2017國家對鹽的開放政策(2)
2017國家對鹽的開放政策
鹽改攻堅戰(zhàn)
頭道關(guān)：跨區(qū)域經(jīng)營難解
鹽業(yè)體制改革的最大亮點在于，只要具有相應(yīng)資質(zhì)的食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)均可跨區(qū)域經(jīng)營。這不僅廢除了食鹽計劃管理和政府定價機制，也打破了長期以來食鹽只能通過本地鹽業(yè)公司“專營”渠道進行銷售的模式。
食鹽能否盡快順暢地實現(xiàn)跨區(qū)域經(jīng)營，成為考驗鹽業(yè)改革的第一道關(guān)。
為了推進鹽業(yè)改革，各省市相關(guān)部門多次公布了“跨省食鹽批發(fā)企業(yè)名單”。如今年4月28日，江蘇省鹽務(wù)局就公布了包括中鹽上海市鹽業(yè)公司、安徽省鹽業(yè)公司等多家企業(yè)名單，上海市經(jīng)信委也公布了20家省級食鹽批發(fā)企業(yè)和50多家食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)的名單。根據(jù)該改革方案，只要符合國家政策要求的外省鹽企在遞交相關(guān)申請后，均可異地銷售食鹽。
30歲的徐立(化名)供職于國內(nèi)一家知名鹽企。在此之前，他曾是一家省級鹽務(wù)局的普通干部。辭職下海10年來，他已熟諳鹽業(yè)市場的各類規(guī)則。
他說，雖然被允許異地銷售的鹽業(yè)企業(yè)正在逐漸增多，但在鹽改方案正式實施后，部分省份仍存在地方鹽務(wù)局與鹽企抱團排擠外地鹽企跨區(qū)域經(jīng)營的現(xiàn)象。這類現(xiàn)象的多起案例被媒體報道。
徐立表示，外來食鹽進入本地市場銷售一直是個行業(yè)難題，就他現(xiàn)在供職的鹽業(yè)公司所在省域，外來食鹽僅能占到10%左右的市場份額，區(qū)域市場仍是本地自有品牌“唱主角”。
徐立正在開拓長三角地區(qū)的食鹽市場，他也遭遇了同樣的問題。他所在公司要想進入其他省市參與競爭非常困難，在部分省份甚至發(fā)生了食鹽被異地封存和查扣的事情。
食鹽領(lǐng)域資深法律專家鄒佳萊長期關(guān)注食鹽行業(yè)的壟斷問題。他認為，鹽改具有一定積極作用，比如借助市場手段實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，化解多余產(chǎn)能，更重要的是還豐富了消費者的購買選擇。食鹽跨區(qū)域經(jīng)營之所以困難重重，在鄒佳萊看來，主要有三方面的原因。首先食鹽的利潤值本身不高，雖然跨省運營，企業(yè)需要綜合物流等成本因素。其次鹽改后市場剛剛放開，大家仍處于低價競爭、搶占市場的階段。第三，也是最重要原因便在于地方監(jiān)管。
鄒佳萊說，近期多地發(fā)生了“扣鹽”事件，鹽業(yè)部門采取的監(jiān)管名義多種多樣，公開報道就涉及“質(zhì)量是否合格，有待抽樣檢驗”、“經(jīng)銷商不具備資質(zhì)”、“包裝不規(guī)范”、“缺少碘標或質(zhì)量電子追溯標志”等等。行政管理部門甚至不出具書面文書便先行予以“保管”。
上海某鹽企的工作人員告訴第一財經(jīng)1記者，他們的食鹽產(chǎn)品在進入省外市場前，都按照當?shù)佧}業(yè)部門的要求進行了備案，但市場拓展工作異常艱難。
“我們始終擔心被查扣，而現(xiàn)實是動不動就會碰上查扣，”該不愿具名的工作人員表示，從我們目前收到的查扣文件看，一些地區(qū)的鹽業(yè)部門對鹽改政策的理解、解釋和執(zhí)行存在很大差異，甚至查扣時借口還會出現(xiàn)“涉嫌非法經(jīng)營”。這與鹽改政策精神直接相背。
食鹽跨區(qū)域經(jīng)營的難題不僅體現(xiàn)在上述的“地方保護”上，也體現(xiàn)目前改革政策一些過渡性和和限制性內(nèi)容上。
鄒佳萊說，生產(chǎn)環(huán)節(jié)的放開，并不意味著流通銷售領(lǐng)域也放開，比如食鹽批發(fā)領(lǐng)域的專營制度就暫未放開。
鹽改方案明確，依然強調(diào)要堅持批發(fā)專營制度，如“以現(xiàn)有食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)和食鹽批發(fā)企業(yè)為基數(shù)，不再核準新增食鹽批發(fā)企業(yè)，鼓勵食鹽批發(fā)企業(yè)與定點生產(chǎn)企業(yè)兼并重組，其他各類商品流通企業(yè)不得從事食鹽批發(fā)”。
因此，現(xiàn)有食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)許可證和食鹽批發(fā)企業(yè)許可證不再重新核發(fā)，有效期延至2018年12月31日。方案還規(guī)定，從2018年1月1日開始，現(xiàn)有食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)和批發(fā)企業(yè)可依照新的規(guī)定申請許可，根據(jù)許可范圍從事相應(yīng)的經(jīng)營活動。
于是，任何未取得食鹽定點生產(chǎn)許可證、食鹽批發(fā)許可證的單位、個人，從事食鹽生產(chǎn)、批發(fā)業(yè)務(wù)的均屬于無證違法經(jīng)營。
鄒佳萊認為，鹽改雖然進入了一個新的階段，但實際上鹽業(yè)公司和鹽務(wù)局早已經(jīng)掌控了大部分的鹽礦資源，又強調(diào)生產(chǎn)企業(yè)的數(shù)量“只減不增”。在掌控關(guān)鍵生產(chǎn)資源的前提下，放開市場準入，鹽改的未來還有待進一步觀察。
二道關(guān)：破解政企合一
陳國衛(wèi)曾任分管鹽業(yè)改革的原國家經(jīng)貿(mào)委運行局副局長等職務(wù)。他告訴第一財經(jīng)1記者，長期以來，我國對鹽業(yè)實行專營管理，目前全國絕大部分省、自治區(qū)、直轄市的鹽業(yè)公司和鹽務(wù)局都是“兩塊牌子，一套人馬”。鹽業(yè)公司既是食鹽和小工業(yè)鹽，即堿工業(yè)用鹽之外其它工業(yè)鹽的經(jīng)營者，同時又是鹽業(yè)行政管理職能的政府部門。這種架構(gòu)形成了既當“裁判員”，又當“運動員”的地方食鹽市場專營體制。
陳國衛(wèi)認為，地方鹽業(yè)管理部門在鹽改過程展示出了“兩面性”：一方面公示允許進入本地市場的鹽企名單，另一方面又想方設(shè)法以“扣鹽”的方式阻止有實力的鹽企搶占本地市場份額。
真正實現(xiàn)跨區(qū)域經(jīng)營，就必須破解政企合一的鹽業(yè)格局。
陳國衛(wèi)的觀點到了工信部輕工業(yè)處原處長崔桂玲的支持。崔桂玲曾多次呼吁要求食鹽管理體制“政企分開”。但這位主管鹽業(yè)的原處長堅持了15年的鹽改，直到2015年退休前也未能如愿。“大家都知道怎么改，但就是改不了。”崔桂玲說。
政企合一的體制下，管理部門在受企業(yè)利益的驅(qū)使進行行政管理時，很可能對外來競爭者采取“排外”的態(tài)度，也可以解釋為何“扣鹽”事件最近頻頻發(fā)生。
“只要政企不分開，這種因地方利益而排斥外來鹽企的做法還會持續(xù)下去。”崔桂玲認為。
國務(wù)院《鹽業(yè)體制改革方案》確定的改革方向是：結(jié)合行政執(zhí)法體制改革，探索推進食鹽安全監(jiān)管體制改革，研究剝離食鹽批發(fā)企業(yè)承擔的行政管理職能。
為了推進鹽改和政企分開，今年2月21日，國家發(fā)改委、工信部專門召開電視電話會議，會議明確提出，各省必須在今年6月底前出臺政企分開方案，今年底前徹底實現(xiàn)“政企分開”。
崔桂玲根據(jù)自身經(jīng)驗認為，政企分開是鹽改的難點，而且一定要按照現(xiàn)有時間表來推進，否則后患無窮。“如果遭遇阻力維持現(xiàn)狀，將形成區(qū)域性的自然壟斷，會對市場的供求關(guān)系、價格造成嚴重扭曲，導(dǎo)致改革目標不能實現(xiàn)，進程受阻。”
當前破解政企合一體制的最主要內(nèi)容，便是剝離附著于企業(yè)身上的行政管理職能。
一家鹽業(yè)相關(guān)上市公司的一位區(qū)域經(jīng)理劉天(化名)認為，食鹽單價雖然被大多數(shù)消費者接受，但實為“暴利”行業(yè)。“我國鹽礦制鹽、售鹽價格分別約在200元/噸、1000元/噸，而到了消費者手里可達5000元/噸以上，”劉天根據(jù)自身掌握的業(yè)內(nèi)平均數(shù)據(jù)稱，由于鹽場生產(chǎn)工業(yè)鹽和食鹽成本相差不大，但加碘后以食鹽出廠的價格要遠遠高于工業(yè)鹽，因此生產(chǎn)企業(yè)的效益好壞主要取決于食鹽生產(chǎn)計劃的多少。
“食鹽生產(chǎn)企業(yè)要取得‘生產(chǎn)計劃’，才能執(zhí)行食鹽生產(chǎn)，通常業(yè)內(nèi)稱為‘開票’，而‘開票’單位則是中國鹽業(yè)總公司(下稱“中鹽公司”)。” 劉天說。
我國的鹽業(yè)計劃管理雖然設(shè)置在國家發(fā)改委，但食鹽管理的實際職能卻委托給了中鹽公司，而由中鹽公司實際掌控的食鹽專營8項管理職能中，食鹽生產(chǎn)許可證的發(fā)放和年度計劃的編制決定著我國所有食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)的命脈。
在“鹽改”前，我國食鹽的生產(chǎn)企業(yè)只擁有生產(chǎn)權(quán)，沒有食鹽的銷售權(quán)，銷售必須經(jīng)過鹽業(yè)批發(fā)公司，因此企業(yè)在拿到“生產(chǎn)票”后，一般還要經(jīng)過所在省域鹽務(wù)局和地級市的“轉(zhuǎn)票”，并呈報給當?shù)氐柠}業(yè)公司，最后才能進入超市等銷售渠道。
鄒佳萊指出，由于層層 “通關(guān)”，導(dǎo)致鹽價一路高升。業(yè)內(nèi)人士普遍認為，“鹽改”后食鹽價格放開，對之前靠壟斷得來的暴利將是極大沖擊。僅就目前的情況，鹽改的成果已經(jīng)可以看到。國家發(fā)改委體改司有關(guān)負責人近日表示，在鹽改方案正式實施后，由于市場競爭的日益充分，食品加工用鹽價格下降30%-50%，部分地區(qū)部分品種批發(fā)價格、零售價格下降較為明顯。
一家相關(guān)領(lǐng)域上市公司的一季度財報顯示：由于食鹽市場放開，市場競爭加劇，導(dǎo)致食鹽產(chǎn)品綜合價格下降，致使毛利額同比下降17.4%。且由于運距較長的省外市場食鹽、工業(yè)鹽銷量增加，導(dǎo)致運輸費用增加2381萬元。但該公司在一季度財報中認為，隨著鹽業(yè)改革的實施，預(yù)計鹽產(chǎn)品銷量將增加。
如果再盡快破除需要層層通關(guān)的指標制度，食鹽價格才是真正的放開，這也是鹽業(yè)改革的主要目的之一。
三道關(guān)：盡快確立“鹽”“食鹽”的統(tǒng)一概念
破解鹽業(yè)領(lǐng)域政企合一的體制，實現(xiàn)食鹽的跨區(qū)域經(jīng)營，是當前鹽業(yè)改革的重中之重。但是如何推進改革方案，很多細微之處的障礙解決不好就會被放大。
最為主要的一項內(nèi)容是，如何盡快統(tǒng)一“鹽”和“食鹽”的概念。
因為長期從事鹽業(yè)領(lǐng)域訴訟，鄒佳萊積累了豐富的鹽業(yè)司法實踐經(jīng)驗。他說，較為可笑的是，何為“食鹽”的問題會在不同監(jiān)管部門中出現(xiàn)不同的理解。
鄒佳萊稱，目前的《鹽業(yè)管理條例》中對“鹽”作出了總括性的規(guī)定，即是指以氯化鈉為主要成份的產(chǎn)制品(含固體鹽、液體鹽)，包括食鹽，純堿、燒堿工業(yè)用鹽和其他用鹽。
那么問題來了，含氯化鈉的調(diào)味品、飼料添加劑、海水養(yǎng)殖用鹽、腸衣鹽都需要納入鹽業(yè)部門予以管轄嗎?
“對于鹽的定義，其規(guī)定內(nèi)容存在諸多抽象之處，而地方在制定相應(yīng)細則時，往往對其中一些概念進行擴張。例如，《河南省鹽業(yè)管理條例》 第3條即規(guī)定: 本條例所稱鹽或鹽產(chǎn)品，是指固體氯化鈉、液體氯化鈉以及以氯化鈉為主要成份的鹽制品，包括食鹽和工業(yè)用鹽。”鄒佳萊說。
還有一些地方規(guī)定中的標準更加具體，如《湖北省鹽業(yè)管理條例》 中規(guī)定，“氯化鈉含量50%以上”的即為鹽產(chǎn)品。這些定義用成分、含量界定了鹽的概念。
鄒佳萊還指出，作為一項管理制度的“鹽”的概念，帶有權(quán)力劃分的意義。在監(jiān)管中，諸多地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章中完成了對“食鹽”的具體定義，從而使得鹽業(yè)行政主管部門以化學(xué)成分氯化鈉的界定來取代權(quán)力范圍上的界定，從而擴張了自身的管轄權(quán)。
業(yè)內(nèi)人士提出這樣的質(zhì)疑，“氯化鈉”全歸鹽業(yè)部門管理存有“越界”的嫌疑，像醫(yī)用生理鹽水，以及作為化學(xué)試劑的氯化鈉也需要納入鹽業(yè)管理的范圍?
然而，由于《鹽業(yè)管理條例》和《食鹽專營辦法》對鹽的定義過于模糊，鹽業(yè)行政主管部門往往將鹽的制度定義和化學(xué)定義混為一談，以氯化鈉含量為由將例如飼料添加劑、海水養(yǎng)殖用鹽、調(diào)味品、腸衣鹽等處于模糊地帶的鹽產(chǎn)品均納入其管理范圍，事實上大幅擴張了鹽的概念，因此在訴訟中引起其是否屬于鹽業(yè)行政主管部門管理范圍的爭議。
鄒佳萊透露，目前，鹽業(yè)行政主管部門在法庭辯護時，往往強調(diào)食鹽的化學(xué)成分，堅持認為氯化鈉就是鹽，并指責對氯化鈉和鹽進行區(qū)分是一種狡辯。
1記者通過一些行政訴訟案例梳理發(fā)現(xiàn)，法院關(guān)于“鹽”的判斷依據(jù)，主要來自于鹽業(yè)行政主管部門對涉案產(chǎn)品化學(xué)成分的鑒定，即“滿足一定氯化鈉含量標準的，就會被認定為鹽”。
如在廣西巴馬盛世食品有限公司訴廣西百色鹽務(wù)管理局一案中，法院就以“涉案竹鹽各項理化指標與食鹽相符”為由，認定其是“食鹽”，而非食品“調(diào)味品”。
鄒佳萊認為，法律實踐中對“鹽的判斷依靠的是化學(xué)成分，氯化鈉含量符合某種標準，就被認為屬于鹽業(yè)行政主管部門管理范圍。這種做法忽視了最重要的一點，就是鹽業(yè)管理體制從本質(zhì)上講，是一個基于特定目的，即維護食鹽安全，并對特定種類鹽產(chǎn)品進行管理的體制。它賦予鹽業(yè)行政主管部門的管理權(quán)限僅針對特定的鹽產(chǎn)品范圍，也就是“食鹽”。
由于對“鹽”的不同認定，導(dǎo)致管理部門“打架”的案例多有發(fā)生。典型的便是農(nóng)業(yè)部門和鹽業(yè)部門關(guān)于“飼料添加劑中的氯化鈉”認定有所分歧。由于鹽業(yè)部門認定飼料添加劑也屬于其管理權(quán)限而引發(fā)不少爭議。
為了解決這一爭端，農(nóng)業(yè)部辦公廳在2013年下發(fā)通知，“關(guān)于加強飼料添加劑氯化鈉監(jiān)管”，該通知明確飼料添加劑氯化鈉不屬于食鹽范圍。
近日，江蘇一家鹽化公司通過政府信息公開申請，得到了工信部的書面回復(fù)是“將腸衣鹽納入食鹽管理，沒有規(guī)范性文件規(guī)定”，由此也撇開了鹽業(yè)管理部門的干預(yù)。
這些爭議本質(zhì)上是由多個部門與鹽業(yè)部門劃分權(quán)責不明引起，但其根源仍在于食鹽的法律定義。
鄒佳萊建議，為了區(qū)分鹽業(yè)部門和其他部門的管理權(quán)限，還應(yīng)對其他領(lǐng)域的食鹽和用途作出更多法律上的明確定義，以免防止鹽業(yè)部門“越權(quán)”。
除了“鹽”“食鹽”的概念等問題外，業(yè)內(nèi)人士對改革方案的一些細微之處也提出了自己的意見。國家相關(guān)部委一直對鹽改方案中的模糊之處進行“細化”。
今年4月7日，國家發(fā)改委和工信部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步落實鹽業(yè)體制改革有關(guān)工作的通知》，業(yè)內(nèi)按其編號稱為“604文件”。該文件對鹽企在規(guī)范物流配送方式、開展自建渠道銷售、企業(yè)信息告知范圍、有關(guān)部門不得以檢測食鹽質(zhì)量等為由扣押或者沒收合法合規(guī)進入市場的食鹽產(chǎn)品等方面提出了明確的規(guī)定。
“具體操作起來還是比較含糊，”鄒佳萊表示，按照604號文件的表述，“要加快清理地方性法規(guī)和政策中與《方案》精神不符的條款，2017年6月30日前要完成清理工作”，但如果沒有未完成的應(yīng)當怎么追究責并沒有寫進規(guī)定，如何追責也沒有細化。
鄒佳萊還認為，604號文件對各“落實鹽改跨區(qū)經(jīng)營政策專項行動”的主體規(guī)定并不明確，而在實際操作中地方政府就屢屢推給鹽業(yè)部門，但事實上，鹽業(yè)部門作為利益關(guān)聯(lián)機構(gòu)，是否能真正落實始終是個問號。
四道關(guān)：分解鹽業(yè)管理部門
根據(jù)國務(wù)院《鹽業(yè)改革方案》，破除政企合一的體制，還需要創(chuàng)造條件將食鹽質(zhì)量安全管理與監(jiān)督職能移交食品藥品監(jiān)管部門或市場監(jiān)管部門負責。
對于鹽業(yè)部門的管理作用，崔桂玲說，很多人認為鹽業(yè)采取專營制度的重要原因之一，是因為工業(yè)鹽和食鹽容易混淆，這一行業(yè)相對較為專業(yè)。
崔桂玲曾參與了全國各地鹽企的多方調(diào)研。她認為，上述說法存在誤區(qū)，一方面工業(yè)鹽和食鹽成分相同，都是氯化鈉，只不過食鹽的生產(chǎn)程序更為嚴格，比如去除食鹽中的雜質(zhì)和異味。另一方面，一些劇毒的亞硝酸鈉不僅生產(chǎn)價格要遠高于食鹽，而且在我國嚴格的鹽業(yè)管理體制下，食鹽和工業(yè)鹽生產(chǎn)線實現(xiàn)完全分開。只要把控好食鹽的銷售渠道，部分劇毒的工業(yè)鹽幾乎不會混入食鹽市場。
“工商和食藥監(jiān)部門目前負責監(jiān)管食品安全，不是也能防范于未然，起到了基本的作用?”崔桂玲表示。
陳國衛(wèi)持有相同觀點。他說，把鹽業(yè)市場的管理權(quán)交由工商和食品藥品管理部門承擔，或許將成為化解現(xiàn)有鹽業(yè)管理體制矛盾的好辦法。
包括陳國衛(wèi)在內(nèi)的多名業(yè)內(nèi)人士曾屢次建議，鹽務(wù)管理機構(gòu)的職能總體上可以引入“現(xiàn)代管理體制”。
“對于鹽業(yè)管理部門的“權(quán)利讓渡”，他建議，可考慮將地方鹽務(wù)局的部分權(quán)力讓渡給國家工商總局或質(zhì)檢總局，從根本上切斷鹽務(wù)局與鹽企之間的利益鏈條，進一步規(guī)范鹽業(yè)市場;食鹽中的碘含量及其檢測，則可以由衛(wèi)生部門來負責。
“這種分頭管理模式適用于我國大多數(shù)食品行業(yè)。”陳國衛(wèi)稱，既然鹽作為食品，為什么不采納這種管理體制呢?
陳國衛(wèi)、崔桂玲等多名親歷我國歷次鹽改過程的業(yè)內(nèi)人士表示，不妨在此次鹽改中撤銷“鹽業(yè)部門”。“我們知道有鹽務(wù)局，但是我們現(xiàn)在還聽說有油務(wù)局、肉務(wù)局嗎?”陳國衛(wèi)反問。
根據(jù)國務(wù)院的改革方案，需要“創(chuàng)造條件”分解鹽業(yè)管理機構(gòu)的行政職責，這不是短期所能完成的，需要一個較長時期的轉(zhuǎn)化。當前最主要的是先做好鹽業(yè)系統(tǒng)內(nèi)的政企分離。
根據(jù)國家發(fā)改委的調(diào)查統(tǒng)計，截至2013年年底，鹽業(yè)從業(yè)人員達到20萬余人?！?014年中國鹽業(yè)發(fā)展報告》也顯示，截至2013年，全國鹽業(yè)系統(tǒng)從業(yè)人員超過20萬人，人員如何安置和分流成了改革的難點。
一位不愿具名的鹽業(yè)系統(tǒng)官員向1記者透露，經(jīng)多方調(diào)研提出了一個解決辦法是：一部分鹽業(yè)公司人員隨鹽政管理、監(jiān)督、執(zhí)法職能進入公務(wù)員行列，剩余人員將分流安置在被剝離的鹽業(yè)公司現(xiàn)有優(yōu)良資產(chǎn)內(nèi)，直接進入市場參與競爭。
今年6月12日，四川省印發(fā)《鹽業(yè)監(jiān)管體制改革方案》，提出將原省鹽務(wù)局承擔的各類職能分流至省經(jīng)信委、省食藥監(jiān)局等部門，對現(xiàn)有執(zhí)法人員進行分流安置。北京商報記者梳理發(fā)現(xiàn)，我國目前已有江西、內(nèi)蒙古、重慶等多個省級行政區(qū)以撤銷鹽務(wù)局為核心，悄然開啟了省級鹽業(yè)行政管理制度變革。
調(diào)整后，四川將保留省鹽務(wù)管理局“牌子”，在省經(jīng)信委掛牌，按照“考調(diào)招錄一批、離崗待退一批、培訓(xùn)轉(zhuǎn)崗一批、協(xié)商解除合同一批”的方式，對現(xiàn)有執(zhí)法人員進行分流安置。除了四川之外，其余3個省級行政區(qū)域均提出撤銷鹽務(wù)局，將管理職能交由工信、經(jīng)信、食藥監(jiān)等部門。
鹽業(yè)系統(tǒng)的工作人員，幾十年來為保障食鹽的儲備和安全做出了不可磨滅的貢獻。2017年，對于他們來講，是艱難的一年，但從長遠計，鹽業(yè)走入市場機制是不可逆轉(zhuǎn)的規(guī)律。走出老圈子，中國鹽業(yè)才能煥發(fā)更大的活力。
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