第二節(jié) 國有企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)政策工具對經(jīng)濟(jì)控制力的影響

　　上一節(jié)已經(jīng)明確定義了國有經(jīng)濟(jì)控制力是政府使用政策變量實現(xiàn)政策目標(biāo)時的時滯和逼近問題。對于發(fā)展中經(jīng)濟(jì)而言，國有企業(yè)是一項可選政策工具。它對于發(fā)展中經(jīng)濟(jì)政府控制力的影響是必須深入研究的。

　　對國有企業(yè)這種影響力的研究首先要回答五個方面的問題：

　　1、為什么政府要設(shè)立國有企業(yè)?

　　2、為達(dá)到同樣的目標(biāo)，政府是否還有別的選擇?

　　3、在什么條件下必須由政府創(chuàng)立國有企業(yè)來達(dá)到既定目標(biāo)?

　　4、政府控制國有企業(yè)的方式和效果如何?

　　5、政府通過國有企業(yè)控制經(jīng)濟(jì)效果如何?

　　政府設(shè)立國有企業(yè)的目的和動機(jī)是復(fù)雜的，往往是經(jīng)濟(jì)利益和政治利益的綜合作用結(jié)果。本文不能過多分析設(shè)立國有企業(yè)的政治動機(jī)和利益，只指出，公共支出是無須償還的，因而是各派政治利益集團(tuán)爭奪的對象。在特定的政治傳統(tǒng)下，設(shè)立國有企業(yè)是分配預(yù)算收入的一種方式。下面主要分析政府設(shè)立國有企業(yè)的規(guī)范性經(jīng)濟(jì)動機(jī)。

　　正如前一節(jié)所分析的，在經(jīng)濟(jì)初建之時，國民經(jīng)濟(jì)所能動員的資源是極其有限的，這些資源首先要用于維持國民的生存。而在這種經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中，市場機(jī)制要么被毀壞殆盡，要么從未存在過，那么政府就必須作為資源的分配者，來實現(xiàn)上述生存目標(biāo)。這在二戰(zhàn)后的德、日和遭受戰(zhàn)爭蹂躪的國家是普遍的做法。在非洲新獨(dú)立的原殖民地也都采取了這種做法。也就是說，在市場機(jī)制不存在時，政府分配資源的方式在滿足人類最基本生存需要方面在這時是最有效率的，因而政府的經(jīng)濟(jì)控制力也最大。

　　在戰(zhàn)后的西歐，也曾盛行過國有化的做法。比如具有社會民主傳統(tǒng)的法國在本世紀(jì)有三次重大的國有化運(yùn)動，七十年代后期的國有化運(yùn)動登峰造極。法國政府在密特朗執(zhí)政期間，通過國有化運(yùn)動控制了工業(yè)企業(yè)營業(yè)額的40%，出口的34.6%，投資額的23%，在歷經(jīng)多次私有化運(yùn)動以后，法國國有企業(yè)仍雇傭了全部非農(nóng)業(yè)勞動力的23%，創(chuàng)造了28%的增加值，40%的投資，30%的出口，連具有自由主義傳統(tǒng)的英國也分別在40年代末和70年代兩次掀起國有化高潮。

　　法國大規(guī)模國有化的根源一方面有社會民主傳統(tǒng)和中央集權(quán)的傳統(tǒng)，另一方面和自由主義的英國一樣：國內(nèi)資本市場運(yùn)作與政府經(jīng)濟(jì)目標(biāo)背離。法國在二戰(zhàn)中作為主要戰(zhàn)場，英國也遭受納粹的狂轟濫炸，基礎(chǔ)設(shè)施破壞嚴(yán)重，因而不約而同地在戰(zhàn)后馬歇爾計劃實行時，大規(guī)模地建設(shè)國有企業(yè)，而且都集中在基礎(chǔ)設(shè)施方面。其經(jīng)濟(jì)學(xué)上的理由已經(jīng)分析過了。在七十年代，隨著新技術(shù)革命的開始，原來的基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)不再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的需要。在當(dāng)時固定利率和固定匯率的約束下，私人資本認(rèn)為投資到基礎(chǔ)設(shè)施中去所承擔(dān)的巨大風(fēng)險無法得到補(bǔ)償，于是私人資本對基礎(chǔ)設(shè)施不感興趣，紛紛進(jìn)入歐洲資本市場或進(jìn)入當(dāng)時的拉美國家以獲取高額回報。因此，由于布雷頓森林體系的缺陷，英法兩國在提高經(jīng)濟(jì)競爭力的基礎(chǔ)設(shè)施方面由市場引致的投資不足。私人資本的利益與政府自認(rèn)所代表的國家利益產(chǎn)生了矛盾。實際上這是一個公共產(chǎn)品融資的問題。很顯然這可以由政府來為之融資。但是由于在歐洲資本市場上的收益率與投入到基礎(chǔ)設(shè)施中的經(jīng)風(fēng)險調(diào)整的預(yù)期收益率的差別是如此之大，即使加上政府補(bǔ)貼，也不能說服足夠多的私人資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施投資。于是只能由政府親自出馬，設(shè)立國有企業(yè)。

　　當(dāng)然政府在基礎(chǔ)設(shè)施方面設(shè)立國有企業(yè)的原因不完全是由于私人資本回避這些領(lǐng)域，盡管這是政府在此領(lǐng)域設(shè)立國有企業(yè)的充分條件。從維持和提高經(jīng)濟(jì)競爭力的角度，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域所提供的商品和服務(wù)應(yīng)該是在滿足一定標(biāo)準(zhǔn)后價格盡量低的。但是在這些領(lǐng)域，由于技術(shù)上的特性，企業(yè)具有自然壟斷的特征。私人資本一旦進(jìn)入了，就會利用這種優(yōu)勢，來取得高額利潤。也就是說，政府對這些領(lǐng)域必須進(jìn)行管制的事實使這些行業(yè)的風(fēng)險調(diào)整后的預(yù)期收收益很低。這才是私人資本回避的主要原因。進(jìn)一步分析為什么政府要管制這些領(lǐng)域。形成壟斷并不是政府進(jìn)行干預(yù)的充分條件。全世界的郵政都是壟斷，在美國和歐盟，民用飛機(jī)制造現(xiàn)在也是這樣，而政府并不動用反壟斷法去攻擊這些現(xiàn)象。究其原因是因為基礎(chǔ)設(shè)施和高技術(shù)領(lǐng)域?qū)?jīng)濟(jì)作用不一樣。比如電力、煤氣、自來水、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施，如果聽任它們充分發(fā)揮其壟斷優(yōu)勢，那么社會生產(chǎn)的一個很大的份額將落入這些領(lǐng)域。但這些領(lǐng)域的產(chǎn)品和服務(wù)是無收入彈性的，而且本身也不會有太大的發(fā)展。其產(chǎn)品和服務(wù)品種單一，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)穩(wěn)定。實際上，在西方，煤氣、供水、電力標(biāo)準(zhǔn)在過去一百多年沒有太大的變化。把社會增加值一個很大的份額交給這種沒有發(fā)展前景的產(chǎn)業(yè)，從經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展來看顯然不是有效率的。因此政府必須管制使之只能剛剛能夠提供符合標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品和服務(wù)。當(dāng)一國資本豐富時，在政府給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠時，私人資本也可能愿意進(jìn)入這些領(lǐng)域。比如美國，資本豐富，利率較低，因而私人資本在這些領(lǐng)域也占有很大的比例(一般超過60%)。相對而言資本稀缺的國家，如歐洲國家和其他發(fā)展中國家，往往由政府設(shè)立國有企業(yè)來提供產(chǎn)品和服務(wù)。郵政服務(wù)由政府提供是同樣的道理。一封信函的運(yùn)輸價值是無法與其所承載的社會和個人價值相比的，家書抵萬金，誰能說清這些關(guān)系呢?正是如此，按商業(yè)運(yùn)作的企業(yè)會發(fā)現(xiàn)將一件信函送到其目的地的費(fèi)用卻無法通過商業(yè)途徑回收時，它便會退出這個市場。的確，最初的通信就是按商業(yè)規(guī)則來進(jìn)行的。但社會的發(fā)展表明，政府必須促進(jìn)人們之間的交流。通信是一種不可缺少的公共產(chǎn)品，因而政府必須提供之。因此，大家看到信函的運(yùn)輸是政府壟斷的，因為沒有別的企業(yè)會進(jìn)入這個領(lǐng)域，而包裹的運(yùn)輸卻是競爭性的。

　　即使是在上述情況下，如果信息是對稱的，那么政府也可以通過向私人資本提供足夠的補(bǔ)貼來引誘之進(jìn)入這些領(lǐng)域。然而我們卻看到這是很難做到的。要提供足夠的補(bǔ)貼，那么政府必須就企業(yè)所提供的服務(wù)(產(chǎn)品)的邊際成本、質(zhì)量和數(shù)量進(jìn)行量化?？紤]到這些企業(yè)行為的外部性，那么這種計算將更復(fù)雜。這樣政府很難準(zhǔn)確地估計出應(yīng)支付給企業(yè)的補(bǔ)貼。在信息經(jīng)濟(jì)學(xué)中，委托—代理問題研究在這種情況下如何使代理人說真話，但這僅是問題的一方面?？紤]到這些領(lǐng)域的投資是專用性的，那一旦投資形成，便成為沉淀成本，投資者要撤出只能蒙受巨大損失。那么在私人資本和政府之間就形成一個二階段動態(tài)博弈。第一階段私人資本根據(jù)政府所承諾的優(yōu)惠條件和所提出的要求作出投資決策，第二階段政府根據(jù)私人資本的績效作出對承諾的全部或部分兌現(xiàn)。已如博弈論告知的，在這種博弈中雙方的行為將是動態(tài)不一致的。比如，給定投資者決定投資，那么由于許多與績效評估和補(bǔ)貼估計相關(guān)的衡量指標(biāo)難以被第三方所認(rèn)知，那么政府就有動機(jī)通過宣布私人資本績效不合格而削減對私人資本的補(bǔ)貼。只要補(bǔ)貼加上運(yùn)營收入能抵消變動成本，私人資本就不得不繼續(xù)生產(chǎn)。預(yù)期到這樣的結(jié)果，私人資本就不會進(jìn)入。因此，在誘使私人資本進(jìn)入沉淀成本巨大的領(lǐng)域時，這種博弈的唯一均衡只能是私人資本不進(jìn)入和政府不提供補(bǔ)貼，盡管投資者進(jìn)入和政府提供補(bǔ)貼是帕累托最優(yōu)的。