四、制度設(shè)計(jì)中生成腐敗的原因

　　如前所述，嚴(yán)重的社會(huì)腐敗往往因?yàn)樵谏鐣?huì)制度中存在漏洞或缺陷。美國(guó)有學(xué)者認(rèn)為，腐敗行為就是鉆管理制度的空子。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，哪里在管理制度上出現(xiàn)了漏洞，哪里就有腐敗行為;而哪里的管理制度一片混亂，哪里就腐敗盛行。例如，美國(guó)歷史上銀行業(yè)管理出現(xiàn)混亂的時(shí)期，銀行業(yè)中的腐敗行為也就特別多。毋庸諱言，中華人民共和國(guó)的創(chuàng)建者是軍事斗爭(zhēng)和暴力革命的專家，雖然有國(guó)民黨政府的前車(chē)之鑒和“蘇聯(lián)老大哥”的間接經(jīng)驗(yàn)，但是缺少現(xiàn)代國(guó)家制度設(shè)計(jì)的理論與實(shí)踐，因而未能擺脫中國(guó)封建專制制度的不良影響，制度設(shè)計(jì)中存在一些先天性缺陷，而這些缺陷后來(lái)就成為滋生腐敗的溫床。

　　(一)人治為本

在中國(guó)，人治的傳統(tǒng)淵遠(yuǎn)流長(zhǎng)，人治的思想根深蒂固。雖然在奴隸社會(huì)和封建社會(huì)也有法律，而且也曾出現(xiàn)過(guò)諸如商鞅和慎到等主張“任法而治”和“事斷于法”的法家代表人物，但是占統(tǒng)治地位的還是孔子的“為政在人”、孟子的“尊賢使能”和荀子的“賢人治國(guó)論”等人治思想，于是就在社會(huì)中形成了相當(dāng)頑固的“人治情結(jié)”。從大處說(shuō)，老百姓希望國(guó)家能有“好皇帝”，于是就有清明盛世。從小處說(shuō)，人們盼望單位能有“好領(lǐng)導(dǎo)”，于是就有幸福生活。抽象地講，人治的主張似乎沒(méi)錯(cuò)。社會(huì)是人的社會(huì)，由“好人”來(lái)治理社會(huì)順理成章。歷史的經(jīng)驗(yàn)也能證明，好皇帝率領(lǐng)一群好官確實(shí)可以把國(guó)家治理得井井有條、國(guó)泰民安。然而，現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是好皇帝和好官是可遇而不可求的，而且他們也是人，也得遵守生老病死的規(guī)律，在超過(guò)一定年齡之后就會(huì)出現(xiàn)各種人體機(jī)能的衰退，甚至老年癡呆。如果將國(guó)家安危和人民福祉都建立在這樣的基礎(chǔ)之上，風(fēng)險(xiǎn)太大。然而，我國(guó)的制度設(shè)計(jì)往往都把制度執(zhí)行者預(yù)設(shè)為好人，缺少對(duì)權(quán)力濫用的防范措施，一旦執(zhí)行權(quán)落入壞人之手，制度就無(wú)法避免地陷入惡性運(yùn)轉(zhuǎn)，官員腐敗也就會(huì)泛濫成災(zāi)。

　　(二)民主虛化

　　在當(dāng)今世界，“民主”是一個(gè)非常時(shí)髦的語(yǔ)詞。然而，在不同人的口中，“民主”的含義可能并不盡同。例如，西方人講的“民主”是公民按照“多數(shù)決”的方式行使政治決定權(quán)，因此一定要有反對(duì)黨和民眾普選;而中國(guó)人講的“民主”是人民當(dāng)家作主，并不一定非有反對(duì)黨和民眾普選。另外，中國(guó)古代就有“民主”一詞，其含義是“民之主宰者”，指帝王君主，《左傳》中便有“趙孟將死矣，其語(yǔ)偷，不似民主”之說(shuō);但是在現(xiàn)代漢語(yǔ)中，“民主”的含義是以民為主，由民做主。中華人民共和國(guó)在成立之時(shí)就明確了人民是國(guó)家的主人，但是因?yàn)樵谥贫壬先鄙倬唧w保障，所以“人民當(dāng)家作主”的基本制度設(shè)計(jì)就被虛化了。例如，我國(guó)《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！比欢@里的關(guān)鍵詞是“代表”，即誰(shuí)是人民的代表。毫無(wú)疑問(wèn)，政府官員和公司老板也是人民的成員，但是，如果人民代表大會(huì)的多數(shù)成員都是官員和老板，那么這樣的“由民做主”恐怕就是徒有虛名的。又如，中國(guó)的各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)人都應(yīng)該經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，但是在投票時(shí)只有一名候選人的情況下，這種民主選舉也是名實(shí)不符的。沒(méi)有民主監(jiān)督的權(quán)力就很容易走向腐敗。

　　(三)權(quán)力集中

　　我國(guó)《憲法》第三條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則?！睆睦碚撋现v，這樣的總體設(shè)計(jì)具有合理性，但是在缺少具體制度保障的情況下，“民主”或者如前所述被虛化，或者成為“集中”的附庸。權(quán)力過(guò)于集中的表現(xiàn)之一就是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和高度重疊。近年來(lái)，各級(jí)“一把手”腐敗的現(xiàn)象頗為引人矚目，而“一把手”腐敗多發(fā)的原因之一就是權(quán)力太過(guò)集中。一些地方或單位的“一把手”在堅(jiān)持黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的旗幟下，把人權(quán)、財(cái)權(quán)、物權(quán)都控制在自己手中，特別是人事權(quán)。任人唯親的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，“秘書(shū)提拔”就是一個(gè)佐證。在這種權(quán)力過(guò)于集中的體制下，買(mǎi)官賣(mài)官的現(xiàn)象也會(huì)相當(dāng)普遍。于是，不僅市長(zhǎng)縣長(zhǎng)局長(zhǎng)處長(zhǎng)之類的官職有人在買(mǎi)賣(mài)，就連人大代表、政協(xié)委員等榮譽(yù)性“官職”也有人在買(mǎi)賣(mài)。然而，當(dāng)官職成為可以用金錢(qián)買(mǎi)賣(mài)的“商品”時(shí)，官場(chǎng)的腐敗就會(huì)陷入惡性循環(huán)，因?yàn)樾匈V上來(lái)的官員一定會(huì)去受賄甚至索賄。于是，腐敗就會(huì)像瘟疫一樣蔓延，造成一片片重災(zāi)區(qū)———“窩貪”和“串貪”，諸如2014年6月7日偶然地同時(shí)經(jīng)媒體報(bào)道的“廣東茂名賣(mài)官案”和“廣州白云區(qū)買(mǎi)官賣(mài)官案”，而2014年7月1日由媒體披露的中央軍委原副主席徐才厚案瑏瑧?更讓世人得以窺見(jiàn)軍隊(duì)內(nèi)部買(mǎi)官賣(mài)官現(xiàn)象之一斑。

　　(四)制衡闕如

　　國(guó)家權(quán)力具有極強(qiáng)的擴(kuò)張性和侵蝕性，因此在制度設(shè)計(jì)時(shí)必須加以限制和約束。根據(jù)世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，限約權(quán)力的基本路徑之一就是對(duì)權(quán)力進(jìn)行分立，通過(guò)相互制約來(lái)達(dá)至均衡，防止濫用，譬如法國(guó)資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想家孟德斯鳩倡導(dǎo)的三權(quán)(立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán))分立制度和中國(guó)民主革命先驅(qū)者孫中山提出的五權(quán)(行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)、考試權(quán))分立制度。分權(quán)制衡原則的基本思想在于：任何權(quán)力都要有一定形式的制約;而且相互制約的權(quán)力之間應(yīng)該保持平衡。如果對(duì)一項(xiàng)權(quán)力沒(méi)有任何制約機(jī)制，那么這項(xiàng)權(quán)力就很容易變成專制權(quán)力;如果一項(xiàng)權(quán)力超出了與之相互制約的其他權(quán)力，破壞了權(quán)力之間的平衡，那么這項(xiàng)權(quán)力就很容易被人濫用。新中國(guó)的制度設(shè)計(jì)者沒(méi)有采用上述權(quán)力制衡模式，而是在人民代表大會(huì)作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)之下設(shè)計(jì)了一府(國(guó)務(wù)院或政府)兩院(法院和檢察院)的制度。雖然這種設(shè)計(jì)也具有一定的分權(quán)制約意旨，但是在一元化權(quán)力結(jié)構(gòu)之下，司法權(quán)和檢察權(quán)很容易成為行政權(quán)的附庸。權(quán)力之間的制約形同虛設(shè)，絕對(duì)的權(quán)力就會(huì)成為滋生腐敗的土壤。以上討論的主要是宏觀的制度設(shè)計(jì)中存在的缺陷和漏洞。在一些具體制度的設(shè)計(jì)中也存在著可能滋生腐敗的空間。軍隊(duì)巨貪谷俊山和王守業(yè)都曾經(jīng)擔(dān)任過(guò)解放軍總后勤部基建營(yíng)房部部長(zhǎng)的職務(wù)，而且都在軍產(chǎn)土地開(kāi)發(fā)和營(yíng)房基建等過(guò)程中大肆貪污受賄，這說(shuō)明相關(guān)的制度設(shè)計(jì)存在漏洞。

　　五、制度運(yùn)行中生成腐敗的原因

　　就制度的優(yōu)劣與功效而言，設(shè)計(jì)是基礎(chǔ)，運(yùn)行是關(guān)鍵。如果制度的運(yùn)行具備良好的機(jī)制保障，那么設(shè)計(jì)中存在的某些缺陷和漏洞也可能在一定程度上得到彌補(bǔ)，否則就會(huì)被放大。在當(dāng)下中國(guó)，與公共權(quán)力相關(guān)的制度運(yùn)行中存在著以下可能導(dǎo)致腐敗的因素。

　　(一)透明不夠

　　陽(yáng)光防腐暗生貪，透明公開(kāi)保清廉。只要制度的運(yùn)轉(zhuǎn)能在陽(yáng)光下進(jìn)行，只要權(quán)力的行使過(guò)程能有足夠的透明度，某些制度設(shè)計(jì)的缺陷也能得到彌補(bǔ)。假如干部任免等決策過(guò)程能夠透明公開(kāi)，任人唯親和買(mǎi)官賣(mài)官的現(xiàn)象也一定會(huì)大為減少。然而，我國(guó)這些制度的運(yùn)行過(guò)程不夠透明，陽(yáng)光往往被阻擋在黑幕之外，這種暗箱操作就容易滋生腐敗。制度運(yùn)行的透明度還直接關(guān)系到社會(huì)公眾的知情權(quán)。人在社會(huì)群體中生活，就應(yīng)該享有一定的知情權(quán)，既包括“上”對(duì)“下”的知情權(quán)，也包括“下”對(duì)“上”的知情權(quán)。但是在中國(guó)，為官者有權(quán)了解下屬或公民的情況，而下屬或公民卻無(wú)權(quán)了解上司或官員的情況。有時(shí)候，這種“上”對(duì)“下”的知情權(quán)還掛牌為國(guó)家或單位對(duì)個(gè)人的知情權(quán)。但是在現(xiàn)代法治國(guó)家中，民眾的知情權(quán)必須得到保障。這既是民主的需要，也是反腐敗的需要。舉例說(shuō)，在現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)下，雖然民眾不能決定國(guó)家的錢(qián)怎么花，但是有權(quán)知道國(guó)家的錢(qián)都去那兒啦;雖然民眾不能決定由誰(shuí)出任縣長(zhǎng)或市長(zhǎng)，但是有權(quán)知道這些官員是怎么產(chǎn)生的。

　　(二)監(jiān)督不足

　　中國(guó)國(guó)家制度的設(shè)計(jì)者認(rèn)識(shí)到對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的重要性，因此在《憲法》中明確規(guī)定，國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都要接受人民代表大會(huì)的監(jiān)督，而人民代表大會(huì)要接受人民的監(jiān)督。此外，《憲法》第一百二十九條還明確規(guī)定，“人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。毫無(wú)疑問(wèn)，有效的公眾監(jiān)督是反腐倡廉的重要措施，而公眾監(jiān)督與新聞監(jiān)督是密不可分相輔相成的，因此新聞監(jiān)督也是反腐敗的重要途徑。新聞?dòng)浾邞?yīng)該有權(quán)對(duì)政府機(jī)關(guān)的活動(dòng)進(jìn)行報(bào)道，也應(yīng)該有權(quán)對(duì)政府官員的腐敗行為進(jìn)行曝光。從制度設(shè)計(jì)來(lái)看，權(quán)力運(yùn)行的上下左右都有監(jiān)督，似乎是全方位的。然而，這些監(jiān)督制度在運(yùn)行中的效果差強(qiáng)人意。正所謂，上級(jí)監(jiān)督，太遠(yuǎn);下級(jí)監(jiān)督，太軟;民眾監(jiān)督，太虛;新聞監(jiān)督，太亂。監(jiān)督不足恰是制度運(yùn)行中生成腐敗的一個(gè)原因。

　　(三)有法不依

　　法律是制度運(yùn)行的基礎(chǔ)，也是制度運(yùn)行的保障。要使制度按照預(yù)定的目標(biāo)良性運(yùn)行，制度的執(zhí)行者必須嚴(yán)格依法行事。然而，在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)中，有法不依的現(xiàn)象時(shí)有所見(jiàn)，影響了制度運(yùn)行目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如前所述，中國(guó)人素有輕視規(guī)則的習(xí)俗，特別是在經(jīng)歷了無(wú)法無(wú)天的““””之后，有法不依似乎已經(jīng)成為了許多中國(guó)人的行為習(xí)慣。舉個(gè)最簡(jiǎn)單的例子，“紅燈停綠燈行”是兒童都知曉的交通規(guī)則，但是在城市的道路上，無(wú)論是開(kāi)車(chē)人、騎車(chē)人還是步行人，闖紅燈的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。在這樣的行為環(huán)境影響下，作為制度執(zhí)行者的官員們敢于“闖紅燈”的做法也就不足為奇了。于是，濫用職權(quán)，違法行政，徇私枉法、司法不公，就都成為有法不依的行為方式。

　　(四)執(zhí)法不嚴(yán)

　　中國(guó)自20世紀(jì)70年代后期以來(lái)，在立法方面取得了巨大成就，從“無(wú)法可依”進(jìn)步到“有法可依”，而且法律體系在日趨完善。但是如上所述，人們并沒(méi)有養(yǎng)成法治的社會(huì)行為習(xí)慣。因此，當(dāng)下中國(guó)的問(wèn)題是有法律而無(wú)法治;社會(huì)的現(xiàn)狀不是法律不夠用，而是法律不管用。作為制度的執(zhí)行者，許多官員還有權(quán)大于法和人大于法的思維習(xí)慣。內(nèi)部的政策大于法律，上級(jí)的指示大于法律。有些地方的官員在執(zhí)法時(shí)堅(jiān)持的原則就是：有條子(指示)就按條子辦，沒(méi)條子再按條條(法律)辦。另外，選擇性執(zhí)法也是執(zhí)法不嚴(yán)的一種表象。一些官員在執(zhí)法時(shí)背離“法律面前人人平等”的基本原則，根據(jù)執(zhí)法對(duì)象的不同而給予不同的待遇。例如，最高人民檢察院于2014年3月開(kāi)展減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行專項(xiàng)檢察活動(dòng)，要求全國(guó)檢察機(jī)關(guān)重點(diǎn)審查職務(wù)犯罪、金融犯罪、涉黑犯罪等“三類罪犯”刑罰變更執(zhí)行情況，嚴(yán)查背后的司法腐敗。截至5月底，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)已發(fā)現(xiàn)違法減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件線索188件，已建議將暫予監(jiān)外執(zhí)行條件消失的247名罪犯收監(jiān)執(zhí)行，其中副廳級(jí)以上職務(wù)犯罪罪犯18人?，偓?透過(guò)這些事例，人們可以看到執(zhí)法不嚴(yán)之一斑。明朝政治家張居正說(shuō)過(guò)，“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！焙饬恳粋€(gè)國(guó)家的“法治化”發(fā)展水平，最重要的標(biāo)準(zhǔn)不是立法，不是法律在紙面上的健全程度，而是法律在現(xiàn)實(shí)生活中實(shí)施的情況，是法律在人們心目中的地位。法律應(yīng)該具有至高無(wú)上的尊嚴(yán)。執(zhí)法必嚴(yán)，違法必糾。無(wú)論什么人，無(wú)論多大的官，都不能凌駕于法律之上，都不能蔑視法律的尊嚴(yán)。如果一個(gè)國(guó)家的政策、道德、長(zhǎng)官命令等在人們心目中的地位高于法律，那么這個(gè)國(guó)家就還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的“法治”。如果一個(gè)國(guó)家的官員寧愿選擇對(duì)法律的“大不敬”也不愿選擇對(duì)長(zhǎng)官的“大不敬”，那么法律制度在這個(gè)國(guó)家就沒(méi)有真正建立起來(lái)。本來(lái)就存在設(shè)計(jì)缺陷和漏洞的法律制度在運(yùn)行中就更增加了官員腐敗的機(jī)率。

　　綜上所述，當(dāng)下中國(guó)的腐敗問(wèn)題是相當(dāng)嚴(yán)重的，生成腐敗的原因是多元交織的。因此，中國(guó)的反腐敗必須以頂層設(shè)計(jì)為本，以百姓共識(shí)為力，修補(bǔ)制度中生成腐敗的漏洞，改良社會(huì)中滋養(yǎng)腐敗的土壤。中醫(yī)有言，急則治其標(biāo)，緩則治其本。正如中共中央紀(jì)委書(shū)記王岐山于2013年1月23日在中國(guó)十八屆中央紀(jì)委委員學(xué)習(xí)貫徹黨的精神研討班上所指出的，“要深刻認(rèn)識(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和艱巨性。堅(jiān)持標(biāo)本兼治，當(dāng)前要以治標(biāo)為主，為治本贏得時(shí)間”。治標(biāo)以嚴(yán)查貪官為基本路徑，而治本則必須認(rèn)清腐敗的產(chǎn)生原因，才能對(duì)癥下藥，取得長(zhǎng)效。一言以蔽之，中國(guó)反腐敗，任重而道遠(yuǎn)。