如何應(yīng)對(duì)突發(fā)事件(2)
應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力:
主講人：吳江 教授
中國(guó)人事科學(xué)研究院院長(zhǎng)、黨委書記
同志們好，今天我們講的這個(gè)題目是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力。
我今天講幾個(gè)問(wèn)題，一是什么是突發(fā)公共事件，它的基本內(nèi)涵是什么;第二個(gè)，對(duì)于突發(fā)公共事件，政府有哪些責(zé)任，我們公務(wù)員應(yīng)該有哪些基本的素質(zhì)要求;第三個(gè)方面，我們講應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的三種能力：法治能力、決策能力和協(xié)調(diào)溝通能力。
應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力，是政府的一個(gè)基本職責(zé)，也是公務(wù)員的一個(gè)基本能力。突發(fā)公共事件，從時(shí)間上來(lái)說(shuō)，它就是突如其來(lái)的、意想不到的一些天災(zāi)人禍。應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，又可以叫災(zāi)害管理，這是從嚴(yán)重程度來(lái)劃分的;另一種叫法是，公共危機(jī)管理。危機(jī)，實(shí)際上是講突發(fā)事件的波及的范圍，可能會(huì)成一個(gè)地區(qū)、一個(gè)國(guó)家或者全球性的危機(jī)。例如SARS病毒、禽流感等都帶有全球性的危機(jī)。
第一個(gè)問(wèn)題，突發(fā)公共事件的基本內(nèi)涵
突發(fā)公共事件管理，是在管理過(guò)程中的一種非常態(tài)的管理。這種管理的非常態(tài)，有時(shí)候就給我們一個(gè)錯(cuò)覺(jué)，即天災(zāi)人禍?zhǔn)前倌瓴挥?、十年不遇的，是偶然發(fā)生的，相對(duì)來(lái)說(shuō)，其發(fā)生的概率較小。但是，我們首先要肯定，突發(fā)事件其實(shí)是經(jīng)常地、方方面面地暴露在我們?nèi)粘５母鞣N活動(dòng)之中。
古希臘的一位哲學(xué)家曾經(jīng)這樣說(shuō)過(guò)：“人類的一半活動(dòng)是在危機(jī)當(dāng)中度過(guò)的”。我國(guó)是世界上遭受自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國(guó)家之一。自然災(zāi)害平均每年造成近2萬(wàn)人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)國(guó)家財(cái)政收入的1/4至1/6。20世紀(jì)全球發(fā)生的破壞性地震中我國(guó)占1/3，死亡人數(shù)占1/2,近50年，477次地震死亡27.8萬(wàn)人，直接經(jīng)濟(jì)損失420億元;全國(guó)有2/3的國(guó)土面積不同程度受到洪水威脅，特別是長(zhǎng)江、黃河、淮河等七大江河中下游地區(qū)，集中了全國(guó)1/2的人口，3/4的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，洪澇災(zāi)害的威脅更為嚴(yán)重。1998年發(fā)生的特大洪水，使3.34億畝農(nóng)田受災(zāi)，死亡4150人，僅直接經(jīng)濟(jì)損失就達(dá)2551億元。近幾年每年因各類事故造成13萬(wàn)多人死亡，70多萬(wàn)人受傷，直接和間接經(jīng)濟(jì)損失約2500億元。全球交通事故每年傷害1500萬(wàn)人，死亡70萬(wàn)人，我國(guó)占1/6;僅2003年，道路交通事故死亡12萬(wàn)多人，煤礦事故死亡6434人，火災(zāi)事故死亡2497人。在各類事故中，一次死亡30人以上的特別重大事故，平均每月達(dá)1.2起。目前全球新發(fā)現(xiàn)的30余種傳染病已有半數(shù)在我國(guó)發(fā)現(xiàn)。2003年全國(guó)按規(guī)定報(bào)告的27種傳染病發(fā)生近260萬(wàn)例，其中死亡6474人，死亡率為0.48/10萬(wàn)。特別是非典疫情，波及內(nèi)地24個(gè)省份的266個(gè)縣(市、區(qū))，報(bào)告病例5327例，死亡349例。2004年發(fā)生的高致病性禽流感疫情，波及16個(gè)省(區(qū)、市)，疫情對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是家禽養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)民增收造成了嚴(yán)重影響。
我國(guó)近十年來(lái)的突發(fā)事件，包括自然災(zāi)害、生產(chǎn)安全等方面的事故，在經(jīng)濟(jì)上所造成的損失，每年大約是在6000億美元，約占GDP的5-6%，各種事故的總量，每年增長(zhǎng)的幅度也在6%左右。最高的年份，增長(zhǎng)到22%。這是一個(gè)龐大的數(shù)字。有的專家曾經(jīng)做了一個(gè)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年發(fā)生的事故，平均分?jǐn)傇诠珓?wù)員身上，數(shù)量是每年每人一件。這對(duì)我們從中央到地方政府的公務(wù)員，是一個(gè)巨大的壓力。所以提高應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力，對(duì)于公務(wù)員來(lái)說(shuō)是當(dāng)務(wù)之急。把應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力納入到政府的職責(zé)，并且作為政府管理的一個(gè)重要職能。
一、在面對(duì)突發(fā)事件時(shí)，我們首先要考慮的就是如何保障安全。
第一要確認(rèn)在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，哪些價(jià)值會(huì)受到威脅?是什么價(jià)值受到威脅?這是必須要明確的。政府的職責(zé)，就是要確認(rèn)是哪些價(jià)值受到威脅，我們?nèi)绾问惯@些價(jià)值免于受到這種威脅，或者減少損失。
第二就要考慮、研究，威脅來(lái)自哪里。有時(shí)威脅來(lái)自天災(zāi)，有時(shí)來(lái)自人禍，有時(shí)也可能源于我們的責(zé)任沒(méi)到位或者技術(shù)手段不夠。所以，只有認(rèn)清威脅從哪里來(lái)，我們才能夠找到根源，對(duì)癥下藥。
第三誰(shuí)來(lái)解決這些威脅呢?這是第三個(gè)要回答的問(wèn)題。突發(fā)公共事件的威脅處理不是由單獨(dú)的哪個(gè)人、哪個(gè)單位能解決的，根據(jù)事件的大小及危害程度，有時(shí)可能會(huì)上升為一個(gè)地區(qū)、一個(gè)國(guó)家甚至全世界聯(lián)起手來(lái)處理。2005年的東南亞海嘯，涉及到了全世界范圍內(nèi)的賑災(zāi)活動(dòng)、救助活動(dòng)。如果不是全世界各個(gè)國(guó)家聯(lián)合起來(lái)，這場(chǎng)海嘯帶來(lái)的災(zāi)難就很難恢復(fù)。
第四解決這些威脅的手段是什么呢?突發(fā)事件的性質(zhì)不同，我們所采取的解決手段就不一樣。有些需要做疏導(dǎo)工作，有些需要采取嚴(yán)厲打擊措施
第五誰(shuí)來(lái)為安全支付成本。突發(fā)事件造成的損失，都是要計(jì)算成本的。
二、突發(fā)公共事件的特點(diǎn)。
第一個(gè)特點(diǎn)，突發(fā)性和緊急性。公共事件的突發(fā)性和緊急性需要領(lǐng)導(dǎo)者馬上做出決策，使損失降低到最小。如恐怖事件、事故災(zāi)難、特大刑事案件等。
第二個(gè)特點(diǎn)，高度的不確定性。例如2003年的SARS病毒，這是我國(guó)以及全世界從沒(méi)有預(yù)見(jiàn)的災(zāi)難。由于缺乏預(yù)見(jiàn)與應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)，其不確定的特殊情況使得全國(guó)陷入恐慌之中。又如切爾諾貝利核電站泄漏事件給我們的啟示。核電站的的巨大貢獻(xiàn)是有目共睹的，但其泄漏的危害卻也是非常不確定的。
第三個(gè)特點(diǎn)，威脅的社會(huì)性。我們都知道的9.11事件，不僅給美國(guó)，也給全世界的經(jīng)濟(jì)帶來(lái)巨大的損失，全世界的經(jīng)濟(jì)降低了一個(gè)百分點(diǎn)。1998年的特大洪水，不僅影響了我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同時(shí)也影響了我國(guó)的教育、經(jīng)濟(jì)、服務(wù)業(yè)等方方面面。
第四個(gè)特點(diǎn)，救援資源的稀缺性。突發(fā)公共事件一發(fā)生，就會(huì)動(dòng)用社會(huì)物資儲(chǔ)備。物資的大量需求，就會(huì)對(duì)政府造成一定的壓力，怎樣調(diào)配好這些物資，對(duì)政府來(lái)說(shuō)是一個(gè)巨大的考驗(yàn)。
三、我國(guó)把突發(fā)事件分成四類。
第一類是自然災(zāi)害，主要包括水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)7個(gè)分類。
第二類是事故災(zāi)難，包括安全事故、環(huán)境污染和生態(tài)破壞事故2個(gè)分類。安全事故包括生產(chǎn)、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)企事業(yè)單位發(fā)生嚴(yán)重人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失的事故;電力、通信、信息網(wǎng)絡(luò)、金融支付和清算系統(tǒng)、特種設(shè)備事故，大中城市供水、燃?xì)夤?yīng)中斷;墜機(jī)、撞機(jī)等。環(huán)境污染和生態(tài)破壞事故包括嚴(yán)重水污染，因資源開(kāi)發(fā)造成嚴(yán)重環(huán)境污染和生態(tài)破壞，危險(xiǎn)化學(xué)品嚴(yán)重泄漏，核設(shè)施發(fā)生嚴(yán)重放射性污染等。當(dāng)環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成特大人員傷亡和巨大經(jīng)濟(jì)損失，或?yàn)l危物種生存環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞時(shí)，稱為特大環(huán)境污染和生態(tài)破壞事故。
第三類是公共衛(wèi)生事件，包括重特大傳染病疫情、重特大動(dòng)植物疫情、食品安全與職業(yè)危害事件3個(gè)分類。重大傳染病疫情包括鼠疫、肺炭疽或非典、人禽流感。特大傳染病疫情是指影響大，波及范圍廣，出現(xiàn)大量病人或多例死亡病例等。重大動(dòng)植物疫情包括口蹄疫、高致病性禽流感等重大動(dòng)物疫情及植物疫情。特大動(dòng)植物疫情是指發(fā)生一類動(dòng)植物疫情，或者可能造成人類傳播的動(dòng)植物疫情。食品安全與職業(yè)危害事件包括發(fā)生百人以上食物中毒;50人以上急性職業(yè)病，或者重大人員傷亡事件等。
第四類是社會(huì)安全事件，包括重大群體性事件、重大刑事案件、涉外突發(fā)事件3個(gè)分類。重大群體性事件包括金融擠兌;黨政機(jī)關(guān)和要害部門遭沖擊、圍攻;交通要道或樞紐遭阻斷;非法集會(huì)游行示威、聚眾鬧事、群體性械斗、沖突事件及暴獄;高校發(fā)生人數(shù)較多、影響較大聚集，或可能走出校門，造成重大社會(huì)影響;涉及境外宗教組織背景的大型非法宗教活動(dòng)，或者嚴(yán)重影響民族團(tuán)結(jié)的群體性事件;因土地、礦產(chǎn)、水資源、森林、草原、水域、海域等權(quán)屬爭(zhēng)議和環(huán)境污染、生態(tài)破壞引發(fā)群體性事件造成嚴(yán)重后果;因市場(chǎng)商品短缺及物價(jià)大幅波動(dòng)造成的搶購(gòu)和市場(chǎng)混亂等。重大刑事案件包括殺人、爆炸、綁架、搶劫、投毒和郵寄危險(xiǎn)物品;走私、金融詐騙;劫持民用航空器、客輪和貨輪;危害性大的放射性材料或數(shù)量較大的炸藥或雷管被盜、丟失;非法捕殺、砍伐國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物和破壞物種資源致使物種或種群造成滅絕危險(xiǎn);重大制販毒品案件;盜竊、出賣、泄露及丟失國(guó)家秘密資料;攻擊和破壞計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、衛(wèi)星通信、廣播電視傳輸系統(tǒng);在我國(guó)境內(nèi)發(fā)生的涉外、涉港澳臺(tái)重大刑事案件等。涉外突發(fā)事件包括外國(guó)駐華使領(lǐng)館或機(jī)構(gòu)遭沖闖;我駐外使領(lǐng)館或機(jī)構(gòu)及人員遭受重大傷亡和財(cái)產(chǎn)損失;其他可能嚴(yán)重?fù)p害我對(duì)外關(guān)系的突發(fā)事件。恐怖襲擊、危害國(guó)家安全事件乃至外敵入侵，也是我們必須高度關(guān)注的突發(fā)公共事件。
四、突發(fā)公共事件的分級(jí)。
主要是指對(duì)于安全的威脅程度，按照程度來(lái)劃分的。
四級(jí)國(guó)家預(yù)警級(jí)別
預(yù)警顏色 威脅程度 報(bào)告級(jí)別
• 紅 特別嚴(yán)重 國(guó)務(wù)院
• 橙 嚴(yán)重 國(guó)務(wù)院、省級(jí)政府
• 黃 較重 省級(jí)政府
• 藍(lán) 一般 地市、縣級(jí)政府
中國(guó)將突發(fā)事件的威脅程度分為四個(gè)等級(jí)。其威脅程度分別為特別嚴(yán)重、嚴(yán)重、較重、一般;用顏色來(lái)表示，分別為，紅、橙、黃、藍(lán);按照嚴(yán)重程度要報(bào)告的上級(jí)機(jī)構(gòu)分別為：國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院及省級(jí)政府、省級(jí)政府、地市及縣級(jí)政府。
五、我國(guó)將公共突發(fā)事件的周期發(fā)展分為四個(gè)時(shí)期
突發(fā)公共事件在發(fā)展過(guò)程中，每個(gè)階段的特征也不相同，我們也可以把它稱之為周期。
第一個(gè)時(shí)期，突發(fā)事件的潛伏期。在這個(gè)時(shí)期，突發(fā)事件一般不容易察覺(jué)，但是已經(jīng)有先兆。這個(gè)階段，我們強(qiáng)調(diào)的是預(yù)防，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并向有關(guān)部門上報(bào)。
第二個(gè)時(shí)期，突發(fā)事件的爆發(fā)期。如果在潛伏期沒(méi)有做好預(yù)防工作，突發(fā)事件就會(huì)爆發(fā)出來(lái)。例如，任何火災(zāi)都可能是由一個(gè)小火苗開(kāi)始的，如果在小火苗時(shí)期不能將其消滅掉，那么就會(huì)引發(fā)巨大的火災(zāi)。爆發(fā)期往往讓人措手不及，但是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件主要是指在爆發(fā)期。這時(shí)候就要做出決策、搜集信息、組織資源。
第三個(gè)時(shí)期，突發(fā)事件的持久期。突發(fā)事件如果在爆發(fā)期沒(méi)有很好地控制住，就會(huì)導(dǎo)致災(zāi)難不斷發(fā)展、蔓延、惡化下去。
第四個(gè)時(shí)期，突發(fā)事件的恢復(fù)期。這個(gè)時(shí)期主要任務(wù)是重建在突發(fā)事件中造成的各種損害與損失，使之恢復(fù)常態(tài)。
第二個(gè)問(wèn)題，突發(fā)公共事件的政府責(zé)任及公務(wù)員的素質(zhì)要求
一、在突發(fā)公共事件突然發(fā)生的時(shí)候，政府首先需要做什么?
第一，政府首先要識(shí)別危機(jī)、判斷危機(jī)的性質(zhì)，從而預(yù)測(cè)危機(jī)的破壞程度及發(fā)展?fàn)顩r。
第二，做出決策。在正確識(shí)別危機(jī)之后，就要馬上做出決策及指揮方案。
第三，協(xié)調(diào)資源。領(lǐng)導(dǎo)者要充分利用社會(huì)資源，調(diào)動(dòng)交通、食品、醫(yī)療等各個(gè)方面。其中，很重要的一個(gè)問(wèn)題是溝通問(wèn)題，包括與媒體的溝通、與受害人的溝通、與工作人員的溝通等。危機(jī)到來(lái)之際，最重要的一點(diǎn)是群眾與政府的齊心協(xié)力，發(fā)揚(yáng)合作精神，共同面對(duì)、解決問(wèn)題，恢復(fù)正常的社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。
二、政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的具體措施有以下四種
首先，制定完善的應(yīng)對(duì)計(jì)劃。領(lǐng)導(dǎo)者要做出預(yù)案，計(jì)劃事件發(fā)生后的應(yīng)對(duì)、負(fù)責(zé)人、資源的調(diào)配、人員的調(diào)動(dòng)、財(cái)政的支出等。
第二，建立高效的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，由于事件的緊急性，這就需要建立一個(gè)專門的應(yīng)急指揮中心，這個(gè)指揮中心在這個(gè)應(yīng)對(duì)事件中起著中樞作用，領(lǐng)導(dǎo)者通過(guò)它調(diào)動(dòng)各個(gè)部門，發(fā)號(hào)施令。
第三，全面的應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)。這個(gè)網(wǎng)絡(luò)包括了地區(qū)的、國(guó)家層面上的、國(guó)際層面上的范圍，同時(shí)建立一支專業(yè)隊(duì)伍，構(gòu)建包括交通、通訊等在內(nèi)的應(yīng)對(duì)的防護(hù)，形成一個(gè)強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)。
第四，成熟的社會(huì)能力。也就說(shuō)要依靠群眾，通過(guò)調(diào)動(dòng)群眾，達(dá)到一種有效的應(yīng)對(duì)方式。
三、在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)公務(wù)員承受的壓力
從公務(wù)員角度來(lái)講，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的過(guò)程中，恰恰是考驗(yàn)公務(wù)員能力的時(shí)刻，或者也可以說(shuō)，有什么樣的公務(wù)員就有什么樣的應(yīng)對(duì)方式。公務(wù)員優(yōu)秀的應(yīng)對(duì)水平，往往會(huì)在危機(jī)到來(lái)的時(shí)刻，形成一個(gè)成熟的、敢于負(fù)責(zé)任的政府，也會(huì)造就一批優(yōu)秀的公務(wù)員。在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，公務(wù)員承受著巨大壓力，但越是這樣就越是考驗(yàn)公務(wù)員。
公務(wù)員面對(duì)的壓力有以下幾點(diǎn)：
第一點(diǎn)，突發(fā)事件對(duì)生命、價(jià)值和目標(biāo)的嚴(yán)重威脅，就會(huì)突然對(duì)公務(wù)員的心理造成一種恐懼的壓力。第二點(diǎn)，重任在肩。突發(fā)事件發(fā)生的時(shí)候，處于領(lǐng)導(dǎo)地位的人就會(huì)感覺(jué)到重任在肩、責(zé)任重大，一旦處理不好，就會(huì)造成巨大的危害。第三，恐懼失敗，局面失控。一旦局面失控以后就驚慌失措，難以把握、控制局面。第四，時(shí)間緊迫，信息不確定，接收不到所需要的信息，這樣就會(huì)造成決策中的手忙腳亂，甚至?xí)饹Q策的失誤。
四、面對(duì)壓力，公務(wù)員應(yīng)有的素質(zhì)
在面對(duì)這些壓力中，公務(wù)員自身的素質(zhì)非常重要，否則就會(huì)被壓力壓垮，在處理現(xiàn)場(chǎng)決策一塌糊涂，甚至自己失去理智。所以說(shuō)，我們要有一支專業(yè)而高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。平時(shí)，我們的公務(wù)員要做一些關(guān)于素質(zhì)方面的訓(xùn)練。
公務(wù)員的基本素質(zhì)包括以下幾點(diǎn)：
第一，培養(yǎng)情緒的穩(wěn)定性。它要求不能過(guò)分情緒化，悲喜不定，遇到困難就驚慌失措，失去清醒、理智;在處理危機(jī)時(shí)，要有清醒的頭腦，理出處理問(wèn)題的思路來(lái)。情緒的穩(wěn)定性，決定了決策者能不能承受一定的壓力。
第二，決策果斷，有控制力。它要求在遇到危機(jī)時(shí)，決策者能馬上控制局面，擔(dān)負(fù)起事件的責(zé)任，辦事果斷、明智。
第三，自信和勇氣。要想保持自信，就得有一種理智的心態(tài)。自信，首先是要有相信自己可以把面對(duì)的事情處理好的決心，它同時(shí)需要一種勇氣來(lái)承擔(dān)這個(gè)責(zé)任。
第四，謹(jǐn)慎，持重。作為一個(gè)決策者，在決策時(shí)一定要謹(jǐn)慎從事，不能武斷地倉(cāng)促?zèng)Q策，從而造成考慮問(wèn)題的不全面。
所以，對(duì)于一個(gè)公務(wù)員來(lái)說(shuō)，要善于溝通，善于傾聽(tīng)別人的意見(jiàn)，善于有效地組織團(tuán)隊(duì)和民眾來(lái)應(yīng)對(duì)各種危機(jī)。而且要善于理性地分析，善于系統(tǒng)地思維和統(tǒng)籌規(guī)化，從而獨(dú)立地做出決策。一個(gè)優(yōu)秀的決策者還要善于融合不同的意見(jiàn)并做出選擇。
五、對(duì)于擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員來(lái)說(shuō)，還要注意的幾點(diǎn)問(wèn)題
第一，必須堅(jiān)持一種符合社會(huì)主流價(jià)值觀趨勢(shì)的核心價(jià)值觀。也就是說(shuō)，當(dāng)危機(jī)事件發(fā)生的時(shí)候，領(lǐng)導(dǎo)者一定要首先考慮什么是最重要的，什么是處于第一位的。今天講以人為本，人民的財(cái)產(chǎn)、人民的生命，始終是要擺在第一位的。所以，危機(jī)來(lái)時(shí)，我們要考慮的核心價(jià)值觀就是人民的安全問(wèn)題，而不是經(jīng)濟(jì)效益。
第二點(diǎn)，作為一個(gè)政府的領(lǐng)導(dǎo)人，在解決突發(fā)事件的時(shí)候，一定要充滿社會(huì)責(zé)任感和信譽(yù)度，說(shuō)的每句話，做的每件事都要向社會(huì)、向老百姓負(fù)責(zé)任，這樣，才能得到人民的信任。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)者也要善于溝通，充分調(diào)動(dòng)人民的信心與積極性，從而一起對(duì)抗危機(jī)與災(zāi)難。
第三個(gè)問(wèn)題，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力建設(shè)。
我們主要談三個(gè)方面的能力建設(shè)，第一個(gè)是依法應(yīng)對(duì)的能力，第二個(gè)是決策指揮的能力，第三個(gè)是協(xié)調(diào)和溝通的能力。
一、公務(wù)員在面對(duì)危機(jī)時(shí)依法應(yīng)對(duì)
這里有三個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題需要我們來(lái)解決。第一個(gè)是我們?nèi)绾潍@得更多的時(shí)間，第二個(gè)是怎么樣獲得更多的信息，第三，應(yīng)該怎樣有效地配置資源。
公務(wù)員怎樣在面對(duì)危機(jī)時(shí)依法應(yīng)對(duì)，即怎樣提高我們的法治能力。突發(fā)公共事件法治屬于非常態(tài)法治，是關(guān)于突發(fā)事件引起的公共緊急情況下如何處理國(guó)家權(quán)力之間、國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間、公民權(quán)利之間的各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總和。作為預(yù)防、調(diào)控、處理危機(jī)的法律手段，突發(fā)公共事件管理的法治是整個(gè)國(guó)家法律體系的重要組成部分，是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)在非常規(guī)狀態(tài)下實(shí)行法治的基礎(chǔ)。
突發(fā)公共事件法治的非常態(tài)性，使得常態(tài)中的一些法律法規(guī)的作用就很有限了，在處理一些問(wèn)題上，如果還按照常態(tài)的法律法規(guī)，可能就行不通了。例如“非典”時(shí)期，為了防止病毒的蔓延，政府需要將病毒攜帶者進(jìn)行隔離，這是強(qiáng)制性的措施，但也需要有法律依據(jù)。所以，我們的法治建設(shè)，在處理突發(fā)公共事件的過(guò)程中就顯得尤為重要。在突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)，一定要運(yùn)用法律的手段去解決問(wèn)題，如果離開(kāi)了法律，社會(huì)秩序就會(huì)被完全打亂。但是，突發(fā)事件法治的非常態(tài)性，又使得我們?cè)诮鉀Q問(wèn)題的時(shí)候，會(huì)造成一些人的損失，這就需要我們不斷完善法治建設(shè)，將損失降到最低點(diǎn)。這種法治建設(shè)有其特定的含義，它不同于正常狀態(tài)下的法治建設(shè)。
在突發(fā)事件的過(guò)程中，其法治特征有以下幾點(diǎn)：
首先，內(nèi)容和對(duì)象上的綜合性和邊緣性。由于突發(fā)事件產(chǎn)生的原因及其表現(xiàn)形式是多樣性的，損害程度也是多層次性的，例如會(huì)對(duì)整個(gè)國(guó)家、地區(qū)、人民群眾等造成巨大的危害。例如像禽流感，一旦雞感染了病毒，就會(huì)影響老百姓的身體健康。另一方面，養(yǎng)雞的農(nóng)民也蒙受了巨大的損失，甚至是毀滅性的打擊。所以，我們的法律一方面要保護(hù)廣大人民群眾的利益，同時(shí)也不能忽視養(yǎng)雞戶的利益。又例如松花江水污染事件，它引起了兩個(gè)國(guó)家的爭(zhēng)端。這不僅僅是一個(gè)環(huán)境問(wèn)題，還涉及到外交、媒體輿論等等的問(wèn)題。這就使得我們的法律適用的范圍很廣，帶有一種綜合性和邊緣性，涉及到了政治層面、經(jīng)濟(jì)層面、文化層面、社會(huì)層面等眾多領(lǐng)域。
第二點(diǎn)，適用上的臨時(shí)性和預(yù)備性。因?yàn)橥话l(fā)事件的緊急性，這就使得我們的法律制定有非常態(tài)性。平時(shí)的法律處于預(yù)備性，什么是臨時(shí)性呢?平常這種法律是閑著的、預(yù)備的，突發(fā)事件的時(shí)候用這個(gè)法，不能濫用。比如說(shuō)突發(fā)事件來(lái)了，交管部門說(shuō)這條路封死了人不能走。法律有了規(guī)定，作為交管部門就有這個(gè)權(quán)力。平常的時(shí)候交管部門也說(shuō)這條路不能走，那是不行的。不能把突發(fā)事件時(shí)候適用的法律拿到平常來(lái)，而且突發(fā)事件一結(jié)束，馬上失效不能再用了。對(duì)民眾強(qiáng)制隔離，不許上班，這在突發(fā)事件的時(shí)候可以。等事件都結(jié)束了還實(shí)行隔離那是不行的，民眾就要憤怒了，質(zhì)疑法律。所以具有臨時(shí)性和預(yù)備性，不能隨便用，什么時(shí)候起，什么時(shí)候止。按道理說(shuō)法律都是正常的，但是突發(fā)事件時(shí)的法律屬于例外。
第三點(diǎn)，實(shí)施過(guò)程中有很強(qiáng)的行政緊急性。我們的法律是在民主制度的狀態(tài)下實(shí)施的，也表現(xiàn)了鮮明的民主性，但是在解決突發(fā)事件時(shí)，因?yàn)槠渚o急性，就需要領(lǐng)導(dǎo)者在做出決策的時(shí)候不能夠做到廣泛征集民眾的意見(jiàn);其行政的緊急性，使得法律、決策的制定不能按照慣常的民主程序。在這種情況下，行政權(quán)相對(duì)集中。政府的權(quán)力集中在決策機(jī)關(guān)，決策機(jī)關(guān)的權(quán)力集中在領(lǐng)導(dǎo)人手里，并且需要領(lǐng)導(dǎo)人決策時(shí)的果斷與明智。
第四點(diǎn)，立法目的上更強(qiáng)調(diào)對(duì)權(quán)利的保障性。從立法的目的來(lái)講，法治建設(shè)很重要一條是，它強(qiáng)調(diào)對(duì)權(quán)利的保障性，法制是維護(hù)人民權(quán)利的。突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，肯定會(huì)使人民的一些基本權(quán)利，受到干預(yù)、限制和損害。這就需要我們?cè)诜ㄖ谓ㄔO(shè)上，在制定突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律的時(shí)候，要充分考慮到人民的一些基本權(quán)利，如生存的權(quán)利、受教育的權(quán)利，不能受到嚴(yán)重地侵害，而要以保障人民的權(quán)利、利益為根本的目的。另外，法律還要保證，一旦人民的權(quán)利在無(wú)意中受到侵犯，他們有請(qǐng)求國(guó)家給予賠償?shù)臋?quán)力。
第五點(diǎn)，法律制裁具有更大的嚴(yán)厲性。突發(fā)事件中的法治、法律制裁，應(yīng)該具有更大的嚴(yán)厲性。由于突發(fā)事件情況的特殊性，這時(shí)候的違法、犯規(guī)行為，也許會(huì)引起更大的社會(huì)危害。例如，非典時(shí)期，政府要求所有的病毒攜帶者都要進(jìn)行隔離治療，但是如果有的病人漠視法律，私自離開(kāi)隔離區(qū)而跑到社會(huì)上，其后果不堪設(shè)想。所以，對(duì)于這種情況的處理，就要采取更加嚴(yán)厲的法律制裁。
目前，我們的法治建設(shè)還不夠完備，還需要進(jìn)一步健全和完備我們的法律體系。我們國(guó)家在這方面做了很大的努力。目前，“緊急狀態(tài)”的條款已經(jīng)進(jìn)入《憲法》，這就使得我們?cè)谡f(shuō)運(yùn)用“緊急狀態(tài)”的相關(guān)法律條款時(shí)，就有了《憲法》作為依據(jù)。下一步，我們國(guó)家還要制定統(tǒng)一的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。
鑒于目前我國(guó)危機(jī)管理法制的分散化、專門化、部門化，需要一個(gè)關(guān)于突發(fā)事件和緊急狀態(tài)的綜合性立法，以彌補(bǔ)單項(xiàng)立法的不足和固有缺陷?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是我國(guó)突發(fā)公共事件立法從單項(xiàng)治理過(guò)渡到綜合治理的歷史性標(biāo)志，它是對(duì)整體制度安排的法律回應(yīng)。
另外，我們?cè)谶\(yùn)用行政的緊急權(quán)力的時(shí)候，一定要運(yùn)用法律的手段，依法辦事。相對(duì)來(lái)說(shuō)，行政緊急權(quán)力的權(quán)力較集中，這更要求我們的權(quán)力在運(yùn)行中，要受到法律的限制。
行政緊急權(quán)力在運(yùn)行中受到法律的規(guī)制，主要體現(xiàn)在以下幾方面：
第一，范圍規(guī)制，是法律保留原則的體現(xiàn)。行政權(quán)在范圍層面上一定要明確地受到限制，首先要限定哪些可以去做，哪些不可以去做。因?yàn)椋姓?quán)力必定會(huì)使一部分人的正常權(quán)力受到限制，所以在實(shí)施行政行為的時(shí)候，一定要慎重，不能侵犯人民群眾的利益，不能體現(xiàn)隨意性，這就是法律保留原則的體現(xiàn)。
第二，程度規(guī)制，即比例原則的約束。突發(fā)事件時(shí)的行政緊急權(quán)力，由于其情況的特殊性，勢(shì)必會(huì)侵犯到人民的一些基本權(quán)利，但是，在權(quán)利的侵犯程度上，我們講究最小侵害原則，即將對(duì)侵犯程度降到最低，保證社會(huì)的正常運(yùn)行。
第三，程序限制。行政的緊急性，并不是要求在制定與執(zhí)行政策時(shí)不按照法律程序辦事，也不是說(shuō)沒(méi)有程序了，更不能誰(shuí)想怎么做就怎么做，必須經(jīng)過(guò)相關(guān)部門的批準(zhǔn)。依法應(yīng)對(duì)，就一定要注意行政權(quán)力是否在邊界限制之內(nèi)。
二、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的決策指揮能力
決策指揮能力非常重要。領(lǐng)導(dǎo)者在突發(fā)事件中的應(yīng)對(duì)決策，實(shí)際上有時(shí)冒著很大的風(fēng)險(xiǎn)，是一種風(fēng)險(xiǎn)決策，或者說(shuō)是風(fēng)險(xiǎn)性的管理。管理上有一個(gè)著名的定律叫墨非定律。墨非是美國(guó)一個(gè)航空試飛的工程師，他曾經(jīng)說(shuō)過(guò)這樣一句話“如果有兩種選擇，其中一種將導(dǎo)致災(zāi)難，則必定有人會(huì)做出這種選擇。”成功與失敗的機(jī)率各占一半，這就是在做出決策時(shí)，最難克服的一點(diǎn)，也是決策的風(fēng)險(xiǎn)所在。這就要求我們?cè)谧鰶Q策時(shí)，既要聽(tīng)取多方面的意見(jiàn)，分析好各方面的因素，也要果斷英明，迅速而正確地做出決策。
領(lǐng)導(dǎo)者在做出決策時(shí)，需要克服以下幾個(gè)問(wèn)題：
首先一個(gè)問(wèn)題就是，危機(jī)現(xiàn)場(chǎng)中的“管理者效應(yīng)”。什么是危機(jī)現(xiàn)場(chǎng)當(dāng)中的管理者效應(yīng)?決策者制定的決策難免僵化或過(guò)于受限于具體數(shù)據(jù)。常常會(huì)出現(xiàn)以下幾種決策反應(yīng)，第一種是“鴕鳥(niǎo)反應(yīng)”——自以為是式?jīng)Q策。這種決策是指在做出決策時(shí)，像鴕鳥(niǎo)一樣將頭扎到土里，自以為是，不顧事實(shí)與情況的變化，從自我的想象出發(fā)做出決策。第二種是——“兔子反應(yīng)”。這種決策表現(xiàn)為，緊急事件一發(fā)生，決策者就變得驚慌失措，僅僅依靠現(xiàn)有的一點(diǎn)點(diǎn)不充足的信息，還沒(méi)把情況搞清楚，就馬上做出決策。這樣的結(jié)果只能是引發(fā)難以收拾的后果。例如，在解決化學(xué)氣體泄漏的問(wèn)題上，泄漏以后可能會(huì)引起爆炸，我們用水的辦法把它打成一種水墻，這樣的話可能避免引爆。但是水是流動(dòng)的，如果一旦水流進(jìn)河里，那就把這些容易產(chǎn)生污染的有害物質(zhì)也帶到河里。這就是：一個(gè)問(wèn)題解決了，另一個(gè)更遭的問(wèn)題出現(xiàn)了。還有一種反應(yīng)是“出租車式的反應(yīng)”，就是看到一個(gè)方案就做決定，根本不考慮這個(gè)方案是否是最好的，是否是最適合的。這種情況往往在事情比較緊急的情況下出現(xiàn)。例如，同樣的“非典”問(wèn)題，美國(guó)發(fā)現(xiàn)“非典”病人，采取的第一個(gè)方法是立即將病人隔離，不許出門，不許上醫(yī)院。告訴市民，誰(shuí)發(fā)燒就在家里等著，打電話告訴醫(yī)院，醫(yī)院會(huì)有人告訴你怎么處理，或者醫(yī)務(wù)人員親自登門指導(dǎo)你正確的做法。并且規(guī)定：一旦病人出門就視為違法。但是我們國(guó)家的病毒攜帶者，一發(fā)現(xiàn)情況就去醫(yī)院，結(jié)果在大街上、公交車上就把病毒傳染了出去，造成了極大的社會(huì)危機(jī)。
另外一個(gè)問(wèn)題是，決策制定者已被現(xiàn)有信息和直接獲取的信息所控制，這也有三種決策反應(yīng)的表現(xiàn)。第一種是“黃粱美夢(mèng)”反應(yīng)—— 一廂情愿式?jīng)Q策。這種決策者完全按照自己的意愿來(lái)處理問(wèn)題。第二種是“粗心輕率”反應(yīng)—— 走馬觀花式?jīng)Q策。這種決策往往簡(jiǎn)單化、粗暴化，甚至不知道事情真相就做出決策，缺乏專業(yè)地處理突發(fā)事件的基本常識(shí)。第三種是“聞風(fēng)而起”反應(yīng)—— 見(jiàn)風(fēng)使舵式?jīng)Q策。在處理突發(fā)事件中，不是能說(shuō)，誰(shuí)有權(quán)力，誰(shuí)膽子大，誰(shuí)就能處理事件。決策者一樣要有畏懼心態(tài)，這也是提高公務(wù)員決策能力的一個(gè)重要方面。
在決策中，我們要有一定的常設(shè)機(jī)構(gòu)，用來(lái)做出決策，調(diào)配資源。這就需要我們健全機(jī)構(gòu)的體制。專門機(jī)構(gòu)可根據(jù)危機(jī)的不同等級(jí)，依法獲得各種自動(dòng)授權(quán)，對(duì)危機(jī)的處理提出應(yīng)有的基本決策構(gòu)想和方案。在這樣的一個(gè)機(jī)構(gòu)中，我們要注意幾方面的情況。第一是要信息分析系統(tǒng)要健全，沒(méi)有信息就沒(méi)法決策。第二是支持和保障系統(tǒng)，要把職權(quán)要?jiǎng)澢宄?。第三是決策系統(tǒng)要分兩部分，即分為專家咨詢分析系統(tǒng)與最終決策系統(tǒng)。最后一點(diǎn)強(qiáng)調(diào)決策中的責(zé)任機(jī)制。決策中的責(zé)任機(jī)制一定要健全。一方面要使我們的決策透明化，決策的透明度可以較容易地追究責(zé)任;另一個(gè)方面是決策者敢于負(fù)責(zé)。最后在追究責(zé)任的時(shí)候，要敢于承擔(dān)起責(zé)任來(lái)。
三、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的有效溝通的能力。
當(dāng)我們?cè)谔幚硗话l(fā)事件時(shí)，很重要的一個(gè)問(wèn)題是，你所面對(duì)的不僅是事故本身，而更重要的是，因?yàn)槭鹿实陌l(fā)生所帶來(lái)的很多人的損失。這些與危機(jī)關(guān)系最密切的群體，他們的利益與危機(jī)息息相關(guān)。所以，無(wú)論是我們?cè)诠芾頌?zāi)害，還是在管理突發(fā)事件，在解決事件本身的時(shí)候，我們必須正視的就是受到損害的這批人。幾乎每個(gè)事故都是有傷亡的，與傷亡者的親屬的溝通，就是擺在管理者面前的一個(gè)很重要的問(wèn)題。第二個(gè)問(wèn)題是，管理者同時(shí)也要面對(duì)社會(huì)公眾的反應(yīng)。突發(fā)事件的發(fā)生，不僅僅關(guān)系著一部分特殊群體，它同樣波及著社會(huì)的各個(gè)方面與群體。例如英國(guó)的瘋牛病問(wèn)題已經(jīng)升級(jí)到貿(mào)易大戰(zhàn)。英國(guó)的瘋牛病，從一開(kāi)始只是牛的問(wèn)題，然后又是養(yǎng)牛戶的問(wèn)題，再到飼料的問(wèn)題，然后再到牛肉出口的貿(mào)易問(wèn)題，關(guān)聯(lián)到的問(wèn)題越來(lái)越多。所以，這方方面面的問(wèn)題都需要管理者與利益相關(guān)的人做好溝通，與媒體溝通，與公眾溝通。有時(shí)候，許多小事變成大事，許多小錯(cuò)釀成大錯(cuò)，很大程度上是因?yàn)樵跍贤ㄉ袭a(chǎn)生了斷連與阻隔，從而產(chǎn)生了政府與群眾之間的互不信任，也就談不上政府與群眾的齊心合力。所以說(shuō)，有效的危機(jī)管理需要所有的利益相關(guān)者進(jìn)行對(duì)話，并且在溝通過(guò)程中增加一種共識(shí)，從而共同解決危機(jī)，渡過(guò)難關(guān)。
在我國(guó)的某一個(gè)省，有一年馬路上的一輛汽車撞死了一個(gè)小孩。結(jié)果，雙方在協(xié)商的過(guò)程中，由于意見(jiàn)不和，激化了矛盾，最后升級(jí)為回族和漢族兩個(gè)民族之間的矛盾。以致我們出動(dòng)了上萬(wàn)的武警才解決了這場(chǎng)事件，最后造成了巨大的損失。所以，在解決矛盾的過(guò)程中，雙方的溝通非常重要。
有效的溝通機(jī)制在危機(jī)管理過(guò)程中具有重要的作用。及時(shí)有效的信息溝通，即使不能制止危機(jī)的發(fā)展，也可以控制危機(jī)及其影響，同時(shí)加強(qiáng)反危機(jī)的協(xié)調(diào)工作，防止信息的謠傳和謠言的傳播，還可以在民眾中起到穩(wěn)定民心、警示、教育和監(jiān)督等多種作用。危機(jī)管理中的溝通主要包括政府與公眾之間的溝通、政府與新聞媒體的溝通以及政府各部門之間的溝通。所以，在溝通中，政府要建立新聞發(fā)布機(jī)制以及發(fā)言人，要在第一時(shí)間向公眾說(shuō)明情況，正確地對(duì)待記者的采訪。新聞媒體對(duì)信息的傳播是非常迅速而廣泛的，政府要充分利用新聞媒體的優(yōu)勢(shì)，及時(shí)地了解信息，反饋信息。同時(shí)，建立政府網(wǎng)站，積極與群眾產(chǎn)生互動(dòng)，及時(shí)得到反饋意見(jiàn)。媒體的作用，就在于按照新聞傳播的自身規(guī)律對(duì)危機(jī)處理過(guò)程進(jìn)行干預(yù)和影響，促使危機(jī)向好的方向轉(zhuǎn)化。媒體介于政府和公眾之間，形成了一種三角互動(dòng)關(guān)系，它既受政府制約，又在一定程度上影響政府;既引導(dǎo)公眾，又需要滿足公眾需求。媒體一方面代表公眾時(shí)刻關(guān)注、監(jiān)視危機(jī)處理的進(jìn)展，另一方面，又作為黨和政府的喉舌，傳達(dá)其聲音，樹(shù)立其形象。在處理突發(fā)事件中，媒體缺席對(duì)公眾、對(duì)政府都是一種損失。媒體的引導(dǎo)正確與否，都會(huì)在社會(huì)上產(chǎn)生巨大的反響。
所以說(shuō)，我們不能簡(jiǎn)單地說(shuō)媒體是朋友或者敵人，它是一種力量，是公眾和政府互動(dòng)的一種力量，其巨大的作用是不可忽視的。所以，我們要引導(dǎo)媒體在突發(fā)事件中充分發(fā)揮它的作用，其主要方法主要有以下三點(diǎn)：第一，實(shí)現(xiàn)危機(jī)傳播的基調(diào)統(tǒng)一;第二，塑造政府危機(jī)管理的良好形象;第三，在滿足公眾信息需求中保持社會(huì)穩(wěn)定。
我們政府在溝通中，一方面要認(rèn)識(shí)到溝通和利益相關(guān)者之間的關(guān)系，努力做好他們的工作。同時(shí)要充當(dāng)好新聞發(fā)言人這樣一個(gè)角色，正確地告訴公眾發(fā)生的真實(shí)情況。第三要引導(dǎo)媒體幫助政府做好危機(jī)中的穩(wěn)定工作，這樣才有利于在危急的事態(tài)中處理得更好一點(diǎn)。所以，我們?cè)诮裉斓闹v座中強(qiáng)調(diào)了公務(wù)員在處理危機(jī)中的這三點(diǎn)能力，這也是我們?cè)谖C(jī)處理中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。
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