淺談社會(huì)福利政策有哪些論文(3)
淺談社會(huì)福利政策有哪些論文
社會(huì)福利政策論文篇二：《中國(guó)社會(huì)政策框架特征與社會(huì)工作發(fā)展戰(zhàn)略》
【內(nèi)容提要】 中國(guó)社會(huì)正處于史無(wú)前例的社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型時(shí)期，經(jīng)濟(jì)體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變導(dǎo)致社會(huì)福利社會(huì)化政策出臺(tái)，深刻改變了社會(huì)福利制度特征與政策模式，推動(dòng)了社會(huì)福利制度創(chuàng)新與理論創(chuàng)新。經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、福利社會(huì)化和社會(huì)現(xiàn)代化背景促使社會(huì)政策框架形成，現(xiàn)代社會(huì)福利制度框架初露端倪，專業(yè)社會(huì)工作者和社會(huì)工作教育扮演的角色與發(fā)揮的作用至關(guān)重要。
【關(guān) 鍵 詞】社會(huì)轉(zhuǎn)型/福利社會(huì)化政策/福利制度創(chuàng)新/社會(huì)政策框架/社會(huì)工作角色
一、中國(guó)社會(huì)發(fā)展議程與社會(huì)政策框架議題
中國(guó)正處于史無(wú)前例的社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型時(shí)期，如何正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，保持社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)均衡發(fā)展，建構(gòu)現(xiàn)代和諧社會(huì)，改善公民生活質(zhì)量與提高社會(huì)質(zhì)量，成為公共政策、社會(huì)政策和社會(huì)管理議程的核心議題，成為國(guó)家發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。改革開放以來，中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型速度加快，政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展與文化發(fā)展中不確定與高風(fēng)險(xiǎn)因素急劇增多，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化系統(tǒng)間相互依賴與相互影響制約程度顯著提高，社會(huì)結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)型的動(dòng)蕩不安與社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程本身的高風(fēng)險(xiǎn)相互疊加、強(qiáng)化，一方面導(dǎo)致中國(guó)社會(huì)發(fā)展面臨諸多兩難選擇，發(fā)展中國(guó)家后發(fā)展效應(yīng)暴露無(wú)遺、極其典型，另一方面，中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)與國(guó)家轉(zhuǎn)型過程為發(fā)展社會(huì)學(xué)提出一系列嶄新的重大理論課題，例如如何看待國(guó)家與社會(huì)關(guān)系框架的變化，如何處理政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，如何處理社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制改革、綜合發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)系，如何抉擇效率與公平的兩難，如何劃分國(guó)家與市場(chǎng)邊界，如何處理經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策，個(gè)人自由與制度保障關(guān)系等[1]。這意味著中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與社會(huì)發(fā)展議題具有非同尋常的特殊性及特別重要的現(xiàn)實(shí)政策意義。中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與社會(huì)發(fā)展的特殊性源自社會(huì)歷史文化、社會(huì)結(jié)構(gòu)與發(fā)展道路的特殊性，源自中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與社會(huì)發(fā)展的國(guó)際環(huán)境與國(guó)內(nèi)形勢(shì)截然不同于歐美古典資本主義國(guó)家。更為重要的是，中國(guó)社會(huì)發(fā)展議程具有特別重要的現(xiàn)實(shí)意義、理論意義、政策意義和國(guó)際意義。
社會(huì)政策概念內(nèi)涵、政策范圍、政策框架與社會(huì)發(fā)展議程的關(guān)系是個(gè)嶄新的重大課題，社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中社會(huì)政策與社會(huì)政策框架視角下的社會(huì)發(fā)展議程是中國(guó)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)。社會(huì)福利制度與社會(huì)政策研究是歐美國(guó)家工業(yè)化、城市化、社會(huì)現(xiàn)代化與社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果，反映了歐美社會(huì)發(fā)展已由“公共政策”進(jìn)入“社會(huì)政策”時(shí)代，生活質(zhì)量與社會(huì)質(zhì)量舉足輕重。改革開放以來，社會(huì)政策研究最初從歐盟研究、社會(huì)工作研究、國(guó)家研究、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)研究、社會(huì)政策比較研究等角度進(jìn)入學(xué)術(shù)界理論視野，導(dǎo)致社會(huì)福利與社會(huì)政策研究異軍突起[2]。目前，中國(guó)社會(huì)政策研究狀況不容樂觀，一是社會(huì)政策研究機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍人數(shù)有限、屈指可數(shù)，社會(huì)政策研究缺乏起碼的數(shù)量規(guī)模與規(guī)模效益;二是許多研究者有意識(shí)或無(wú)意識(shí)地用經(jīng)濟(jì)政策取代社會(huì)政策，從經(jīng)濟(jì)政策的角度看待社會(huì)政策問題，“社會(huì)政策研究經(jīng)濟(jì)化”傾向明顯;三是社會(huì)政策研究缺乏政策框架或政策體系概念，現(xiàn)有研究多從具體政策領(lǐng)域或議題入手，社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策，健康政策、教育政策、福利政策和社會(huì)保險(xiǎn)政策之間互動(dòng)關(guān)系不清;四是現(xiàn)有研究多系介紹歐美社會(huì)福利制度與社會(huì)政策框架，對(duì)中國(guó)社會(huì)福利制度與社會(huì)政策框架的特殊性與普遍性實(shí)證研究不多，宏觀、中觀與微觀的中外社會(huì)政策比較研究鳳毛麟角。有鑒于此，本文主要從社會(huì)政策框架角度入手，描述中國(guó)社會(huì)政策框架發(fā)展演變的歷史軌跡，探討社會(huì)政策框架在社會(huì)發(fā)展議程與建構(gòu)和諧社會(huì)中的地位角色，特別是專業(yè)社會(huì)工作涵義。
二、社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與社會(huì)福利社會(huì)化政策實(shí)踐
1949年以來，中國(guó)政府確立國(guó)家社會(huì)主義制度，推行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，建立準(zhǔn)軍事化的社會(huì)管理模式，形成工作單位型福利制度，實(shí)現(xiàn)低水平和廣覆蓋的社會(huì)福利制度化保障網(wǎng)絡(luò)。
從世界社會(huì)主義思想與運(yùn)動(dòng)發(fā)展史角度看，社會(huì)主義中國(guó)是典型的國(guó)家社會(huì)主義[3](p.264)，創(chuàng)建新興統(tǒng)一社會(huì)主義國(guó)家的目標(biāo)，集體主義和社會(huì)平等為核心價(jià)值觀，國(guó)家全面干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制銷聲匿跡，政府承擔(dān)無(wú)限社會(huì)責(zé)任，實(shí)行中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，建立全面組織控制的管理模式，從不同角度反映國(guó)家社會(huì)主義制度安排和政策模式。
更為重要的是，形形色色的工作單位成為中國(guó)社會(huì)最基本、最主要和最普遍的綜合性社會(huì)組織，國(guó)家對(duì)社會(huì)生活的全面干預(yù)監(jiān)控，國(guó)家意志的表達(dá)和政策實(shí)施主要是通過工作單位完成的。所有人都?xì)w屬某類單位，工作單位與再分配、社會(huì)控制、德治、派系與行動(dòng)策略密切相關(guān)，形成“控制的辯證法”的內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制，福利依賴成為控制辯證法的重要構(gòu)成要素[4](p.135)。
需要特別指出的是，雖然計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期嚴(yán)重匱乏社會(huì)選擇、個(gè)人價(jià)值與個(gè)人福利需要，但是所有人群基本上都處在低水平、組織化、普及化和制度化國(guó)家福利保障網(wǎng)絡(luò)的保護(hù)之下。高就業(yè)低工資的就業(yè)模式，近似平均的社會(huì)平等主義，無(wú)所不在的財(cái)政補(bǔ)貼和實(shí)物化消費(fèi)，社會(huì)主義制度優(yōu)越性與解放全人類的國(guó)際主義責(zé)任等，造就接近停滯不前的高度穩(wěn)定社會(huì)。雖然人們的物質(zhì)福利待遇和生活處境不盡人意，但是人們普遍擁有高度的滿足感和幸福感，形成當(dāng)時(shí)特有的以工作單位為基礎(chǔ)的社會(huì)福利制度與政策模式。這種國(guó)家社會(huì)主義制度安排與工作單位為基礎(chǔ)的社會(huì)福利制度框架適應(yīng)當(dāng)時(shí)的中國(guó)社會(huì)需要，并在當(dāng)時(shí)特定的社會(huì)環(huán)境與歷史條件下，在重建社會(huì)秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與加強(qiáng)社會(huì)管理等方面發(fā)揮著積極而重要的作用，形成獨(dú)具中國(guó)特色的社會(huì)福利制度框架與社會(huì)政策框架的雛形。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代以工作單位為基礎(chǔ)的社會(huì)福利制度與社會(huì)政策體系的結(jié)構(gòu)化特征，反映當(dāng)時(shí)社會(huì)結(jié)構(gòu)特征與制度安排特色，形成獨(dú)具中國(guó)特色的社會(huì)福利文化與社會(huì)福利制度遺產(chǎn)，深刻反映了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代中國(guó)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性特征和社會(huì)福利文化的本質(zhì)，反映了人們的生活狀況。這些制度特征與政策取向是理解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代社會(huì)福利社會(huì)化政策實(shí)踐的歷史與邏輯基礎(chǔ)。首先，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代社會(huì)福利制度與社會(huì)政策框架深受前蘇聯(lián)和社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)的影響，經(jīng)濟(jì)政策主導(dǎo)社會(huì)政策，社會(huì)政策附屬和融合在經(jīng)濟(jì)政策之中，缺乏真正涵義的社會(huì)政策，且社會(huì)政策實(shí)踐側(cè)重收入分配模式，如何滿足公民不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)需要相對(duì)滯后[5](p.121)。這意味著社會(huì)政策主要發(fā)揮收入再分配和社會(huì)平等的社會(huì)功能，但是社會(huì)福利服務(wù)相對(duì)落后。其次，社會(huì)政策體系的最高政策目標(biāo)是樸素的平等理念和平均主義思想，政府對(duì)公民基本權(quán)利的重視高于對(duì)公民基本生活需要的滿足，公民的政治福利狀況高于經(jīng)濟(jì)福利、社會(huì)福利[6]。第三， 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期社會(huì)福利制度與社會(huì)政策框架主要由社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)保險(xiǎn)和優(yōu)撫安置四大部分組成，健康政策、教育政策、公共住房和公共服務(wù)等內(nèi)容沒納入社會(huì)政策。1949年以來，中國(guó)政府主要參照、借鑒前蘇聯(lián)福利制度安排與政策模式創(chuàng)建社會(huì)主義福利，社會(huì)福利服務(wù)重點(diǎn)是城鄉(xiāng)貧困救濟(jì)和自然災(zāi)害救濟(jì)，以老弱病殘為主的弱勢(shì)群體的福利服務(wù)，以國(guó)家機(jī)關(guān)干部和企事業(yè)單位職工為主的社會(huì)保險(xiǎn)，以退伍軍人就業(yè)安置和烈軍屬撫恤為主的優(yōu)撫安置，社會(huì)福利層次結(jié)構(gòu)停留在以緩解貧困和自然災(zāi)害救濟(jì)為主的社會(huì)救濟(jì)水平上?？傮w來說，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期社會(huì)福利結(jié)構(gòu)化特征有六個(gè)方面：一是將社會(huì)福利看作是國(guó)家權(quán)威與仁慈，缺乏實(shí)質(zhì)公民權(quán);二是將社會(huì)福利等同資本主義社會(huì)制度，長(zhǎng)期敵視社會(huì)福利服務(wù);三是將社會(huì)福利等同社會(huì)救濟(jì)，而且將社會(huì)福利看作是社會(huì)保障的重要組成部分;四是將社會(huì)福利等同工作單位的職業(yè)福利待遇和組織性福利;五是將社會(huì)福利看作是市民獨(dú)享的社會(huì)特權(quán)，二元福利結(jié)構(gòu)突出;六是將福利工作等同民政工作，政治福利鮮明，缺乏社會(huì)政策的理念[7]。
社會(huì)政策框架結(jié)構(gòu)和社會(huì)服務(wù)實(shí)踐反映特定社會(huì)的結(jié)構(gòu)性特征和社會(huì)福利文化的基本特色。
改革開放以來，中國(guó)社會(huì)處于傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，社會(huì)福利社會(huì)化政策成為推動(dòng)福利制度創(chuàng)新和社會(huì)政策框架出現(xiàn)的主要?jiǎng)恿υ慈?，反映中?guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)分化的狀況。社會(huì)轉(zhuǎn)型既是社會(huì)結(jié)構(gòu)關(guān)系分化調(diào)整，又是社會(huì)組織結(jié)構(gòu)功能變化，還是社會(huì)利益格局重構(gòu)，更是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策關(guān)系，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系框架的革命性調(diào)整。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制和勞動(dòng)、工資、社會(huì)保險(xiǎn)三項(xiàng)制度改革，政企分開、政社分開和政府職能轉(zhuǎn)變，特別是20世紀(jì)80年代中期社區(qū)服務(wù)異軍突起和蓬勃發(fā)展，直接導(dǎo)致社會(huì)福利社會(huì)化政策的形成。社會(huì)福利社會(huì)化政策就是充分調(diào)動(dòng)國(guó)家、市場(chǎng)、社區(qū)和家庭力量，多層次、多形式、多渠道興辦社會(huì)福利事業(yè)，改善民眾生活狀況，及時(shí)有效滿足人民群眾不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要。社會(huì)福利社會(huì)化政策經(jīng)歷萌芽、誕生、發(fā)展和成熟的發(fā)展過程，成為政府主要的福利政策?？傮w來說，社會(huì)福利社會(huì)化政策實(shí)踐基本分為六大層面：一是國(guó)家、市場(chǎng)、社區(qū)、家庭、個(gè)人共同承擔(dān)社會(huì)福利責(zé)任，形成中國(guó)福利多元主義;二是社會(huì)福利政策目標(biāo)是效率優(yōu)先，兼顧公平，結(jié)果平等讓位于機(jī)會(huì)均等;三是社會(huì)福利服務(wù)對(duì)象由老弱病殘擴(kuò)大到所有公民;四是廣開門路，多渠道籌集社會(huì)福利資金，促進(jìn)福利投資主體的多元化;五是提供物質(zhì)保障、收入保障、服務(wù)保障和精神心理保障，擴(kuò)大社會(huì)福利服務(wù)范圍，發(fā)展內(nèi)容廣泛的福利服務(wù);六是改革社會(huì)福利事業(yè)管理體制與政策模式，加強(qiáng)社會(huì)福利與社會(huì)政策領(lǐng)域的國(guó)際合作[8]。實(shí)踐證明：社會(huì)福利社會(huì)化政策既符合中國(guó)社會(huì)發(fā)展需要，又反映中國(guó)社會(huì)發(fā)展所處階段。更為重要的是，經(jīng)過十多年的努力，社會(huì)福利社會(huì)化政策實(shí)踐已取得世人矚目的輝煌成就。簡(jiǎn)言之，社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)體制改革、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)福利社會(huì)化政策實(shí)踐微觀層面深刻改變?nèi)藗兊膬r(jià)值觀念、行為模式、生活方式和生活質(zhì)量，宏觀層面上深刻改變社會(huì)環(huán)境，推動(dòng)社會(huì)福利制度創(chuàng)新，重塑國(guó)家、市場(chǎng)與民間社會(huì)的關(guān)系框架，導(dǎo)致社會(huì)政策框架形成。
社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)體制改革、社會(huì)工作教育重建和社會(huì)福利社會(huì)化政策實(shí)踐最深遠(yuǎn)、最重要的社會(huì)后果是社會(huì)政策框架形成，社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策，社會(huì)市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)相互依賴、并存共生的社會(huì)狀態(tài)形成，主要社會(huì)政策領(lǐng)域蓬勃發(fā)展，中國(guó)的社會(huì)政策時(shí)代已經(jīng)來臨[9]。20世紀(jì)90年代以來，宏觀的社會(huì)環(huán)境、 中觀社會(huì)組織與微觀個(gè)人生活方式均發(fā)生翻天覆地變化，一個(gè)處于傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的新型過渡性社會(huì)已經(jīng)形成。更為重要的是，城市社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)，特別是民政系統(tǒng)改革創(chuàng)新發(fā)展實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，顯示出傳統(tǒng)以工作單位為基礎(chǔ)的社會(huì)福利制度和剩余福利政策模式正在發(fā)生結(jié)構(gòu)性、革命性變革，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代社會(huì)政策框架與社會(huì)福利制度框架已初見端倪，其最主要標(biāo)志有五個(gè)方面：一是國(guó)家、市場(chǎng)、社區(qū)、公共領(lǐng)域相互促進(jìn)結(jié)構(gòu)關(guān)系基本形成，初具現(xiàn)代社會(huì)體系的結(jié)構(gòu)與功能;二是社會(huì)政策概念、社會(huì)福利理念、社會(huì)保障概念、專業(yè)社會(huì)工作等理論觀念紛紛涌現(xiàn)，形成百家爭(zhēng)鳴局面[10];三是經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)生產(chǎn)，社會(huì)政策與社會(huì)服務(wù)，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)與社會(huì)市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)關(guān)系形成[11];四是醫(yī)療衛(wèi)生、教育服務(wù)、福利服務(wù)、住房服務(wù)、就業(yè)服務(wù)和公共服務(wù)體系的格局已形成;五是國(guó)際福利、國(guó)家福利、市場(chǎng)福利、社區(qū)福利、家庭福利和個(gè)人福利錯(cuò)落有致、互為整體。這些既是社會(huì)政策框架形成的社會(huì)前提，又是社會(huì)政策框架的基本內(nèi)容，還是社會(huì)政策框架形成的社會(huì)結(jié)果，標(biāo)志中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)服務(wù)均進(jìn)入嶄新時(shí)代。醫(yī)療衛(wèi)生政策和醫(yī)院社會(huì)工作、教育政策和學(xué)校社會(huì)工作、福利政策與社會(huì)福利事業(yè)服務(wù)、就業(yè)政策和就業(yè)服務(wù)、住房政策和廉租房服務(wù)、司法政策和青少年矯治、社區(qū)建設(shè)與服務(wù)，特別是社會(huì)保障觀念向社會(huì)福利觀念轉(zhuǎn)變，全面建設(shè)小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)現(xiàn)代化宏偉目標(biāo)，既創(chuàng)造具有世界性普遍意義，又具有中國(guó)特色的社會(huì)政策框架與社會(huì)服務(wù)發(fā)展模式，為專業(yè)社會(huì)工作發(fā)展創(chuàng)造有利條件和廣闊空間，極大提高社會(huì)工作職業(yè)化與專業(yè)化水平。簡(jiǎn)言之，社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)體制改革與社會(huì)福利社會(huì)化政策實(shí)踐后果是社會(huì)政策框架的形成。
三、社會(huì)政策框架形成與政策體系結(jié)構(gòu)性特征
社會(huì)政策框架是具體社會(huì)政策領(lǐng)域之間的內(nèi)在聯(lián)系與邏輯關(guān)系模式，具有多種積極的社會(huì)功能，在社會(huì)發(fā)展中扮演多種重要的角色，是觀察社會(huì)政策與社會(huì)福利制度現(xiàn)代化程度的主要標(biāo)準(zhǔn)。政策框架有廣義和狹義之分，狹義政策框架特指具體某項(xiàng)社會(huì)政策體系結(jié)構(gòu)關(guān)系，例如價(jià)值基礎(chǔ)、政策目標(biāo)、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)范圍、服務(wù)內(nèi)容、資金來源渠道和管理模式等政策因素之間的相互關(guān)系模式。廣義的政策框架是指不同政策體系之間的內(nèi)在聯(lián)系與邏輯關(guān)系，例如公共政策與社會(huì)政策的關(guān)系，社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策的關(guān)系，社會(huì)政策體系內(nèi)部的健康、教育、福利、救助、保護(hù)政策和社區(qū)服務(wù)等不同政策體系之間的相互關(guān)系模式與運(yùn)作機(jī)制。這意味著政策框架要比某種具體的政策更為重要、更為復(fù)雜、更為多元、更加多變和更有意義。不言而喻，政策框架是政策體系興旺發(fā)達(dá)、豐富多彩、自我完善和政府治理能力高低的標(biāo)志，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)和社會(huì)現(xiàn)代化初期，政府通常只有零碎分散的福利政策，各項(xiàng)政策之間普遍缺乏有機(jī)的內(nèi)在聯(lián)系，而且政府具體政策實(shí)踐水平、社會(huì)管理水平與社會(huì)服務(wù)水平普遍偏低。只有在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到某種程度，在工業(yè)化、城市化與社會(huì)現(xiàn)代化建設(shè)達(dá)到某種程度之后，在諸多單項(xiàng)的具體政策體系比較完善成熟之后，在社會(huì)福利發(fā)達(dá)與政府職能轉(zhuǎn)變，在社會(huì)發(fā)展納入政策議程的背景下，社會(huì)政策與社會(huì)政策框架才具有特別重要的意義。社會(huì)政策與社會(huì)政策框架在社會(huì)發(fā)展、國(guó)家發(fā)展與社會(huì)福利發(fā)展中扮演重要角色。首先，它反映特定時(shí)空處境下社會(huì)主流的價(jià)值觀念與社會(huì)態(tài)度傾向;其次，反映特定時(shí)空處境下社會(huì)追求的主流目標(biāo)與目標(biāo)優(yōu)先次序;第三，反映特定時(shí)空處境下社會(huì)關(guān)注的服務(wù)對(duì)象和弱勢(shì)群體范圍;第四，反映特定時(shí)空處境下社會(huì)服務(wù)范圍、內(nèi)容和國(guó)家干預(yù)領(lǐng)域;第五，反映特定時(shí)空處境下社會(huì)籌資模式與國(guó)家福利責(zé)任的承擔(dān);第六，反映特定時(shí)空處境下社會(huì)管理模式與國(guó)家、社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系。簡(jiǎn)言之，社會(huì)政策與社會(huì)政策框架反映特定時(shí)空處境下社會(huì)福利水平與社會(huì)和諧發(fā)展程度。
中國(guó)社會(huì)政策內(nèi)涵與社會(huì)政策框架的構(gòu)成不同于歐美國(guó)家，社會(huì)政策框架構(gòu)成要素多樣化，反映了社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中的過渡形態(tài)與社會(huì)結(jié)構(gòu)分化程度尚低的狀況，說明國(guó)家、市場(chǎng)與民間組織三部門之間三足鼎立的現(xiàn)代化社會(huì)結(jié)構(gòu)的格局尚未最終形成，社會(huì)發(fā)展任重而道遠(yuǎn)。社會(huì)政策概念起源于英國(guó)，英國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)政策框架的構(gòu)成要素已經(jīng)形成廣泛的學(xué)術(shù)共識(shí)，社會(huì)政策大師T.H.馬歇爾認(rèn)為，社會(huì)政策框架主要由社會(huì)保障、教育服務(wù)、健康照顧、福利服務(wù)、住房服務(wù)和社區(qū)服務(wù)六部分組成[12](p.12)，典型反映英美社會(huì)政策框架的組成部分。因?yàn)橹袊?guó)歷史文化、社會(huì)環(huán)境、社會(huì)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面均不同于英美國(guó)家，所以，中國(guó)社會(huì)政策概念的內(nèi)涵、外延與社會(huì)政策框架組成部分也具有中國(guó)社會(huì)特有的基本內(nèi)涵。首先，退伍軍人及其家屬的優(yōu)撫安置是社會(huì)福利制度框架與社會(huì)政策框架的重要組成部分，相對(duì)西方貨幣化安置與社會(huì)化優(yōu)撫服務(wù)體系而言，優(yōu)撫安置更多體現(xiàn)政府的社會(huì)福利責(zé)任。其次，環(huán)境保護(hù)、生態(tài)健康與健康城市運(yùn)動(dòng)是社會(huì)福利制度與社會(huì)政策框架的重要組成部分，中國(guó)出現(xiàn)的綠色主義福利思想和生態(tài)健康理念，反映人們普遍認(rèn)為環(huán)保是福利范疇[13](p.1)。第三，市政工程服務(wù)與公共服務(wù)，例如道路、橋梁、路燈、通訊設(shè)施是社會(huì)政策框架內(nèi)容，是部分服務(wù)是典型公共產(chǎn)品，通常由政府為所有公民提供，所以是社會(huì)政策框架的典型范圍。第四，宗教團(tuán)體的社會(huì)服務(wù)與慈善救助服務(wù)是社會(huì)福利與社會(huì)政策框架的重要組成部分，中國(guó)宗教團(tuán)體正積極主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)需要，廣泛開展多種慈善公益服務(wù)活動(dòng)，服務(wù)弱勢(shì)群體。第五，NGO發(fā)展與能力建設(shè)，特別是真正民間組織的培育、引導(dǎo)、發(fā)展和能力建設(shè)性活動(dòng)。第六，勞動(dòng)就業(yè)，特別是社區(qū)就業(yè)和劣勢(shì)群體支援性就業(yè)服務(wù)是混合經(jīng)濟(jì)下福利的重要部分，就業(yè)服務(wù)成為經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策的交匯點(diǎn)，反映社會(huì)政策經(jīng)濟(jì)化與經(jīng)濟(jì)政策社會(huì)化趨勢(shì)。
社會(huì)環(huán)境、社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)體制改革、社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致中國(guó)社會(huì)政策框架具有諸多值得高度注意的結(jié)構(gòu)性特征，需要引起決策者、社會(huì)管理者、社會(huì)服務(wù)提供者和公民足夠重視。由于中國(guó)社會(huì)發(fā)展的外部環(huán)境、內(nèi)部結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制截然不同于歐美國(guó)家，政策體系獨(dú)具特色。
首先，政治政策、經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策與文化政策之間邊界不清，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化因素相互交織、相互滲透、相互依存、相互影響程度較高，無(wú)形增加政策制訂和實(shí)施的難度。例如在政策實(shí)施過程中，組織主體繁多，組織規(guī)范多樣，行政管理與行政協(xié)調(diào)難度極高[14]。政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化政策邊界模糊和相互交叉的社會(huì)根源是社會(huì)結(jié)構(gòu)分化程度有待提高的成因。
其次，中國(guó)社會(huì)政策框架缺乏相應(yīng)的價(jià)值基礎(chǔ)與價(jià)值理念，形成“有政策框架、無(wú)價(jià)值基礎(chǔ)”的狀況，社會(huì)政策實(shí)踐缺乏相應(yīng)的價(jià)值理念積淀，社會(huì)政策體系雖然龐大，但是缺乏價(jià)值靈魂。社會(huì)政策并非價(jià)值無(wú)涉，恰恰相反，它常以某種價(jià)值理念為基礎(chǔ)和奮斗目標(biāo)[15](p.15)。世界各國(guó)的社會(huì)政策實(shí)踐要義與精髓是：以中立的價(jià)值立場(chǎng)討論社會(huì)政策是毫無(wú)意義的事情。
第三，社會(huì)政策體系與具體政策目標(biāo)含糊不清，社會(huì)平等、社會(huì)公平與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)經(jīng)常受到?jīng)_擊，平均主義大鍋飯和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為政策目標(biāo)，效率優(yōu)先、兼顧公平是典型例證。在教育、健康、福利、社區(qū)服務(wù)和公共服務(wù)政策領(lǐng)域中，政策目標(biāo)偏離方向是個(gè)普遍性現(xiàn)象。盡管不同社會(huì)政策領(lǐng)域的政策目標(biāo)體系有所不同，但是社會(huì)政策體系的總體目標(biāo)是相同的。
第四，社會(huì)政策服務(wù)的目標(biāo)群體界定不清，或是目標(biāo)群體具有較強(qiáng)的選擇性，資格審查色彩濃厚，確定目標(biāo)群體基本原則與主要標(biāo)準(zhǔn)是需求、身份、市場(chǎng)偏好、平均主義和地位取向，而不是需要、公民權(quán)利、業(yè)績(jī)能力、社會(huì)公平、機(jī)會(huì)均等、社會(huì)平等和國(guó)家、社會(huì)最高利益。
第五，社會(huì)政策實(shí)踐范圍與服務(wù)內(nèi)容通常也是模糊不清的，主要缺乏科學(xué)合理的界定標(biāo)準(zhǔn)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這主要表現(xiàn)為國(guó)家福利責(zé)任與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的邊界不清，國(guó)家功能職責(zé)不明，例如在基本醫(yī)療保險(xiǎn)政策中，什么是基本醫(yī)療服務(wù)，如何界定基本醫(yī)療服務(wù)始終是個(gè)難題。
第六，更重要的是，中國(guó)社會(huì)政策基本類型是“原則政策”，而非“利益政策”，國(guó)家政策規(guī)定只能發(fā)揮有限的社會(huì)調(diào)節(jié)功能，無(wú)法充分發(fā)揮政策指導(dǎo)、政策杠桿和政策調(diào)節(jié)功能。眾所周知，政策是國(guó)家意志的反映，是國(guó)家政治意愿、經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)需要的系統(tǒng)完整表達(dá)，政策背后隱藏社會(huì)利益調(diào)整的根本目的，政策實(shí)質(zhì)和精髓是利益政策，是各種利益的調(diào)和。改革開放以來，中國(guó)社會(huì)政策體系的突出特征是原則政策，中央政府只頒布原則性的指導(dǎo)方針與基本原則，卻沒有相應(yīng)資金配套和利益保障機(jī)制，養(yǎng)成中央出政策，地方自拿錢傳統(tǒng)。
第七，最基本、常見的政策決策模式是“無(wú)過程決策”，決策前缺乏廣泛的咨詢和民意調(diào)查，決策權(quán)力通常集中在極少數(shù)權(quán)力精英手中，普通百姓和廣大公民難以充分參與決策的過程。眾所周知，決策是政策過程的首要環(huán)節(jié)，決策過程與社會(huì)政策過程是政策研究的經(jīng)典議題。政策過程本質(zhì)是政治過程，是各種社會(huì)主體實(shí)現(xiàn)自我利益最大化的過程，是政治精英對(duì)各種社會(huì)利益進(jìn)行折中協(xié)調(diào)平衡和進(jìn)行社會(huì)價(jià)值權(quán)威性再分配過程，說明政治生活成熟[16](p.7)。令人高興的是，中國(guó)“無(wú)過程決策”模式正向“咨詢式?jīng)Q策”模式轉(zhuǎn)變，專家參與程度提高。
第八，政策施行過程的抵觸、阻塞、變形、變通、改造、移花接木和應(yīng)對(duì)性、敷衍性實(shí)施。政策制定以后，如何因地制宜、創(chuàng)造性地實(shí)施既定方針政策是政策過程中的重要組成部分。政策實(shí)施牽涉諸多因素，涉及政策制訂模式與政策制訂過程中不同利益群體的判斷、交易，涉及社會(huì)各方對(duì)政策目標(biāo)、資源分配與政策手段達(dá)成廣泛的社會(huì)共識(shí)，形成同心同德局面。因原則政策、決策模式、地大物博、地區(qū)差異和政策設(shè)計(jì)，上有政策、下有對(duì)策是普遍現(xiàn)象。
第九，對(duì)政策結(jié)果或政策評(píng)估研究不重視，忽視政策評(píng)估的重要作用，政策體系反映性差。政策制定、貫徹實(shí)施和政策結(jié)果評(píng)估是政策研究的完整過程，缺一不可。政策評(píng)估的基本作用是及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策實(shí)施過程中的問題，調(diào)整政策的發(fā)展方向和優(yōu)先領(lǐng)域，確保政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和取得最好的成效。有鑒于此，政策評(píng)估已成為政策體系的重要組成部分，但是由于各種因素，政策評(píng)估尚未成為政策體系特別是社會(huì)政策項(xiàng)目“必不可少”的重要部分。
四、社會(huì)工作發(fā)展議程與宏觀整體發(fā)展戰(zhàn)略
社會(huì)政策理念、社會(huì)政策框架形成對(duì)專業(yè)社會(huì)工作發(fā)展具有特別重要的意義，社會(huì)工作發(fā)展與社會(huì)政策發(fā)展關(guān)系密切，如何將社會(huì)工作發(fā)展置于社會(huì)政策框架之中，如何科學(xué)合理設(shè)計(jì)社會(huì)政策框架中社會(huì)工作的角色地位，是社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期社會(huì)工作發(fā)展的首要任務(wù)。社會(huì)工作專業(yè)恢復(fù)重建以來，社會(huì)工作專業(yè)實(shí)踐與社會(huì)工作教育取得了輝煌成就，社會(huì)工作概念與專業(yè)服務(wù)理念已獲得社會(huì)的認(rèn)可，社會(huì)工作專業(yè)畢業(yè)生陸續(xù)進(jìn)入福利機(jī)構(gòu)，社會(huì)工作者創(chuàng)建民間性社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，社會(huì)工作教育迅猛發(fā)展，兒童、殘疾人、老人、婦女、社區(qū)、學(xué)校、司法等社會(huì)工作興旺發(fā)達(dá)，確立了社會(huì)工作專業(yè)實(shí)踐與社會(huì)福利制度的關(guān)系[17]。2000年以來，社會(huì)政策理念、社會(huì)政策框架與專業(yè)社會(huì)工作關(guān)系議題成為頭等重要的大事。如果“社會(huì)政策可以定義為影響福利的政策行為”[18](p.11)，那么社會(huì)工作與社會(huì)政策關(guān)系的實(shí)質(zhì)就是社會(huì)工作與社會(huì)福利制度的關(guān)系。如果社會(huì)政策框架可以理解為去商品化的社會(huì)政策體系[19](p.38)，那么社會(huì)工作與社會(huì)政策框架關(guān)系的實(shí)質(zhì)就是社會(huì)工作與社會(huì)服務(wù)制度的關(guān)系。換言之，社會(huì)政策理念、社會(huì)政策框架與專業(yè)社會(huì)工作的關(guān)系就演變?yōu)樯鐣?huì)工作與社會(huì)福利制度，社會(huì)工作與社會(huì)服務(wù)體系的關(guān)系。歐美社會(huì)福利制度與社會(huì)服務(wù)體系內(nèi)涵是清清楚楚的，但是中國(guó)社會(huì)福利制度范圍與社會(huì)服務(wù)體系內(nèi)涵有所不同，反映中國(guó)社會(huì)特色。目前，中國(guó)社會(huì)福利制度主要包括社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、福利服務(wù)、優(yōu)撫安置、個(gè)人賬戶式儲(chǔ)蓄積累、社會(huì)互助六部分。健康照顧、基礎(chǔ)教育、公共住房、社區(qū)服務(wù)、弱勢(shì)群體就業(yè)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)與生態(tài)健康、市政工程與公共服務(wù)、NGO發(fā)展與能力建設(shè)等服務(wù)尚未納入社會(huì)政策框架與社會(huì)福利制度范疇。因此，當(dāng)務(wù)之急是科學(xué)界定中國(guó)社會(huì)政策框架的主要內(nèi)容，明確規(guī)定健康、教育、公共住房、就業(yè)服務(wù)、市政工程和環(huán)境保護(hù)等“社會(huì)服務(wù)”的性質(zhì)。社會(huì)服務(wù)概念對(duì)應(yīng)物是“商業(yè)服務(wù)”，社會(huì)服務(wù)本質(zhì)與精髓是“社會(huì)福利、公共服務(wù)”性質(zhì)。社會(huì)工作在社會(huì)福利、社會(huì)服務(wù)與公共服務(wù)中扮演什么角色，發(fā)揮什么作用是核心議題[20]。社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)體制改革與建構(gòu)和諧社會(huì)的環(huán)境為社會(huì)工作發(fā)展創(chuàng)造難得的歷史機(jī)遇。
社會(huì)工作發(fā)展議程與宏觀整體發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)涵豐富多彩，涉及社會(huì)工作與社會(huì)政策關(guān)系、社會(huì)工作發(fā)展戰(zhàn)略與基本定位、服務(wù)范圍與優(yōu)先領(lǐng)域、目標(biāo)人群與行動(dòng)策略等諸多重大問題。社會(huì)工作發(fā)展戰(zhàn)略與戰(zhàn)略定位是經(jīng)濟(jì)全球化背景下社會(huì)政策框架與社會(huì)工作發(fā)展首要問題，中國(guó)社會(huì)發(fā)展與社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型截然不同于歐美的社會(huì)環(huán)境是國(guó)際化、全球化、信息化與本土化，關(guān)鍵是如何在經(jīng)濟(jì)全球化背景與本土化行動(dòng)邏輯下思考社會(huì)政策發(fā)展與社會(huì)工作發(fā)展[21]。社會(huì)工作發(fā)展戰(zhàn)略可以概括為積極廣泛參與社會(huì)發(fā)展、社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)策略、NGO組織建設(shè)與能力建設(shè)、國(guó)際交流合作與比較社會(huì)政策研究四大部分，它們之間相互關(guān)聯(lián)。首先，專業(yè)社會(huì)工作應(yīng)積極、廣泛參與各項(xiàng)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)以外的所有社會(huì)領(lǐng)域發(fā)揮作用，而不是狹隘地僅僅局限為弱勢(shì)群體和劣勢(shì)群體服務(wù)，為老弱病殘孤寡等服務(wù)[22]。換言之，專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)該是無(wú)限的，包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等所有領(lǐng)域。其次，社會(huì)工作發(fā)展議程的核心是，如何確立社會(huì)工作的專業(yè)形象、專業(yè)地位與專業(yè)權(quán)威，尤其是在缺乏社會(huì)工作價(jià)值基礎(chǔ)，人們普遍不了解社工和社會(huì)已有相關(guān)制度安排的背景下，如何通過專業(yè)服務(wù)贏得決策者、服務(wù)機(jī)構(gòu)管理者、服務(wù)對(duì)象與普通公眾的理解、尊重和支持，如何通過及時(shí)回應(yīng)社會(huì)問題，有效解決社會(huì)問題，滿足服務(wù)對(duì)象的基本需要是至關(guān)重要的。第三，NGO組織建設(shè)與能力建設(shè)是當(dāng)前社會(huì)政策、社會(huì)發(fā)展與社會(huì)管理議程中的核心議題，根據(jù)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型規(guī)律，國(guó)家、市場(chǎng)與民間組織關(guān)系的變動(dòng)規(guī)律，以及事業(yè)單位改革方向，在幫助、扶持和發(fā)動(dòng)組織現(xiàn)有社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的同時(shí)，社會(huì)工作者應(yīng)建立更多的專業(yè)服務(wù)組織。最后，我們已經(jīng)生活在全球化時(shí)代，國(guó)際交流合作和社會(huì)政策比較研究顯得尤為緊迫、重要，學(xué)習(xí)先進(jìn)理念、借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、從事社會(huì)政策比較研究的目的都是為了更好服務(wù)中國(guó)社會(huì)[23]。
社會(huì)工作的服務(wù)范圍與優(yōu)先領(lǐng)域是社會(huì)工作發(fā)展議程的重要組成部分，直接關(guān)系社會(huì)工作發(fā)展?fàn)顩r與效果。按照歐美社會(huì)政策框架范圍的經(jīng)典界定與專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)國(guó)際慣例，根據(jù)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)社會(huì)需要與建構(gòu)和諧社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)，中國(guó)社會(huì)政策框架與社會(huì)服務(wù)體系的范圍是社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、福利服務(wù)、優(yōu)撫安置、個(gè)人賬戶式儲(chǔ)蓄積累、社會(huì)互助、健康照顧、基礎(chǔ)教育、公共住房、社區(qū)服務(wù)、弱勢(shì)群體就業(yè)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)與生態(tài)健康、市政工程與公共服務(wù)、NGO發(fā)展與能力建設(shè)等，范圍幾乎覆蓋經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)以外所有領(lǐng)域。在經(jīng)濟(jì)政策盛極一時(shí)，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)主導(dǎo)一切，社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重匱乏社會(huì)政策與社會(huì)目標(biāo)背景下，泛社會(huì)政策化、泛社會(huì)服務(wù)化與泛社會(huì)福利化是社會(huì)政策體系與社會(huì)工作發(fā)展的基本策略。這意味社會(huì)政策框架、社會(huì)市場(chǎng)與社會(huì)服務(wù)，甚至是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的范圍都是社會(huì)工作的領(lǐng)域。但是為了取得最好結(jié)果與效果，如何科學(xué)合理確定社會(huì)工作服務(wù)的優(yōu)先領(lǐng)域是至關(guān)重要的。確定專業(yè)服務(wù)優(yōu)先領(lǐng)域的基本標(biāo)準(zhǔn)有三：一是社會(huì)需要，二是專業(yè)服務(wù)能力，三是發(fā)展方向。有鑒于此，根據(jù)目前絕大多數(shù)國(guó)民社會(huì)需要、生活狀況、社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)能力和發(fā)展方向，學(xué)校社會(huì)工作、醫(yī)務(wù)社會(huì)工作、弱勢(shì)群體的社會(huì)救助、以社區(qū)為基礎(chǔ)的綜合性社會(huì)發(fā)展服務(wù)，將是當(dāng)前社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)的優(yōu)先領(lǐng)域，也是將來若干年間社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)的戰(zhàn)略重點(diǎn)。學(xué)校社會(huì)工作戰(zhàn)略重點(diǎn)是兒童少年工作，范圍包括兒童少年的身心健康成長(zhǎng)、心理情緒困擾、各類困境兒童的社會(huì)保護(hù)、兒童福利機(jī)構(gòu)與設(shè)施建設(shè)、青少年犯罪和兒童家庭福利服務(wù)等。醫(yī)務(wù)社會(huì)工作戰(zhàn)略重點(diǎn)是預(yù)防醫(yī)學(xué)、健康促進(jìn)與健康教育、醫(yī)院社會(huì)服務(wù)與醫(yī)患關(guān)系溝通、婦幼保健與生殖健康、康復(fù)服務(wù)與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)、公共衛(wèi)生與環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生等。弱勢(shì)群體與劣勢(shì)群體社會(huì)救助的戰(zhàn)略重點(diǎn)是兒童、殘疾人、老年人、婦女、農(nóng)民、農(nóng)民工、下崗失業(yè)者、退休人員、慢性病患者、低工資收入和就業(yè)貧困者，以及最低生活保障家庭，這些弱勢(shì)群體與劣勢(shì)群體社會(huì)救助戰(zhàn)略重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)保障與收入保障，是基本生活需要滿足，是社會(huì)認(rèn)可一般生活水平的改善，是為他們子女創(chuàng)造更公平的社會(huì)環(huán)境，消除貧困陷阱[24]。以社區(qū)為基礎(chǔ)的綜合性社會(huì)發(fā)展服務(wù)范圍廣泛，包括所有在地域社區(qū)與功能社區(qū)(組織)中開展的各類社會(huì)服務(wù)，其戰(zhàn)略重點(diǎn)是社區(qū)就業(yè)服務(wù)、社區(qū)服務(wù)與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)、社區(qū)社會(huì)教育、社區(qū)環(huán)境保護(hù)、社區(qū)組織動(dòng)員與社區(qū)協(xié)調(diào)、社區(qū)發(fā)展與社區(qū)規(guī)劃、社區(qū)文化與體育等[25]。
社會(huì)工作主要服務(wù)對(duì)象是弱勢(shì)群體、劣勢(shì)群體和普通公民三類，要逐步實(shí)現(xiàn)以弱勢(shì)群體為主要服務(wù)對(duì)象，向劣勢(shì)群體和普通公民的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，讓所有公民享受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，使更多人感受到社會(huì)政策框架與社會(huì)服務(wù)體系的益處，感受到政府社會(huì)福利責(zé)任承擔(dān)意愿，為社會(huì)發(fā)展議程、社會(huì)工作發(fā)展議程、建構(gòu)和諧社會(huì)和全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)奠定社會(huì)廣泛基礎(chǔ)。目前，中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與社會(huì)發(fā)展議程的突出問題是，社會(huì)福利制度的覆蓋范圍十分有限，社會(huì)保護(hù)與社會(huì)福利服務(wù)基本上局限于部分兒童、殘疾人、老年人、婦女、農(nóng)民、農(nóng)民工、下崗失業(yè)者、退休人員、慢性病患者、低工資收入和最低生活保障家庭，相當(dāng)規(guī)模的弱勢(shì)與劣勢(shì)群體尚處于最低生活保障與社會(huì)福利安全網(wǎng)之外，普及性與全民性福利制度遙遙無(wú)期。形成這種狀況的原因錯(cuò)綜復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府財(cái)政能力固然是不可否認(rèn)的重要因素，但是人們對(duì)社會(huì)福利的錯(cuò)誤理解，社會(huì)福利傳統(tǒng)上僅僅局限于窮人、棄嬰、殘疾人等弱勢(shì)群體，普通百姓似乎享受不到社會(huì)福利與社會(huì)服務(wù)，以致形成社會(huì)福利只是救濟(jì)窮人，社會(huì)政策、社會(huì)福利制度和社會(huì)服務(wù)與普通公民沒有什么關(guān)系等社會(huì)誤解，嚴(yán)重壓抑公民的福利訴求。改革開放以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和綜合國(guó)力已有顯著提高，具有改善公民生活狀況的物質(zhì)基礎(chǔ)。目前關(guān)鍵的問題是，如何轉(zhuǎn)變社會(huì)政策、社會(huì)福利制度與社會(huì)服務(wù)只是“社會(huì)消費(fèi)”的觀點(diǎn)，而是從社會(huì)預(yù)防、社會(huì)投資、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)發(fā)展能力、社會(huì)管理戰(zhàn)略和非經(jīng)濟(jì)投資的角度加大社會(huì)政策框架、社會(huì)福利制度改革創(chuàng)新與社會(huì)服務(wù)發(fā)展的力度，讓更多人享受社會(huì)發(fā)展成果，從而扭轉(zhuǎn)“只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而無(wú)社會(huì)發(fā)展與生活質(zhì)量”的尷尬局面。只有當(dāng)所有公民享受社會(huì)政策、社會(huì)福利與社會(huì)服務(wù)的益處時(shí)，真正的社會(huì)政策時(shí)代才會(huì)來臨。
五、簡(jiǎn)要討論與基本結(jié)論
中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變與社會(huì)福利社會(huì)化政策實(shí)踐，徹底改變社會(huì)環(huán)境、社會(huì)結(jié)構(gòu)與國(guó)民生活方式，徹底改變傳統(tǒng)價(jià)值觀念、意識(shí)形態(tài)與人們的社會(huì)態(tài)度，徹底改變國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系框架與互動(dòng)模式，徹底改變國(guó)家、市場(chǎng)與民間社會(huì)的結(jié)構(gòu)化關(guān)系，徹底改變經(jīng)濟(jì)政策、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)與社會(huì)政策、社會(huì)市場(chǎng)關(guān)系，徹底改變社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，徹底改變國(guó)家與公民關(guān)系，徹底改變社會(huì)發(fā)展模式、發(fā)展道路、發(fā)展策略與發(fā)展方向，其革命性、歷史性、戰(zhàn)略性意義無(wú)論如何評(píng)價(jià)都不會(huì)過分，社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是另一只看不見的手[26]。社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與社會(huì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)證明：經(jīng)濟(jì)發(fā)展是硬道理，社會(huì)發(fā)展同樣是硬道理。2000年以來，政府高度重視社會(huì)發(fā)展議題的政治意愿通過經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)和建構(gòu)和諧社會(huì)等宏偉戰(zhàn)略目標(biāo)、中長(zhǎng)期社會(huì)發(fā)展規(guī)劃表露無(wú)遺，為社會(huì)政策議題、社會(huì)政策框架形成與社會(huì)發(fā)展、建構(gòu)和諧社會(huì)營(yíng)造良好社會(huì)環(huán)境，創(chuàng)造難得的歷史機(jī)遇[27]。世界各國(guó)社會(huì)歷史發(fā)展經(jīng)驗(yàn)證明，社會(huì)政策理念與社會(huì)政策框架發(fā)展?fàn)顩r是衡量社會(huì)發(fā)展的最佳標(biāo)準(zhǔn)，是觀察國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，國(guó)家與市場(chǎng)關(guān)系，國(guó)家社會(huì)福利責(zé)任承擔(dān)與服務(wù)能力的最佳角度，是評(píng)估公民生活狀況、社會(huì)關(guān)系質(zhì)量、社會(huì)福利水平與社會(huì)整體質(zhì)量的最佳角度，是社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變與社會(huì)現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)所追求的宏偉戰(zhàn)略目標(biāo)。
有鑒于此，社會(huì)政策議題與社會(huì)發(fā)展議程出現(xiàn)本身就是值得慶賀和大書特書的世紀(jì)性喜訊。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，當(dāng)前社會(huì)政策理念議題、社會(huì)政策框架、社會(huì)政策時(shí)代與社會(huì)發(fā)展議程，只是社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期中國(guó)社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)與基本方向，社會(huì)政策與社會(huì)發(fā)展議題基礎(chǔ)薄弱，對(duì)此我們應(yīng)有清醒認(rèn)識(shí)和正確的判斷。我們關(guān)注的問題是如何以最小的社會(huì)成本實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。對(duì)轉(zhuǎn)型社會(huì)和發(fā)展中國(guó)家而言，社會(huì)政策議題與社會(huì)發(fā)展議程具有特別重要的社會(huì)性意義。
中國(guó)歷史文化傳統(tǒng)、社會(huì)環(huán)境、社會(huì)結(jié)構(gòu)與發(fā)展道路決定中國(guó)面臨諸多重大獨(dú)特的社會(huì)發(fā)展議題，面臨諸多難以取舍的兩難選擇與結(jié)構(gòu)矛盾，面臨社會(huì)文化色彩濃厚與相對(duì)性特征鮮明的社會(huì)需要，面臨截然不同于歐美國(guó)家的發(fā)展環(huán)境、發(fā)展需要、發(fā)展抉擇與發(fā)展機(jī)會(huì)。關(guān)鍵是加強(qiáng)社會(huì)需要研究，調(diào)整社會(huì)治理與社會(huì)規(guī)劃結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化社會(huì)政策設(shè)計(jì)與科學(xué)決策，高度重視本土化經(jīng)驗(yàn)，正確理解政府的社會(huì)福利責(zé)任，正確處理不同社會(huì)政策領(lǐng)域之間的關(guān)系，改善社會(huì)政策框架的質(zhì)量，克服社會(huì)政策體系結(jié)構(gòu)性與體制性缺陷，加強(qiáng)社會(huì)政策效果評(píng)估，發(fā)展社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)，切實(shí)改善全體公民的生活質(zhì)量，提高他們個(gè)人福利與社會(huì)福利水平，以社會(huì)政策與社會(huì)服務(wù)活動(dòng)，以生活化服務(wù)與制度化保障，擴(kuò)大政府治理的社會(huì)性基礎(chǔ)[28]。這意味社會(huì)政策體系、社會(huì)發(fā)展議程與社會(huì)工作專業(yè)發(fā)展首先具有特別重要的社會(huì)政治涵義，它們面臨結(jié)構(gòu)性、體制性問題，反映國(guó)家與社會(huì)、國(guó)家與市場(chǎng)、國(guó)家與公民、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的權(quán)力關(guān)系、權(quán)力結(jié)構(gòu)存在失衡，反映價(jià)值觀念、政府職能轉(zhuǎn)變、公共財(cái)政體制建設(shè)、社會(huì)管理模式遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要。這種狀況既指明社會(huì)發(fā)展議程、社會(huì)政策體系與社會(huì)工作專業(yè)發(fā)展中現(xiàn)存結(jié)構(gòu)性問題所在，又指明了未來發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域、戰(zhàn)略重點(diǎn)。
中外社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)體制改革、社會(huì)發(fā)展議程和社會(huì)政策框架設(shè)計(jì)的歷史經(jīng)驗(yàn)充分說明：社會(huì)工作專業(yè)的服務(wù)范圍是無(wú)比廣闊的，社會(huì)服務(wù)對(duì)象不應(yīng)該僅僅局限于弱勢(shì)群體與劣勢(shì)群體，社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)的發(fā)展前景是無(wú)比光明的，同樣社會(huì)責(zé)任也是巨大的。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，專業(yè)服務(wù)的能力和影響是十分有限的，關(guān)鍵的問題是如何適應(yīng)社會(huì)需要，將社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)與專業(yè)發(fā)展同社會(huì)發(fā)展議程、社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)體制改革和建構(gòu)和諧社會(huì)有機(jī)聯(lián)系起來，將社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)性社會(huì)發(fā)展服務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)政策框架結(jié)構(gòu)調(diào)整完善，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)體制改革的潤(rùn)滑劑與激勵(lì)機(jī)制，轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家內(nèi)源性政治意愿，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的宏偉戰(zhàn)略目標(biāo)，形成社會(huì)政策體系和完成有計(jì)劃變遷的專業(yè)使命。
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