論我國地方政府怎樣實(shí)現(xiàn)社會管理創(chuàng)新

　　(四)社會管理中社會組織的限制性困境與適應(yīng)性創(chuàng)新問題。

　　學(xué)界對社會組織的理論淵源、定義、功能、其與國家的關(guān)系、自身能力的建設(shè)以及成長的動力困境等作了較為詳細(xì)的研究，也論證了其具有緊密聯(lián)系民眾、維護(hù)民眾利益、整合民間資源、積累社會資本、自我管理、自我服務(wù)以及提升管理效能等積極特性，因此社會組織被賦予在我國社會管理中發(fā)揮“準(zhǔn)”主體性作用。我們在肯定社會組織的積極特性的同時(shí)，也應(yīng)該注意到由于文化氛圍的缺失、資源汲取的困境以及制度認(rèn)同的處境，社會組織的積極特性在我國當(dāng)前的政治生態(tài)下很大程度上是處于一種“應(yīng)然”狀態(tài)。地方政府社會管理創(chuàng)新中所培育的社會組織的功能能否得到有效發(fā)揮是有疑問的。這種社會組織所履行的職能其實(shí)是屬于傳統(tǒng)的社區(qū)服務(wù)，其對社會管理客體的服務(wù)屬于政府規(guī)定的程序性任務(wù)。由于受到權(quán)力資源依賴、自身能力建設(shè)以及公眾的信任度等因素的制約，社會組織在動員社會資源、開展社會協(xié)同和培育自我發(fā)展的社區(qū)組織等方面的功能必定是較弱的。地方政府在社會管理創(chuàng)新中如何擺脫社會組織這種限制性困境以達(dá)到適應(yīng)性創(chuàng)新，筆者認(rèn)為目前切實(shí)可行的辦法是：①社會組織的他律，涉及到法律環(huán)境、政府監(jiān)管以及社會監(jiān)督等，為社會組織的創(chuàng)設(shè)、發(fā)展與運(yùn)作提供良好的環(huán)境;②社會組織的自律，由部門、聯(lián)盟或組織內(nèi)部的成員共同制定規(guī)則，以此約束自己的行為，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部的自我監(jiān)管，保護(hù)自身的利益;③提升社會組織的責(zé)信度，包括強(qiáng)化自主性、增強(qiáng)公信力、弱化行政性、提升運(yùn)作能力以及內(nèi)化組織集體認(rèn)同等。

　　(五)社會管理中社會工作專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)系統(tǒng)提升。

　　隨著對我國當(dāng)前社會問題的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)與原因認(rèn)識的加深以及對人本理念的認(rèn)同內(nèi)化，政府在社會管理領(lǐng)域越來越強(qiáng)調(diào)平等協(xié)同式管理。平等協(xié)同式管理認(rèn)為要想使民眾真正地認(rèn)同，就要尊重民眾，講道理釋規(guī)范。在社會管理創(chuàng)新過程中，社會工作可以從制度與功能兩個維度對社會管理發(fā)揮協(xié)同作用。與其他工作方法相比，社會工作具有獨(dú)特的優(yōu)勢;與其他專業(yè)人才和專業(yè)機(jī)構(gòu)相比，社會工作人才和專業(yè)社會工作機(jī)構(gòu)具有獨(dú)特的優(yōu)勢;與傳統(tǒng)社工相比，專業(yè)社工是專業(yè)人員的行為活動，其任務(wù)都具有特定的諸如社會公平、社會團(tuán)結(jié)、社會整合、社會分配、社會福利、社會發(fā)展、社會穩(wěn)定以及社會秩序等社會性目標(biāo)，它的基本社會功能是通過幫助弱勢人群、劣勢人群與災(zāi)民等“有需要”的人群來“解決問題和需求滿足”以發(fā)揮社會公平、社會團(tuán)結(jié)及社會福利等作用。我國地方政府社會管理創(chuàng)新中社工隊(duì)伍建設(shè)問題在于：社工專業(yè)化職業(yè)化水平低;社工人才的教育、使用、評價(jià)、激勵等管理機(jī)制尚未建立健全;社區(qū)社工社會認(rèn)可支持程度弱;社工運(yùn)作獨(dú)立自主性低等。各地社會管理創(chuàng)新中需要大力發(fā)展的不是以往行政性、非專業(yè)化的社會工作，而是以專業(yè)為基礎(chǔ)、以助人為宗旨的社會工作，是以民間組織與職業(yè)社會工作者為主體的社會工作。這種專業(yè)化的社工模式既要適應(yīng)本區(qū)域社會文化環(huán)境，又要對開展社會工作所在社區(qū)的社會管理和社會服務(wù)體制進(jìn)行嵌入，更要主動與所在地行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)與溝通，最終實(shí)現(xiàn)其社會服務(wù)、社會支持以及助人自助的目標(biāo)和功能。

　　二、對當(dāng)前我國地方政府社會管理創(chuàng)新理念與政策的思考。

　　通過對各地社會管理創(chuàng)新的文獻(xiàn)搜集、實(shí)地調(diào)研、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)以及模式對比，筆者認(rèn)為地方政府在今后深化社會管理創(chuàng)新過程中可以從以下幾個維度切入。

　　(一)尋求社會管理從剛性管理向柔性管理的轉(zhuǎn)化。

　　“剛性化”穩(wěn)定思維必定會產(chǎn)生“剛性社會管理”。剛性社會管理奉行以規(guī)章制度為本，以一種機(jī)械的非人性化的憑借體制約束、獎懲規(guī)則等手段進(jìn)行的社會管理，它無法發(fā)揮社會管理實(shí)施主體的能動性。在當(dāng)前我國地方政府社會管理創(chuàng)新過程中，不管是“大綜管模式”、“網(wǎng)格化管理模式”、“大調(diào)解機(jī)制”還是“精細(xì)化管理模式”等，其實(shí)都呈現(xiàn)出一種剛性化特征。而柔性化社會管理則是“以人為本”的人性化管理，它采用的是以理解和把握社會管理客體的心性與行為規(guī)律而施以的非強(qiáng)制性管理方式。這種社會管理方式如果適用恰當(dāng)，既可以激發(fā)社會管理實(shí)施主體的效能感并引發(fā)其對管理目標(biāo)的內(nèi)化，也可以增強(qiáng)社會管理客體對社會管理主體行為的信任度并提升其權(quán)威。因此，地方政府在尋求社會管理創(chuàng)新從剛性管理向柔性管理轉(zhuǎn)變的過程中，除了繼續(xù)創(chuàng)新社會管理理念與整合現(xiàn)有的社會管理體制機(jī)制以外，還應(yīng)該更加注重社會發(fā)展、社會融合以及加強(qiáng)文化建設(shè)等，真正地形成“安全、穩(wěn)定、有序、活力”的社會氛圍。

　　(二)探索社會管理從分類控制向嵌入監(jiān)管的轉(zhuǎn)化。

　　社會管理系統(tǒng)并不是一個封閉固化的結(jié)構(gòu)體系，而是一個不斷發(fā)展與演化的開放性系統(tǒng)，它會依據(jù)社會政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷地作出調(diào)整。學(xué)界在理解我國當(dāng)代國家-社會關(guān)系上所運(yùn)用的公民社會、法團(tuán)主義、公民社會制衡國家以及總體制度等理論范式，由于其濃厚的歐美色彩而不能有效地解釋我國社會管理的現(xiàn)狀。康曉光等通過考察國家對多種社會組織的實(shí)際控制而提出了“分類控制體系”理論范式，并通過與其他范式的比照，認(rèn)為它是理解我國國家與社會關(guān)系的“理想類型”。“分類控制體系”是指政府為了自身利益，根據(jù)社會組織的挑戰(zhàn)能力和提供的公共物品，對不同的社會組織采取不同的控制策略[1]。在“分類控制體系”理論范式的基礎(chǔ)上，康曉光等又提出了“行政吸納社會”的理論范式，其核心機(jī)制是控制與功能替代[2]。在上述理論范式的基礎(chǔ)上，唐文玉提出了“行政吸納服務(wù)”的理論范式，其核心互動機(jī)制是“支持”與“配合”，主要價(jià)值目標(biāo)是增強(qiáng)公共服務(wù)能力，提高服務(wù)質(zhì)量與水平[3]。事實(shí)上，我國社會發(fā)展各個階段的社會管理模式已呈現(xiàn)出“體制吸納”的鮮明特征：第一階段表現(xiàn)為組織吸納(單位制);第二階段表現(xiàn)為政策吸納(社會精英介入公共權(quán)力領(lǐng)域);第三階段表現(xiàn)為體制吸納的擴(kuò)展與轉(zhuǎn)向[4]。我國地方政府可在“行政吸納服務(wù)”基礎(chǔ)上引入“嵌入監(jiān)管”的社會管理模式。與公民社會等強(qiáng)調(diào)國家與社會相分離的理論范式相比，“行政吸納+嵌入監(jiān)管”的社會管理模式更適宜于我國的現(xiàn)實(shí)狀況。因?yàn)檎穆毮芨母?、?zhí)政成本與社會風(fēng)險(xiǎn)控制、社會結(jié)構(gòu)與社會需求的多元化以及社會組織的自利邏輯等因素為社會管理客體適應(yīng)與接受這種模式奠定了良好的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

　　(三)發(fā)揮社會管理中非正式制度與正式制度的協(xié)同效能。

　　雖說“非正式制度”在概念上是個“泊來品”，但在我國社會管理實(shí)踐史中卻早已成為一種實(shí)效的管理理念。民眾所特有的價(jià)值觀念、倫理規(guī)范、風(fēng)俗習(xí)慣以及意識形態(tài)等都會影響社會管理的體制構(gòu)成、效能以及創(chuàng)新。我國體制改革以及“單位制”解體后，從政府分化出的大量社會服務(wù)、社會管理以及社會保障實(shí)際上部分是由具有非正式制度特性的社區(qū)來承擔(dān)的。大量的社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)研究也表明，社區(qū)治理的實(shí)現(xiàn)不僅需要正式制度的介入，更需要非正式制度的支撐。以城市流動人口管理為例，地方政府在推行實(shí)有人口信息系統(tǒng)建設(shè)、類別化監(jiān)管以及組團(tuán)式走訪機(jī)制等正式制度建設(shè)的同時(shí)，更應(yīng)在區(qū)域內(nèi)厘清流動人口與城市安全的復(fù)雜關(guān)系，包括流動人口群體內(nèi)部異質(zhì)性、社會排斥與社區(qū)區(qū)隔、社區(qū)參與與社區(qū)治安以及社區(qū)支持與社區(qū)融合等問題，大力提倡公民融合政策。在制度供給方面，逐漸打破各種身份區(qū)隔，樹立個體及群體間的理性溝通行為;在文化氛圍方面大力倡導(dǎo)民眾的寬容度，增強(qiáng)流動人口的城市認(rèn)同感;在社會協(xié)同方面，結(jié)合社會組織的力量，政府制定協(xié)助流動人口更順利地適應(yīng)城市生活的各種免費(fèi)項(xiàng)目，等等。只有通過正式制度的嵌入與非正式制度的支撐才能達(dá)成政府社會管理創(chuàng)新中制度協(xié)同的“累積效應(yīng)”。

　　(四)強(qiáng)化社會管理中制度系統(tǒng)功能耦合及后續(xù)發(fā)展能力。

　　系統(tǒng)論認(rèn)為任何事物都是一個系統(tǒng)。系統(tǒng)是由相互聯(lián)系、相互制約以及相互作用的元素組成的具有一定結(jié)構(gòu)與功能的整體。社會管理制度也是一個由不同要素構(gòu)成的系統(tǒng)，它絕不僅僅是一些規(guī)則的集成與組合。制度的經(jīng)驗(yàn)研究表明，基礎(chǔ)制度越高的制度穩(wěn)定性越強(qiáng)，因?yàn)樗苁股鐣芾硖幱诤侠碛行У男畔⒄{(diào)節(jié)之下。社會管理的有效性是由該項(xiàng)制度系統(tǒng)的耦合性質(zhì)與程度、耦合方式與層次、外部環(huán)境以及信息溝通等相關(guān)的自變量及其相互間關(guān)系決定的。從功能上看，社會管理制度系統(tǒng)應(yīng)包含強(qiáng)制機(jī)制、汲取機(jī)制、共識機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、表達(dá)機(jī)制、整合機(jī)制以及再分配機(jī)制等八大機(jī)制。我國地方政府應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化社會管理中制度系統(tǒng)各功能機(jī)制的耦合度，才能更好地發(fā)揮社會管理的效能。因?yàn)樯鐣芾碇贫认到y(tǒng)這八大機(jī)制具有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性：表達(dá)機(jī)制能保證獲取社會信息的真實(shí)性而有利于社會管理決策;共識機(jī)制能保證信息的有效性而降低社會管理成本;協(xié)調(diào)機(jī)制能保證社會管理決策的執(zhí)行力度;監(jiān)管機(jī)制能影響從行動到反饋再到協(xié)調(diào)的社會管理執(zhí)行過程;再分配機(jī)制能為社會管理奠定合法性基礎(chǔ);汲取機(jī)制能為社會管理增添多元力量;整合機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)社會管理從條塊分割到整體協(xié)調(diào)管理;強(qiáng)制機(jī)制能保證社會管理的有效執(zhí)行。因此，地方政府在社會管理創(chuàng)新過程中可以這八大機(jī)制為切入點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧，逐漸從局部到整體強(qiáng)化社會管理中制度系統(tǒng)的功能耦合以提高其后續(xù)發(fā)展能力。