淺談社會福利政策有哪些論文

　　社會福利政策是我國民生建設的一個重要部分，滯后的福利發(fā)展將會影響我國現(xiàn)代化建設的進程。下面是學習啦小編為大家整理的社會福利政策論文，供大家參考。

　　社會福利政策論文篇一：《中國社會政策發(fā)展歷程的反思與前瞻》

　　【摘　　要】如何處理國家與市場的關系，界定國家、市場在社會福利供給中的角色，是社會政策發(fā)展中的核心問題。以此為視角考察新中國社會政策的發(fā)展演變，大致可將其分為三大階段，即國家統(tǒng)攬型社會政策時期、市場主導型社會政策時期及國家主導型社會政策時期。國家統(tǒng)攬型社會政策將國家視為社會政策的唯一主體，完全排斥市場的作用;在市場主導型社會政策時期，國家大幅度退出社會福利領域，市場成為社會福利的主要提供者;國家主導型社會政策注重借鑒當代國際社會政策理論與實踐的最新成果，強調(diào)國家在社會福利方面的基本職責，同時借助市場機制的作用，并注重發(fā)揮社會、社區(qū)、家庭乃至個人等各方面的力量，以實現(xiàn)國民社會福利的最大化。新世紀初以來，在實施科學發(fā)展觀、加強社會建設等重大戰(zhàn)略舉措的背景下，這種新型社會政策已經(jīng)曙光初現(xiàn)，但其發(fā)展完善仍然任重道遠。

　　【作者簡介】李迎生，中國人民大學社會與人口學院教授、博士生導師

　　【關 鍵 詞】國家/市場/社會政策/社會福利

　　一、社會政策發(fā)展階段的劃分

　　關于社會政策的發(fā)展演變，中外學者各自都進行過一定的研究。1958年，沃倫斯基(Harold L. Wilensky)和萊博克斯(Charles N. Lebeaux)在《工業(yè)社會與社會福利》一書中，以美國的社會變遷及福利制度的變遷為例，根據(jù)國家在社會福利供給中的職能，將社會福利制度區(qū)分為“補缺型”(residual，也有的譯為“剩余型”或“殘余型”)和“制度型”(institutional)兩種類型①，這是對福利制度的經(jīng)典劃分之一。“補缺型”社會福利重視家庭和市場的作用，強調(diào)依靠家庭和市場來提供個人所需的福利待遇，即只有當家庭和市場的作用失靈而難以提供個人所需的福利待遇時，國家和政府才會承擔相應的責任。與此相對，“制度型”社會福利則重視國家和政府的作用，認為國家對于個人的福利需求負有不可推卸的責任，主張國家和政府通過一整套完善的法規(guī)制度體系，提供個人所需的社會福利。稍后，英國學者蒂特馬斯(R. M. Titmuss)等人也提出過類似的劃分：普遍性福利和選擇性福利②。強調(diào)普遍性社會福利是一種面向全民的社會政策，旨在提升全民的福利水平③。

　　無論在現(xiàn)代西方社會還是當今中國社會，上述兩種類型的福利一般都同時存在(但有主次之分)，西方學者做出的上述這些劃分，主要還是說明西方各國乃至全球社會政策的發(fā)展大體上是沿著從“補缺型”到“制度型”(或從“選擇性”到“普遍性”)這樣一個基本的路徑。“補缺型”社會福利起源于1601年英國頒布的《伊麗莎白濟貧法》，通?？梢哉J為是與工業(yè)化初期階段相聯(lián)系的社會福利發(fā)展模式，它以自由主義思想作為理論基礎，認為自由競爭是資源配置的最佳方式，市場經(jīng)濟是實現(xiàn)社會福利的有效途徑，國家對于市場的干預只會降低資源配置的效率，損害社會福利的最大化，因而主張國家僅對市場化進程中生活困難的居民實施最低限度的福利保障。二戰(zhàn)以后，西方社會福利模式過渡到“制度型”或“普惠型”④，“福利國家”的普遍建立是其基本標志。“普惠型”社會福利以社會民主主義理論為指導，認為貧困源于社會而非個人的原因，享受全面的高水平的福利保障，是全體公民的一項基本權利⑤。

　　與西方學者不同，在中國，學者更多地是從社會政策理念變化的角度來探究中國社會政策發(fā)展演變的歷程。吳忠民指出，從1949年到現(xiàn)在(2003年)的50多年間，中國社會政策的演變留下了一條十分清晰的軌跡：1978年前，同樸素的平等理念、平均主義的行為方式以及種種歷史條件相適應，中國的社會政策開始初步形成，并對中國社會產(chǎn)生了廣泛而深遠的影響，同時呈現(xiàn)出諸如非現(xiàn)代性、非規(guī)范性、非一體化和非持續(xù)性的特征;1978年以后的20多年，與現(xiàn)代的公正理念逐漸形成以及現(xiàn)代化和市場經(jīng)濟的初步發(fā)育相適應，中國現(xiàn)代意義上的社會政策開始逐漸形成，并由單項的、零散的社會政策日益趨向于體系化、規(guī)范的社會政策⑥。

　　景天魁認為，中國社會政策在以往30多年的發(fā)展過程中，完成了從平均主義、經(jīng)由差別主義到發(fā)展與公正相統(tǒng)一這樣一個理念的轉(zhuǎn)變。經(jīng)過這樣一個過程，我們既不是僅僅追求發(fā)展，也不是僅僅追求公正：我們追求的發(fā)展是作為公正的發(fā)展，我們追求的公正是在發(fā)展中實現(xiàn)的公正。這就意味著，社會政策的主題不僅僅是就事論事地解決弱勢群體的利益問題、貧困救助問題等等，而是要把經(jīng)濟發(fā)展與社會公正統(tǒng)一、結(jié)合起來。這是當代中國社會政策的真正主題⑦。

　　此外，景天魁在批評了有的學者以改革開放前后為序、或用從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變?yōu)樾驅(qū)χ袊鐣叩陌l(fā)展階段進行的劃分的不足之后，提出了自己新的見解。他認為，觀察中國社會政策的成長，不能依據(jù)它的某些外在條件，而要看它本身的獨立性和完整性的形成情況。以此為標準，可將中國社會政策的發(fā)展劃分為三個階段：長期以來，我國的社會政策是依附于經(jīng)濟政策的(1949-2002年)。自提出和落實以人為本的科學發(fā)展觀以來，社會政策才逐步處于與經(jīng)濟政策相互并立、協(xié)調(diào)發(fā)展的地位(2003-2020年后的某一時期)。在經(jīng)過一個較長的并立階段以后，社會政策有望處于主導地位，那將是社會政策成長的更高階段⑧。

　　上述學者從不同角度(標準)討論社會政策發(fā)展演變的成果都具有一定的啟發(fā)、借鑒價值。由于國家、市場在社會福利供給中的角色或關系是社會政策發(fā)展的任何一個時期都難以回避的基本或核心問題，因此我們更傾向于以此為標準對中國社會政策的發(fā)展階段進行劃分。西方學者所做出的類型劃分雖注意到了國家角色的轉(zhuǎn)換，但均是以暗含的意義涉及的，具有一定的模糊性。中國學者從理念轉(zhuǎn)換等角度考察社會政策的演變，難以體現(xiàn)國家、市場角色的變化。我們在此明確地從社會政策主體變化的角度，特別是國家、市場角色變化的角度來探討中國社會政策的發(fā)展演變，以從中總結(jié)出一些值得借鑒的經(jīng)驗教訓，作為未來我國社會政策改革、創(chuàng)新之參考，就具有重要的學術價值和實際意義。

　　從社會政策主體變化，特別是國家、市場角色變化的角度來探討我國社會政策的發(fā)展演變，我們認為，自新中國成立至今，我國社會政策大體上經(jīng)歷了“國家統(tǒng)攬型社會政策”(1949-1978年)和“市場主導型社會政策”(1979-2002年)兩個階段，自21世紀初(大致2003年前后)起，開始向“國家主導型社會政策”轉(zhuǎn)型。以下我們即沿著上述劃分的思路展開分析討論。

　　二、國家統(tǒng)攬型社會政策：強調(diào)國家的無限責任(1949-1978年)

　　新中國成立后，依托社會主義計劃經(jīng)濟體制，逐步形成了國家統(tǒng)攬型社會福利制度。馬克思主義經(jīng)典作家有關社會主義國家社會福利問題的論述，成為我國建立國家統(tǒng)攬型社會福利制度的基本理論根據(jù)。

　　馬克思在《哥達綱領批判》中，提出了關于“社會總產(chǎn)品”即社會成員集體的勞動所得的分配原則。他指出，社會總產(chǎn)品不能不折不扣地平等分配給所有社會成員，從中應該扣除：(1)用來補償消耗掉的生產(chǎn)資料的部分;(2)用來擴大再生產(chǎn)的追加部分;(3)用來應付不幸事故、自然災害等的后備基金或保險基金。在將剩下的部分作為消費資料進行個人分配之前，還應從中扣除：(1)和生產(chǎn)沒有直接關系的一般管理費用;(2)用來滿足共同需要的部分，如學校、保健設施等;(3)為喪失勞動能力的人等等設立的基金，就是現(xiàn)在所謂的官辦濟貧事業(yè)⑨。馬克思在上述社會總產(chǎn)品“兩次有效扣除學說”中，包含了豐富的社會福利制度建設構(gòu)想。

　　列寧在1912年俄國社會民主工人黨第六次全體會議的決議中，提出“最好的工人保險形式是工人的國家保險”⑩。他還在《關于對杜馬提出的工人的國家保險法案的態(tài)度》的決議中提出了國家保險四原則：(1)它必須為工人在喪失所有勞動能力情況下提供保險;(2)保險的范圍應包括所有工資收入者及其家屬;(3)所有受保人應收到與其工資收入相當?shù)难a償，保險支出全部由雇主和國家負擔;(4)各種形式的保險都必須由地方型的統(tǒng)一保險組織，根據(jù)受保人全權管理的原則進行管理(11)。

　　根據(jù)馬克思主義經(jīng)典作家的以上論述及1949年9月通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》關于“逐步實行勞動保險制度”等規(guī)定。政務院于1951年2月通過了《中華人民共和國勞動保險條例》，并于1953年1月進行了修訂，這是一個包括養(yǎng)老、疾病、工傷、生育等多方面內(nèi)容的綜合性社會保險法規(guī)。根據(jù)上述法規(guī)及其他法規(guī)，除了建立面向城市職工的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險和生育保險制度外，其他社會政策還包括：對貧困軍烈屬和革命工作者家屬實施救助;向災民發(fā)放賑濟糧;以工代賑，救助大量失業(yè)人員;接收改造舊的慈善機構(gòu)，收養(yǎng)孤寡老人和孤殘兒童;收容無業(yè)游民，組織其進行生產(chǎn)自救，等等。

　　在農(nóng)村，全國人大于1956年通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中規(guī)定了對因公受傷生病者的醫(yī)療幫助，第一次要求集體經(jīng)濟實體對農(nóng)村社員疾病醫(yī)療承擔責任。到20世紀60年代，中國農(nóng)村絕大多數(shù)地區(qū)都建立了醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，形成了縣、公社和生產(chǎn)大隊三級預防保健網(wǎng)，合作醫(yī)療制度基本普及。同時，該《章程》還明確規(guī)定了在農(nóng)村實施“五保”制度。

　　到““””以前，中國初步形成了一個低水平、廣覆蓋，兼顧城鄉(xiāng)的社會福利制度體系。在城鎮(zhèn)建立了養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育和就業(yè)保障制度，居民還普遍享受免費教育和住房福利、生活補貼;城鄉(xiāng)社會救助制度保障了國民的最低生活;農(nóng)村合作醫(yī)療、“五保”制度開始普及。““””期間各項社會福利制度繼續(xù)發(fā)揮作用，農(nóng)村合作醫(yī)療和赤腳醫(yī)生制度甚至在這期間得到推廣，發(fā)展到了最高點(12)。

　　我國改革開放前依托計劃經(jīng)濟實施的國家統(tǒng)攬型社會政策，具有國家包攬、地位從屬、平均主義等特點：

　　第一，國家(依托單位、集體)是社會福利的唯一主體，個人不承擔責任，第三部門的發(fā)展受到全面制約，社會福利供給的渠道過窄。按照《中華人民共和國勞動保險條例》的規(guī)定，當時我國企業(yè)職工社會保險涉及傷殘、疾病、生育、養(yǎng)老、死亡等項目及職工供養(yǎng)直系親屬的有關待遇。所有社會保險項目，職工皆不負擔任何費用。有些項目，如醫(yī)療，除職工免費享受外，其所供養(yǎng)的直系親屬，亦可享受半費醫(yī)療待遇。除項目比較齊全的社會保險外，經(jīng)過幾十年的逐步發(fā)展，城市職工及居民還享有各種福利待遇，如為減輕家務勞動，單位承辦補貼的食堂、浴室甚至理發(fā)室;為增加交通便利，單位開設班車或發(fā)放交通補貼;為減輕住房負擔，單位為職工(按級別、職務、職稱、供養(yǎng)人口、貢獻、工齡等多種因素)無償提供(分配)住房，僅收取低微的租金，減免水電費;為解除婦女的后顧之憂，單位承辦免費的托兒所、幼兒園，有的甚至還辦小學、中學等。此外，還在機關企事業(yè)單位內(nèi)修建了大量的文化娛樂設施，有的還開辦療養(yǎng)院所。由于國家和單位提供了各種優(yōu)惠乃至免費的社會服務，當時職工家庭收入雖然不高，但確無生活困頓之憂。

　　第二，社會政策沒有自己獨立的位置，從屬于經(jīng)濟政策，屬于計劃經(jīng)濟體制的一部分，服務于國家工業(yè)化目標。改革前，我國雖然制定了不少屬于社會政策范疇的措施或制度，但當時不叫“社會政策”。在計劃經(jīng)濟體制下，全部經(jīng)濟和社會事務都由政府安排、政府主管，“國家統(tǒng)攬”不僅涉及政府對社會福利的統(tǒng)攬，更涉及政府對全部經(jīng)濟、社會事務的統(tǒng)攬。在這種制度下，政府所面臨的最基本問題是如何建立一套經(jīng)濟與社會管理體制，而不是像在市場經(jīng)濟體制下，考慮如何確定政府行動的界限與范圍。因此，在計劃經(jīng)濟時期我國在經(jīng)濟與社會領域中一直比較強調(diào)“制度”和“體制”的概念，而不太強調(diào)“經(jīng)濟政策”、“社會政策”一類的概念(13)。為實現(xiàn)國家工業(yè)化的目標，在資源有限的情況下，政府對城鄉(xiāng)實行了大相徑庭的社會福利制度。在城市，建立了比較完善的社會保險制度，而在農(nóng)村則未實行社會保險制度。新中國成立以后，集體經(jīng)濟開始取代家庭經(jīng)濟原有地位而成為農(nóng)村經(jīng)濟的主體，農(nóng)民原先依靠家庭獲得基本的生存保障轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽考彝ネㄟ^集體(主要由家庭有生產(chǎn)能力的成員參加集體生產(chǎn)勞動，取得報酬，為喪失生產(chǎn)能力或處于生活波折期的成員提供生存保護)獲得基本的生存保障。“充分就業(yè)”也是計劃經(jīng)濟時期政府依托農(nóng)村集體實行的一項基本社會政策。針對農(nóng)民的醫(yī)療需求，從1958年開始，我國在絕大部分農(nóng)村地區(qū)實行了合作醫(yī)療制度。當然，這種制度和城市企業(yè)職工的醫(yī)療保險具有本質(zhì)的不同，后者能夠滿足職工乃至直系親屬的基本醫(yī)療需要，而前者則不能。農(nóng)民有病，特別是患了大病，取自合作醫(yī)療制度的幫助是微不足道的，其費用仍主要是來自家庭，家庭能否提供則是另一回事。另對少數(shù)沒有勞動能力，且無依無靠的老人、殘疾人和孤兒，由集體實行“五保”，即保吃、保穿、保醫(yī)、保住、保葬(兒童保教)。

　　第三，與初次分配的平均主義相適應，計劃經(jīng)濟下的社會福利實行平均主義的分配模式。退休金、公費醫(yī)療、合作醫(yī)療、住房福利、教育福利、社會救助等等幾乎所有的福利項目，因過度關注公平而忽視了效率。在計劃經(jīng)濟時期，我國社會福利的水準雖然不高，但對于受益人來說，從出生到死亡均可享受各種福利保障待遇，的確減少了人們的許多后顧之憂。然而這種福利制度，只與個人是否在保障的范圍內(nèi)有關，一旦進入范圍，與個人的生產(chǎn)效率、對國家的貢獻全然無關。久而久之，客觀上助長了人們的懶惰行為。個人考慮的是如何多爭取一些福利待遇，而很少考慮個人對單位、國家的貢獻。于是出現(xiàn)了公費醫(yī)療藥品倒流進入自由市場、爭奪單位住房、享受長期病休在外搞第二職業(yè)而本職工作無人關心等現(xiàn)象。

　　強調(diào)國家無限責任的國家統(tǒng)攬型社會政策的出現(xiàn)有必然性及合理性，但因其本身及其所依附的經(jīng)濟體制排斥市場、排斥社會(第三部門)、強調(diào)平等(雖然也存在著例如城鄉(xiāng)之間的不平等，但在城鄉(xiāng)內(nèi)部是比較平等的)、缺乏效率，因而難以為繼。到1978年，我國貧困人口達到2.5億，為建國以來最高水平(14)，實際上當時處在一種普遍貧窮的狀態(tài)，大量的國民連基本的福利都難以滿足，更不必說滿足其更高的福利需求了。顯然，這樣的一種社會政策及其所依附的經(jīng)濟體制應當而且必須變革。

　　三、市場主導型社會政策：國家退位與國家缺位并存(1979-2002年)

　　自十一屆三中全會召開以來，中國開始了從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，這一過程自20世紀90年代初期我國確立建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革總目標后大大加快了。市場化改革極大地解放了生產(chǎn)力，促進了經(jīng)濟發(fā)展和社會進步;但也在相當程度上存在矯枉過正的問題：從過去排斥市場的作用，到過于強調(diào)市場的作用，由此導致了嚴重的負面影響。中國曾經(jīng)是個相當平等的社會，直到九十年代還有人抱怨中國過于平等。這些人的抱怨確實產(chǎn)生了魔力，今天中國收入分配的不平等水平已經(jīng)超過了解放以后任何時期，甚至超過了世界上大多數(shù)國家(15)。

　　與經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的進程相應，我國社會福利的供給模式也開始發(fā)生變化。在計劃經(jīng)濟時期，國家對社會保險、社會福利、社會救助等等實行統(tǒng)一包攬的政策。在城市，主要通過企業(yè)(單位)來實施;在農(nóng)村，則主要通過集體來實施。在這種體制下，社會政策和經(jīng)濟政策的界線不清，或者說混合在一起。而在市場經(jīng)濟條件下，國家(通過單位、集體)不再也無力對社會福利統(tǒng)包統(tǒng)攬。城市中企業(yè)要實行現(xiàn)代企業(yè)制度，改變過去那種企業(yè)辦社會的現(xiàn)象;農(nóng)村集體在大多數(shù)地區(qū)已不復存在，社會福利的主體走向多元化。在這種情況下，國家通過統(tǒng)一的社會政策協(xié)調(diào)社會各方面的力量就變得非常重要(16)。

　　伴隨市場化改革的深入推進，我國社會政策的改革與創(chuàng)新也取得了重要的進展。以社會保障制度為例(17)：中國社會保障制度的改革是從城鎮(zhèn)首先展開的，始于二十世紀八十年代初期。以九十年代為分界線，城鎮(zhèn)社會保障制度的改革分為兩個階段：第一個階段發(fā)生于八十年代初期至八十年代末期。這一時期城鎮(zhèn)社會保障制度的改革是作為國有企業(yè)改革的配套措施來推進的，目的在于解決由于經(jīng)濟體制改革所帶來的制度不協(xié)調(diào)的問題。第二階段開始于九十年代。在這一階段，隨著經(jīng)濟體制改革總目標的確立，社會保障制度的改革不再作為經(jīng)濟體制改革的配套措施，而是作為一項相對獨立的社會工程，改革的終極目標被確定為建立新型的可持續(xù)的社會保障體制。

　　經(jīng)過近三十年的改革，城鎮(zhèn)社會保障制度的主要項目(養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等)引進了個人繳費機制，體現(xiàn)了責任共擔的原則，改變了職工對單位、國家的依賴思想;社會保障體系日益健全與完善(增加了失業(yè)保險等重要項目，社會救助從單純的物質(zhì)救助向綜合救助轉(zhuǎn)型，分類救助措施出臺，等等);社會保障的覆蓋面在不斷擴大;社會保障層次趨向多元化;社會保障管理體制趨向統(tǒng)一;社會保障的法制建設也取得了較大的進展，例如，2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議表決通過的《中華人民共和國社會保險法》，自2011年7月1日起施行。

　　基于農(nóng)村社會保障制度改革明顯滯后于城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)社會保障水平差距明顯已嚴重影響了社會公平并妨礙統(tǒng)一的勞動力市場形成的現(xiàn)實，國家自新世紀初啟動了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度改革的進程。目前，低保制度已在農(nóng)村實現(xiàn)了全覆蓋，“新農(nóng)合”已經(jīng)覆蓋80%以上的農(nóng)村地區(qū)及居民，“新農(nóng)保”也于2009年下半年開始試點，十二五期間將實現(xiàn)全覆蓋。

　　中國社會保障新格局已與計劃經(jīng)濟下的社會保障模式存在本質(zhì)區(qū)別。與當今世界主要社會保障模式相比較，中國目前的社會保障制度強調(diào)保障金的籌集由單位(雇主)、職工(雇員)、國家分擔，保障待遇的分配帶有一定程度的互濟性，政府要對社會保障承擔主導作用等，更接近于“社會保險模式”，從城鎮(zhèn)已經(jīng)進行的改革和農(nóng)村正在進行的改革都可以看出這一點(18)。

　　除上述社會保障制度發(fā)生了深刻的模式轉(zhuǎn)型之外，教育福利、住房福利、反貧困政策、特殊群體福利(老人、兒童、殘疾人、流浪乞討人員等)等也發(fā)生了深刻的變化。

　　總體上，改革以來，我國社會政策的地位、內(nèi)容及主體都發(fā)生了重要的變化。從地位而言，隨著經(jīng)濟體制改革的深化，社會政策(特別是社會保障)已日益從經(jīng)濟體制中剝離出來，成為一個相對獨立的領域，并開始受到關注和重視。從內(nèi)容而言，社會政策的內(nèi)容體系趨向完善，原先缺乏的項目得到了補充，各個項目的制度化、規(guī)范化建設都取得了重要的進展。從主體而言，社會政策的決策主體雖然仍是政府，但實施主體(19)與計劃經(jīng)濟下的國家包攬、單位(集體)承擔不同，開始強調(diào)市場、個人等的責任(20)。

　　改革以來，我國在社會政策領域取得了不少值得肯定的進展，但與經(jīng)濟體制改革一定意義上的矯枉過正相對應，社會政策領域也存在著嚴重的偏差。改革以來到21世紀初我國的社會政策因過于強調(diào)國家從社會福利領域退出，改由市場承擔重要的社會福利提供者的角色，加上由于農(nóng)村經(jīng)濟體制改革后集體經(jīng)濟瓦解而國家并未及時承擔起對農(nóng)民福利的應盡責任，導致社會福利領域的國家退位與缺位并存的局面，這一時期的社會政策模式可稱之為“市場主導型社會政策”。

　　中國社會政策模型在改革前后為什么會發(fā)生如此巨大的變化?目前學術界尚缺乏必要的、深入的研究。筆者認為，導致這一改變的原因固然很多，除了上面提到的市場化改革的主要影響之外，我們也不得不承認來自西方的影響或許是另一重要原因。中國的經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程恰恰發(fā)生在西方“福利國家”轉(zhuǎn)型時期，發(fā)達國家這一時期福利改革的理論與實踐不能不對中國的傳統(tǒng)福利模型產(chǎn)生直接或間接的影響(21)。

　　市場主導型社會政策相對于國家統(tǒng)攬型社會政策具有以下幾個比較突出的特點：

　　第一，國家退位。與計劃經(jīng)濟時期不同，國家從社會福利領域大幅度退卻。這一趨勢改革之初就已出現(xiàn)，而后逐漸加劇。有學者明確指出，20世紀90年代以后很多的改革都是以市場為導向的。比如醫(yī)療保險制度的核心是建立分擔機制，使國家不要包攬?zhí)?醫(yī)療機構(gòu)改革的重點是調(diào)整醫(yī)療服務的價格，提高價格;藥品流通體制的改革著眼于引進競爭機制，實際最后藥品變成了醫(yī)院賺錢的主要渠道，以藥養(yǎng)醫(yī)。當時認為只要用市場來調(diào)節(jié)，也能使得公共衛(wèi)生或者醫(yī)療服務的提供變得更加有效，但實際上，醫(yī)療和公共衛(wèi)生如果從經(jīng)濟學分析的話，是一種非常特殊的東西，它很難用市場來解決(22)。另外，國家不僅漸進地、大幅度提高了城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保險的繳費負擔，而且住房福利、教育福利等發(fā)展嚴重不足，其中住房等領域出現(xiàn)過度市場化的問題，至今未發(fā)生根本的逆轉(zhuǎn)。絕大多數(shù)國民主要通過市場解決養(yǎng)老、住房、醫(yī)療及教育等問題，大大加重了國民的經(jīng)濟負擔。

　　由于國家退位，對特殊群體的社會保護嚴重弱化、不足。以國家對殘疾人的保護為例。廖慧卿、羅觀翠把集中就業(yè)模式的發(fā)展(24)劃分為三個時期，即第一階段：福利企業(yè)初步發(fā)展——集中就業(yè)模式的萌芽、非制度化階段(1949—1979年)。第二階段：集中就業(yè)模式的確立、發(fā)展、制度化階段(1980—1993年)。到1993年，福利企業(yè)的發(fā)展接近頂峰。據(jù)1993年民政部資料統(tǒng)計，全國共有福利企業(yè)5.7萬個，容納了84萬殘障就業(yè)人口。其中，民政部門舉辦的福利企業(yè)約占21%，城鎮(zhèn)街道居委會舉辦的福利企業(yè)約占30%，農(nóng)村鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村舉辦的福利企業(yè)約占35%(25)。第三階段：集中就業(yè)模式的調(diào)整階段(1994年至今)。1994年至今，殘障人士集中就業(yè)的社會政策走在一條“去計劃”的市場化的道路上。從1994年福利企業(yè)開始改制到2007年新的福利企業(yè)認定標準出臺前，福利企業(yè)的產(chǎn)權開始走向多元，國家已經(jīng)不能像過去那樣直接對企業(yè)頒布指令性的規(guī)制，直接進行性質(zhì)干預，只能通過法律法規(guī)的形式控制企業(yè)招收殘疾人的數(shù)量和監(jiān)管其基本輔助設施的提供，其他諸如企業(yè)對殘疾人的管理、培訓、生活照顧等，國家沒有強制性權力。2007年后，新的認定辦法和稅收方案實施，任何人都可以申辦福利企業(yè)，只要滿足招聘殘疾人數(shù)量的規(guī)定，繼續(xù)導致福利企業(yè)大規(guī)模的私營化(26)。

　　第二，國家缺位。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后，國家未承擔起對農(nóng)民福利的供給責任。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實際導致了農(nóng)村集體經(jīng)濟的弱化乃至瓦解，原來依托集體經(jīng)濟形成的合作醫(yī)療制度、五保供養(yǎng)制度、集體及社會救濟制度、充分就業(yè)制度等隨之瓦解或處于困境，而國家未能及時承擔起對農(nóng)民的福利義務。圖3表明：由于集體經(jīng)濟的瓦解，合作醫(yī)療村覆蓋率從上個世紀七十年代中后期達到歷史最高點后迅速下降，至八十年代中期達到歷史最低點(4.8%)，此后至2003年，除少數(shù)年份超過10%以外，長期徘徊在10%以下。

　　國家對農(nóng)民工等流動人口的社會福利長期采取放任自流的辦法，農(nóng)民工及其家屬從八十年代初期的數(shù)千萬，上升到后來的近兩億，但他們和城市職工、居民存在同工不同酬、同城不同福利的“新二元格局”。

　　第三，地位邊緣。改革以來社會政策雖然逐漸取得了相對獨立的地位，但在“效率優(yōu)先、兼顧公平”的發(fā)展理念指導之下，社會政策實際依然只是充當經(jīng)濟政策的附庸，這種狀況限制了社會政策的發(fā)展、體系的完善和功能的發(fā)揮。應當指出，改革初期提出“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則或理念是符合當時的實際的，具有歷史的進步意義，對于促進經(jīng)濟發(fā)展，打破平均主義、“大鍋飯”，功不可沒。當時提出的“讓一部分人先富起來”，就是上述理念的具體體現(xiàn)。但經(jīng)過三十多年的發(fā)展，隨著平均主義和“大鍋飯”問題的基本解決，“共同富裕”的問題即公平問題開始變得比較突出，原先的發(fā)展理念和政策重點就應當做適當?shù)恼{(diào)整，由“效率優(yōu)先、兼顧公平”的發(fā)展理念轉(zhuǎn)向效率與公平并重兼顧的發(fā)展理念，以解決共同富裕的問題。而這應以國家承擔相應的職責為前提。鄧小平同志早就指出，“可以設想，在本世紀末達到小康水平的時候，就要突出地提出和解決這個問題”(28)。“我們?yōu)樯鐣髁x奮斗，不但是因為社會主義有條件比資本主義更快地發(fā)展生產(chǎn)力，而且因為只有社會主義才能消除資本主義和其他剝削制度所必然產(chǎn)生的種種貪婪、腐敗和不公正現(xiàn)象。”(29)

　　第四，功能弱化。社會政策非但沒有縮小、反而擴大了分配不公。這首先表現(xiàn)在，由于強調(diào)效率，低保起點過低且增長緩慢，養(yǎng)老金嚴重滯后于社會平均工資水平的增長幅度，導致二次分配非但沒有對初次分配形成的收人格局加以矯正，使之趨向合理，反而進一步加劇了貧富分化。據(jù)統(tǒng)計，1998年我國的基尼系數(shù)就已超過0.4的合理值，達到0.403(31)，這個問題早在世紀之交就已突出地提出來了，至今仍未得到根本的遏制。

　　其次，由于國家履行責任在不同階層(群體)間存在嚴重的不平衡，養(yǎng)老金、醫(yī)療保險、住房等待遇在不同階層(群體)間的差距日益擴大。市場化改革迅速乃至過度的階層或群體、地域，其社會福利待遇與其他階層或群體、地域出現(xiàn)差距擴大的趨勢。例如，機關、事業(yè)單位和企業(yè)三種組織形式之間，社會養(yǎng)老保障標準就存在著明顯反差。2003年，企業(yè)在崗職工平均工資為1132元/月，機關職工平均工資為1311元/月，二者之比為1∶1.16;而企業(yè)職工退休金為621元/月，機關職工退休金為1069元/月，二者之比為1∶1.72，再分配的差距比初次分配要大很多(32)。2004年，全國企業(yè)職工退休金人均為7831元，而事業(yè)單位的職工退休金人均為14644元，機關單位的職工退休金人均為15932元，三者之比為1∶1.87∶2.03;在2000-2004年這5年間，全國企業(yè)職工的退休金以年均6.31%的速度緩慢增長，而機關和事業(yè)單位職工的退休金增長速度分別是13.45%和11.67%。在如此不公正的政策下，企業(yè)退休職工的退休金迅速地與機關和事業(yè)單位退休職工的退休金拉大了距離(33)。再看醫(yī)療保障，目前很多公務員、事業(yè)單位人員仍然實行公費醫(yī)療，企業(yè)職工則實行基本醫(yī)療保險，無工作單位的城鎮(zhèn)居民則實行居民醫(yī)保，農(nóng)民實行“新農(nóng)合”，不同的醫(yī)療保障制度中所享受的保障待遇存在著顯著的差距。

　　第五，第三部門未能得到應有發(fā)展。這進一步加劇了這一時期社會福利的供求矛盾。第三部門(在中國一般稱為民間組織)這個概念，起始于1970年代，最早是由美國學者Levitt于1973年提出來的，其后在西方開始流行，如今已影響到非常廣泛的社會領域。以加拿大為例，加拿大是第三部門比較發(fā)達的國家，加拿大現(xiàn)有人口3150萬，各類第三部門人數(shù)總和超過1.3億，平均每個加拿大人加入的各類社會組織超過4個。在發(fā)達國家和地區(qū)，第三部門是社會福利供給的主要渠道之一。不少國家規(guī)定，除了法定的核心福利服務由國家直接提供外，絕大部分福利服務由第三部門提供(34)。而在我國，由于第三部門發(fā)展嚴重不足，極大地制約了其社會福利功能的發(fā)揮，難以彌補由于國家退出、缺位、市場忽視而導致的各種社會福利真空地帶，進一步加劇了社會福利的供求矛盾。據(jù)民政部提供的數(shù)據(jù)，1989年中國民政部門負責登記管理的各類社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位(一般可稱為民間組織)不到5000家，其后有了較大的發(fā)展，到2003年達到26萬多家(35)，截至2010年12月達到44萬多家(36)。但和西方發(fā)達國家相比，我國的第三部門發(fā)展還存在相當大的缺口。

　　市場主導型社會政策使社會福利配置不足與個人負擔過重，導致社會民生及弱勢群體問題日益突出，不利于國家的未來發(fā)展與長治久安。據(jù)亞洲開發(fā)銀行的專家在20世紀末所做的調(diào)查估計，我國農(nóng)村貧困戶中，因病致貧或因病返貧的占約80%(37)。衛(wèi)生部20世紀90年代末組織的全國第三次衛(wèi)生服務調(diào)查提供的相關數(shù)據(jù)雖然較亞行專家的估計要低一些，但也證明了疾病及與之相關的因素是導致農(nóng)村貧困的主要原因。2003年在農(nóng)村致貧原因構(gòu)成中，因疾病或損傷導致貧困的占33%，是致貧的首要原因;而勞動力少與疾病或損傷存在密切關系，是致貧的第二大原因，占27%。兩項合計為60%。(38)

　　更有甚者，國家退位與缺位并存與社會福利領域的一定范圍、程度的過度市場化，使弱勢群體問題變得突出。即便在城市，盡管絕大多數(shù)城市居民享受養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、低保等保障，但由于醫(yī)療(藥)費的上漲失控導致個人承擔費用的不合理上升、部分職工退休金基數(shù)低且增長緩慢、失業(yè)保險及低保金不能滿足實際需求以及教育、特別是住房的過度市場化，更造成了相當一部分城市居民的基本生存面臨嚴重困難。

　　四、邁向國家主導型社會政策：必要性與可行性

　　計劃經(jīng)濟時期的國家統(tǒng)攬型社會政策將政府視為社會政策的唯一主體，完全排斥市場及第三部門的作用，這種社會政策因缺乏效率且不能滿足國民的高層次福利需求而難以持續(xù)。而改革開放以來實際推行的市場主導型社會政策，國家大幅度退出社會福利領域，市場成為國民福利的主要提供者，導致社會福利領域市場失靈與政府失靈的并存，民生及社會問題日益突出。從對新中國成立以來中國社會政策發(fā)展歷程的回顧可見，國家統(tǒng)攬型社會政策及市場主導型社會政策都不是我國社會政策的合理模式或類型。那么，究竟什么樣的社會政策模式(類型)能夠成為我國的合理選擇呢?我們追求的社會政策模式應當是注重借鑒當代國際社會政策理論與實踐的最新成果，強調(diào)國家在福利提供方面的基本職責，同時借助市場機制的作用，并注重發(fā)揮社會、社區(qū)、家庭乃至個人等各方面的力量，以實現(xiàn)國民社會福利最大化的模式。這種社會政策模式筆者稱之為“國家主導型社會政策”。如果說市場主導型社會政策是對國家統(tǒng)攬型社會政策的否定，那么，國家主導型社會政策又是對市場主導型社會政策的否定，在這里，偉大的哲學家黑格爾和馬克思所共同揭示的否定之否定規(guī)律再一次展現(xiàn)出其迷人的魅力。

　　(一)推進國家主導型社會政策的必要性、迫切性

　　首先，市場主導型社會政策加劇了經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展的失衡，引起了社會各界的不滿與反思，強烈要求政府履行對國民福利的應盡責任。

　　毫無疑問，市場經(jīng)濟導向的改革，使中國發(fā)生了翻天覆地的巨大變化。但長期實行“效率優(yōu)先”的發(fā)展方針也造成了經(jīng)濟社會發(fā)展的失衡。2000年，世界衛(wèi)生組織(WHO)對191個會員國的衛(wèi)生系統(tǒng)進行績效評估，中國僅列第144位，在對衛(wèi)生籌資與分配公平性的評估排序中，中國位列第188位(39)。由于醫(yī)療保障的滯后，國民看不起病、因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象在相當范圍內(nèi)存在。住房及教育等等的過度市場化導致普通百姓甚至中高收入者不堪重負、怨聲載道。

　　自新世紀初開始，各界人士對改革特別是涉及民生的改革舉措出現(xiàn)的偏差進行深刻反思。2005年，國務院發(fā)展研究中心公布有關中國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的研究報告，稱我國醫(yī)改從總體上講是“不成功的”。學術界對醫(yī)療、住房、教育等改革及政府對農(nóng)民、農(nóng)民工、殘疾人、貧困者、老年人、困難兒童等弱勢群體的福利責任的反思也在持續(xù)進行。這種反思得出的結(jié)論是，國家在社會福利領域的大幅度退出(過度推卸責任)或缺位是導致上述民生問題的根本原因。

　　其次，市場主導型社會政策導致社會有效需求嚴重不足，不利于應對國際金融危機導致的沖擊及轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的實現(xiàn)。

　　2008年下半年一場發(fā)端于美國、進而迅速向全球蔓延的國際金融危機對我國經(jīng)濟發(fā)展造成了極為嚴重的負面影響。為應對這一危機，黨中央、國務院迅速出臺了一系列經(jīng)濟刺激計劃以擴大內(nèi)需。然而，我國社會福利總體水平過低、覆蓋面過窄、項目不全、發(fā)展不平衡等已成為目前制約居民特別是低收入者、貧困人口消費需求的合理釋放，進而影響經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的一個瓶頸。由于社會福利總體發(fā)展水平過低，低收入者乃至部分中等收入者為備不時之需，不敢消費、壓抑需求。從應對國際金融危機沖擊、保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的角度，我們應該從市場主導型社會政策中擺脫出來，充分履行國家對社會福利的應盡責任(40)。

　　更重要的是，市場主導型社會政策不利于我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式目標的實現(xiàn)。當前，我國經(jīng)濟發(fā)展過程中存在的主要問題有：投資與消費結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟增長過于依賴投資，居民消費率偏低;內(nèi)需與外需結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟增長過于依賴外需，內(nèi)需不足;產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟增長過于依賴工業(yè)，服務業(yè)發(fā)展滯后;生產(chǎn)技術水平結(jié)構(gòu)不合理，物質(zhì)資源消耗過大，自主創(chuàng)新能力不強;城鄉(xiāng)和區(qū)域結(jié)構(gòu)不合理，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，中西部發(fā)展相對落后;收入分配結(jié)構(gòu)不合理，居民收入在國民收入分配中的比重偏低，勞動報酬在初次分配中的比重偏低，等等(41)。解決以上問題的出路在于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式。早在2007年，黨的十七大就明確指出，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，是關系國民經(jīng)濟全局的緊迫而重大的戰(zhàn)略任務(42)。2010年10月18日中國共產(chǎn)黨十七屆五中全會審議通過的“十二五規(guī)劃建議”中，開宗明義地提出“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，開創(chuàng)科學發(fā)展新局面”是我國第十二個五年計劃必須全力實現(xiàn)的重要目標之一。“十二五規(guī)劃建議”把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的根本出發(fā)點和落腳點。顯然，要實現(xiàn)上述重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，依賴導致嚴重民生問題的市場主導型社會政策是不可能的，有賴于社會政策模式的轉(zhuǎn)型和國家主導角色的回歸。

　　第三，西方福利多元主義理論與實踐提供的啟示，告訴我們實行國家主導型社會政策是合理選擇。

　　20世紀70年代，世界石油危機爆發(fā)，西方福利國家隨即陷入危機之中，福利多元主義在這一背景下應運而生，并在社會政策領域扮演著越來越重要的角色。福利多元主義這一概念最早出現(xiàn)于1978年英國《沃爾芬德的志愿組織的未來報告》，該報告主張把志愿組織也納入社會福利提供者行列，將福利多元主義運用于英國社會政策的實踐。隨后，羅斯在其1986年的文章《相同的目標、不同的角色——國家對多元組合的貢獻》中對福利多元主義概念進行了更加明確的解釋。他首先澄清福利提供并非完全是政府的行為，盡管國家在提供福利上扮演著重要角色，但絕不是也不能對福利壟斷。羅斯主張福利是全社會的產(chǎn)物，社會中的福利來源于三個部門：市場、家庭和國家。放棄其他主體，讓國家完全承擔是錯誤的。他認為國家是最主要的福利提供者，但并非唯一來源。福利多元主義實際上是國家主導型社會政策的另一種提法，強調(diào)國家(政府)應承擔社會福利主要提供者的角色。

　　(二)國家主導型社會政策曙光初現(xiàn)

　　首先，新世紀初黨中央提出科學發(fā)展觀，做出推動社會建設與經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署，為國家主導型社會政策的出臺提供了思想基礎。

　　中共中央胡錦濤在2003年7月28日的講話中提出要“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”，按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放”的要求推進各項事業(yè)的改革和發(fā)展的科學發(fā)展觀。在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上科學發(fā)展觀被寫入黨章，成為中國共產(chǎn)黨的指導思想之一。

　　黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出：要“以解決人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題為重點，著力發(fā)展社會事業(yè)、促進社會公平正義、建設和諧文化、完善社會管理、增強社會創(chuàng)造活力，走共同富裕道路，推動社會建設與經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設協(xié)調(diào)發(fā)展”。

　　黨的十七大報告中明確指出：“必須在經(jīng)濟發(fā)展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設和諧社會。”報告并專列一章專門論述社會建設方面的問題。

　　黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中提出要“加強和創(chuàng)新社會管理”。2011年2月19日年胡錦濤在省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上發(fā)表重要講話強調(diào)，社會管理要搞好，必須加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設。要把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的根本出發(fā)點和落腳點，堅定不移走共同富裕道路，完善保障和改善民生的制度安排，加快發(fā)展各項社會事業(yè)，堅持優(yōu)先發(fā)展教育，著力抓好就業(yè)這個民生之本，合理調(diào)整收入分配關系，加快推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設，加快醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)改革發(fā)展，加快推進住房保障體系建設，繼續(xù)推進扶貧開發(fā)，發(fā)展婦女兒童事業(yè)，培育壯大老齡服務事業(yè)和產(chǎn)業(yè)，健全殘疾人服務體系，使發(fā)展成果更好地惠及全體人民。

　　其次，2003年以來，黨和政府為加快以改善民生為重點的社會建設，充分履行政府責任，采取了一系列重大行動，以矯正市場主導型社會政策的缺陷和弊端。

　　2003年初發(fā)生的“孫志剛事件”引起了國家和社會對弱勢群體問題的高度重視，這一事件直接導致了過去實行多年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢止，而代之以《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。2003年底由溫家寶視察重慶農(nóng)村為農(nóng)民工追討欠薪而引發(fā)的媒體界、領導層和社會公眾對農(nóng)民工基本權利和生存狀況的持續(xù)關注，在我國是罕見的。

　　黨和政府對“三農(nóng)”的關注更是前所未有。自2004年開始中央連年出臺關于三農(nóng)問題的“一號文件”，至2011年已達8次，這在國際共運史及中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政史上是破天荒的。2005年的“一號文件”首次提出“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支援農(nóng)村”的新理念。2006年的中央“一號文件”更是全面提出了社會主義新農(nóng)村建設的戰(zhàn)略部署。這些重要文件的頒布和實施對于解決包括社會政策、城鄉(xiāng)失衡在內(nèi)的“三農(nóng)”問題具有十分重要的意義。

　　2008年1月，我國南方遭受百年不遇的雨雪冰凍災害，同年的5·12汶川大地震以及2010年4·14玉樹大地震等自然災害發(fā)生后，黨和政府對弱勢群體的關注、支持都達到了前所未有的高度。