營造一種廉潔上進(jìn)、為人民服務(wù)的政府部門文化，為整個(gè)部門確立標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，重視政府部門內(nèi)部控制的宣傳，在政府部門人員中普及內(nèi)部控制觀念，以強(qiáng)化全體人員的內(nèi)控意識(shí)，加強(qiáng)政府部門負(fù)責(zé)人和員工的責(zé)任感，提高其遵循內(nèi)控規(guī)范的自覺性，以保證內(nèi)部控制執(zhí)行的效率與效果。

　　(二)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

　　風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要求政府部門建立健全行政活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，對(duì)政府部門行政活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行客觀、全面、系統(tǒng)地測(cè)評(píng)。由于政府單位業(yè)務(wù)的特殊性，其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分為部門層面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

　　首先，部門層面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。部門層面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估重點(diǎn)針對(duì)社會(huì)資源配置不公、國家財(cái)產(chǎn)流失、政府部門在開展工作時(shí)，由于其擁有政府資源使用的決定權(quán)，擁有巨大的公共權(quán)力，其在資源使用的過程中可能會(huì)存在疏忽、僥幸、貪污等行為，這些行為會(huì)給社會(huì)帶來巨大損害。因此，應(yīng)當(dāng)提高政府部門全體人員的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估意識(shí)，在部門內(nèi)部設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)管理小組，配備專門人員負(fù)責(zé)研究部門內(nèi)部控制工作的組織情況、內(nèi)部控制機(jī)制的建設(shè)情況、內(nèi)部管理制度的完善情況、內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的管理情況和財(cái)務(wù)信息的編報(bào)情況，使得政府部門能科學(xué)合理地評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，從而為應(yīng)對(duì)實(shí)際工作中產(chǎn)生的各種風(fēng)險(xiǎn)提供依據(jù)。

　　其次，業(yè)務(wù)層面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估包括對(duì)預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理等進(jìn)行評(píng)估。該層面的評(píng)估主要是對(duì)政府部門具體業(yè)務(wù)活動(dòng)中的業(yè)務(wù)審核審批程序、業(yè)務(wù)履行情況及業(yè)務(wù)日常的具體工作進(jìn)行評(píng)估，主要目的是對(duì)政府單位在履行具體行政業(yè)務(wù)過程中的違規(guī)行為進(jìn)行防范和控制，盡可能地減少違規(guī)行為帶來的損失。

　　(三)控制活動(dòng)

　　控制活動(dòng)是指政府部門內(nèi)部控制的政策和程序?？刂苹顒?dòng)是政府內(nèi)部控制的重要載體，在政府內(nèi)部控制體系中處于基礎(chǔ)層面?？刂苹顒?dòng)的合理設(shè)計(jì)與有效執(zhí)行代表了整個(gè)政府內(nèi)部控制的效度，是政府內(nèi)部控制目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。政府內(nèi)部控制活動(dòng)包括與不相容職務(wù)分離控制、預(yù)算控制、授權(quán)審批控制、收支業(yè)務(wù)控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、合同控制和績(jī)效考評(píng)控制等相關(guān)的活動(dòng)[17]。政府內(nèi)部控制的有效實(shí)施應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下控制活動(dòng)：

　　一是不相容職務(wù)分離控制。政府部門在規(guī)劃政府組織結(jié)構(gòu)的過程中，需要考慮不相容職務(wù)分離問題，因?yàn)橛蓡蝹€(gè)員工或崗位獨(dú)自履行職責(zé)會(huì)增加出現(xiàn)錯(cuò)誤或舞弊的可能性。所以，內(nèi)部控制的關(guān)鍵人員和關(guān)鍵崗位之間應(yīng)形成相互制衡、相互監(jiān)督的關(guān)系。具體的不相容職務(wù)主要有：一項(xiàng)業(yè)務(wù)的授權(quán)、執(zhí)行、審核和記錄要分離，財(cái)產(chǎn)物資的保管和記錄要分離。不相容崗位的分離可以在一定程度上預(yù)防與發(fā)現(xiàn)行政業(yè)務(wù)執(zhí)行過程中產(chǎn)生的錯(cuò)誤、舞弊行為，確保政府內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　二是授權(quán)審批控制。授權(quán)審批控制的有效實(shí)施需要政府部門明確規(guī)定各崗人員行政業(yè)務(wù)處理權(quán)限、程序及責(zé)任，并建立重大事項(xiàng)集體決策和會(huì)簽制度?，F(xiàn)實(shí)中有些政府部門處理各類行政業(yè)務(wù)實(shí)行“一支筆”審批做法，濫用職權(quán)，極易導(dǎo)致腐敗問題的發(fā)生[18]。所以，政府部門必須建立完善的授權(quán)審批控制，按一定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)授權(quán)活動(dòng)、程序及權(quán)限進(jìn)行規(guī)定，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，使授權(quán)在有序、合理的范圍內(nèi)進(jìn)行，有效防止部門領(lǐng)導(dǎo)集權(quán)嚴(yán)重。

　　三是預(yù)算控制。預(yù)算是政府部門工作的起點(diǎn)和依據(jù)，是政府部門內(nèi)部控制的核心環(huán)節(jié)。政府部門預(yù)算控制是內(nèi)部控制制度的重中之重，是政府部門最需要加強(qiáng)的內(nèi)部控制環(huán)節(jié)之一。完善政府部門的預(yù)算制度，首先應(yīng)當(dāng)完善預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評(píng)價(jià)等預(yù)算內(nèi)部管理制度，使各部門的責(zé)任相互牽制、有機(jī)結(jié)合。其次，根據(jù)內(nèi)設(shè)部門的職責(zé)和分工，對(duì)按照法定程序批復(fù)的預(yù)算在單位內(nèi)部進(jìn)行指標(biāo)分解、審批下達(dá)，規(guī)范內(nèi)部預(yù)算追加調(diào)整程序，發(fā)揮預(yù)算對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管控作用。最后，根據(jù)批復(fù)的預(yù)算對(duì)部門的收入與支出情況作出合理安排，確保預(yù)算的剛性約束，杜絕超預(yù)算、隨意擴(kuò)大預(yù)算等行為的發(fā)生[19]。

　　四是績(jī)效考評(píng)控制。政府內(nèi)部控制作為對(duì)政府部門人員分配政府資源的一種約束與管制機(jī)制，在一定程度上會(huì)受到部分人員的抵制。為了確保政府內(nèi)部控制的順利實(shí)施，應(yīng)當(dāng)將政府內(nèi)部控制的執(zhí)行情況作為其業(yè)績(jī)考核的一部分。只有對(duì)政府部門的內(nèi)部控制工作進(jìn)行公正地評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲，才能為政府內(nèi)部控制的有效實(shí)施奠定基礎(chǔ)。

　　(四)信息與溝通

　　信息與溝通是政府部門所需的信息被識(shí)別、獲取和及時(shí)傳遞，以滿足員工履行職責(zé)所需，是內(nèi)部控制有效實(shí)施的重要組成要素。政府部門應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)能完整、準(zhǔn)確地收集與政府行政活動(dòng)相關(guān)的各種信息，并在政府有關(guān)部門之間及時(shí)傳遞、有效溝通和正確應(yīng)用的信息與溝通系統(tǒng)，以提高政府內(nèi)部控制的運(yùn)行效率，具體包括建立內(nèi)部報(bào)告制度與舉報(bào)投訴制度。

　　一是建立內(nèi)部報(bào)告制度。首先，提高政府部門全體人員的信息管理意識(shí)，通過信息化專業(yè)培訓(xùn)，使全體人員提高利用有價(jià)值信息的能力。其次，在政府部門內(nèi)部建立一個(gè)現(xiàn)代信息溝通管理系統(tǒng)，使每個(gè)內(nèi)、外部信息都能通過這個(gè)系統(tǒng)及時(shí)傳遞給相關(guān)信息需求者，實(shí)現(xiàn)政府單位內(nèi)部信息的有效溝通，同時(shí)應(yīng)規(guī)定政府單位各部門人員在內(nèi)部控制中的權(quán)限與職責(zé)，制定內(nèi)部信息交換的程序和規(guī)則，提高流程中信息的可靠性，助推政府內(nèi)部控制的有效運(yùn)行[20]。

　　二是建立舉報(bào)投訴制度。公開是最好的防腐劑。政府內(nèi)部控制的有效實(shí)施離不開人民群眾的積極參與。據(jù)調(diào)查，80%的職務(wù)腐敗是源于群眾舉報(bào)識(shí)別的。因此，要暢通人民群眾監(jiān)督的途徑，為充分發(fā)揮群眾監(jiān)督作用創(chuàng)造客觀條件。政府部門應(yīng)建立有效的舉報(bào)投訴制度，積極鼓勵(lì)人民群眾的監(jiān)督，有效遏制貪污、腐敗、公款消費(fèi)等現(xiàn)象，從而促進(jìn)政府內(nèi)部控制的有效實(shí)施。