導(dǎo)讀：地方政府，指管理一個(gè)國(guó)家行政區(qū)事務(wù)的政府組織的總稱，全稱“地方人民政府”，在中國(guó)指相對(duì)于中央人民政府(國(guó)務(wù)院)而言的各級(jí)人民政府，憲法第95條規(guī)定“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府”。簡(jiǎn)稱“地方”。

社會(huì)管理創(chuàng)新是指在現(xiàn)有社會(huì)管理?xiàng)l件下，運(yùn)用現(xiàn)有的資源和經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，尤其是依據(jù)社會(huì)自身運(yùn)行規(guī)律乃至社會(huì)管理的相關(guān)理念和規(guī)范，研究并運(yùn)用新的社會(huì)管理理念、知識(shí)、技術(shù)、方法和機(jī)制等，對(duì)傳統(tǒng)管理模式及相應(yīng)的管理方式和方法進(jìn)行改造、改進(jìn)和改革，建構(gòu)新的社會(huì)管理機(jī)制和制度，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理新目標(biāo)的活動(dòng)或者這些活動(dòng)的過(guò)程。社會(huì)管理創(chuàng)新既是活動(dòng)，也是活動(dòng)的過(guò)程，是以社會(huì)管理存在為前提的，其目的在于使社會(huì)能夠形成更為良好的秩序，產(chǎn)生更為理想的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

內(nèi)容提要：政府管理如果缺少社會(huì)參與，很容易陷入政府難以管好和社會(huì)缺乏活力的困境，自然也難有良好的社會(huì)效果。如何才能使政府社會(huì)管理滿足公眾需求、符合社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)呢? 近年來(lái)，中國(guó)地方政府積極探索，并取得了顯著的成效。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府社會(huì)管理創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大社會(huì)參與。

關(guān)鍵詞：政府社會(huì)管理;社會(huì)管理創(chuàng)新;中國(guó)地方政府

改革開放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)不斷經(jīng)歷著全面而深刻的變革，地方政府擔(dān)負(fù)著越來(lái)越多的管理社會(huì)公共事務(wù)的職責(zé)，在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理過(guò)程中的重要性日益增強(qiáng)。為了保證社會(huì)管理職能的有效履行，地方政府不同程度地進(jìn)行了管理創(chuàng)新，并取得了一定成效。本文將總結(jié)地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)，力求發(fā)現(xiàn)新形勢(shì)下地方政府在社會(huì)管理方面朝著什么方向努力，受到哪些因素影響，又呈什么樣的發(fā)展趨勢(shì)。需要特別指出的是，本文討論的政府社會(huì)管理是狹義范疇的，即政府對(duì)社會(huì)系統(tǒng)中除政治統(tǒng)治事務(wù)和經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)外對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。

一、政府社會(huì)管理創(chuàng)新的典型探索

聚焦各級(jí)地方政府近年來(lái)的一些創(chuàng)新典型，可以從更新政府行政觀念、調(diào)整職能實(shí)現(xiàn)次序、優(yōu)化行政管理職能、倡導(dǎo)多元治理模式、整合管理資源、理順行政體制、再造管理流程、改進(jìn)管理方式等方面展開觀察思考。

探索一：更新政府行政觀念

近年來(lái)，不少地方政府更新行政觀念，切實(shí)以社會(huì)公共利益為核心，密切政府與社會(huì)的關(guān)系。貼近了社會(huì)生活，更加注重和強(qiáng)調(diào)服務(wù)。信訪工作既是政府權(quán)力與社會(huì)權(quán)利的直接接觸點(diǎn)，又是行政觀念與政府形象的外在體現(xiàn)，因而這一轉(zhuǎn)變突出地體現(xiàn)在中國(guó)特色的信訪工作上。2005年初，河南省義馬市著眼社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)，變信訪工作為群眾工作，在整合原來(lái)信訪局的基礎(chǔ)上專門成立了河南省首個(gè)群眾工作局，重點(diǎn)解決信訪問(wèn)題但又不局限于信訪工作。群眾工作局設(shè)立了法律服務(wù)室、交流談心室、群眾活動(dòng)室、社情民意室、幫扶濟(jì)困室5個(gè)窗口，新增交辦轉(zhuǎn)辦、督促檢查、指導(dǎo)協(xié)調(diào)、直接調(diào)查、情況通報(bào)和責(zé)任追究建議等“六大權(quán)”，并抽調(diào)相關(guān)部門專職人員集體接待來(lái)訪群眾，形成了信訪新平臺(tái)?！袄哿四憔托_，渴了你就喝杯茶，氣了你就消消火，這里就是你的家”，義馬市群眾工作局門口貼的這句問(wèn)候語(yǔ)使昔日“火藥味”十足的接訪大廳變成了溫馨的“群眾之家”。一年多的時(shí)間，義馬市市級(jí)負(fù)責(zé)人共接待集體訪99批，占全市集體訪總量的84% ，群眾滿意率達(dá)98%。局、站、室三級(jí)網(wǎng)絡(luò)共登記群眾訴求1317件，已辦結(jié)1254件，占95. 2%①。信訪工作的“沈河模式”則是以信訪接待大廳為平臺(tái)，建立了集中用權(quán)、責(zé)任到部門的矛盾調(diào)處新體制，以及根植于社區(qū)的三級(jí)信訪工作網(wǎng)絡(luò)，基本做到了信訪問(wèn)題就地解決、矛盾就地化解②。這種看似只是機(jī)構(gòu)更名、機(jī)制調(diào)整的轉(zhuǎn)變，實(shí)質(zhì)卻是政府行政觀念的變革。正是這種不再把信訪作為“矛盾中轉(zhuǎn)站”、“問(wèn)題積壓處”的觀念轉(zhuǎn)變，才把政府信訪的工作重心轉(zhuǎn)移到了快速反映民意、真正解決問(wèn)題上來(lái)。

探索二：調(diào)整職能實(shí)現(xiàn)次序

需要政府解決的問(wèn)題包羅萬(wàn)象，即使均在法定的職能范圍內(nèi)，因其能力有限，也必須對(duì)政府行政的功能進(jìn)行進(jìn)一步的分類、分層。政府行政的功能不是一個(gè)散亂無(wú)章的集合，而是一個(gè)序列，是一個(gè)按輕重緩急次序排好的邏輯行列。忽視前一層次功能，意味著政府行政的缺位;過(guò)于強(qiáng)調(diào)后一層次功能，意味著政府行政的錯(cuò)位。政府職能實(shí)現(xiàn)次序的合理化是政府轉(zhuǎn)變行政價(jià)值觀的直接體現(xiàn)。

作為老工業(yè)基地的遼寧、吉林，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變革過(guò)程中有諸多問(wèn)題和矛盾需要政府解決。遼寧省把棚戶區(qū)群眾最困難、最直接、最迫切需要解決的居住問(wèn)題作為頭等大事來(lái)辦。經(jīng)過(guò)努力，全省14個(gè)城市里5萬(wàn)平方米以上集中連片的破舊棚戶區(qū)實(shí)現(xiàn)了徹底改造，改善了34. 5萬(wàn)戶、120萬(wàn)棚戶區(qū)居民的居住條件。吉林省也是從2005年開始棚戶區(qū)改造工程，堅(jiān)持“拆遷未動(dòng)、回遷先行”，改造范圍從城市延伸到縣城，使困難住戶的住房條件得到妥善解決③。社會(huì)管理的核心就是要改善和保障民生。隨著房?jī)r(jià)的不斷高漲，城市部分低收入家庭和普通職工的住房成為地方民生的老大難問(wèn)題。努力構(gòu)建多層次、全方位的住房保障體系，成為各地方政府新政的重點(diǎn)。天津市除對(duì)中低收入家庭進(jìn)行廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房的分期或一次性補(bǔ)貼外，還對(duì)普通職工住房公積金貸款擔(dān)保費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼50%。江蘇省南通市則通過(guò)給予廉租房實(shí)物安置結(jié)合租金補(bǔ)貼、減免等方式，對(duì)低保戶、特困戶“應(yīng)保盡?！?，率先在全國(guó)實(shí)現(xiàn)了中低收入家庭的全覆蓋;啟動(dòng)社會(huì)保障性商品房建設(shè)項(xiàng)目、關(guān)心“夾心層”———中等偏低收入家庭。一些縣(市)廉租住房的受益面也已開始覆蓋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。國(guó)家建設(shè)部評(píng)價(jià)南通市構(gòu)建的中低收入家庭住房保障體系，目前在全國(guó)同類城市中受惠面最廣、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)最高、保障體系最完善，具有示范意義④。其實(shí)，包括棚戶區(qū)改造、廉租房制度在內(nèi)的住房保障問(wèn)題，以及就業(yè)、醫(yī)療、教育等其他問(wèn)題都是事關(guān)民眾生活生存的問(wèn)題。改善民生問(wèn)題，不僅是履行政府社會(huì)管理職能的必然要求，更是政府行政必須優(yōu)先實(shí)現(xiàn)的基本職能。從世界各國(guó)和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，解決基本民生問(wèn)題是政府行政的題中之意，是政府的份內(nèi)之事，政府應(yīng)該優(yōu)先提供保障和支持。

探索三：優(yōu)化行政管理職能

政府的社會(huì)管理職能是一個(gè)動(dòng)態(tài)的歷史過(guò)程，必須隨著社會(huì)的變化而優(yōu)化配置。不應(yīng)僅看政府行政的規(guī)模大小和職能多少，更要著眼于政府行政在社會(huì)整體結(jié)構(gòu)中的地位和作用，即看它是否形成了過(guò)多的行政管制，有否適應(yīng)行政環(huán)境的動(dòng)態(tài)發(fā)展，特別是是否最大程度地滿足了公民社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。

2001年，無(wú)錫在全國(guó)第一個(gè)推出了“托管制”，對(duì)醫(yī)院下放了經(jīng)營(yíng)管理權(quán)、經(jīng)濟(jì)分配權(quán)和人事用工權(quán)。2002年，對(duì)全市醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行了體制改革，整合后無(wú)錫擁有三級(jí)甲等醫(yī)院6家及一批省內(nèi)領(lǐng)先的?？漆t(yī)院等衛(wèi)生資源。2005年，無(wú)錫市探索衛(wèi)生發(fā)展新模式，將衛(wèi)生局“一分為二”，成立無(wú)錫市醫(yī)院管理中心，衛(wèi)生局不再具體管理國(guó)有醫(yī)院的經(jīng)營(yíng)等，而是將職能重點(diǎn)向公共衛(wèi)生、社區(qū)衛(wèi)生、農(nóng)村衛(wèi)生等大衛(wèi)生工作轉(zhuǎn)移，拿出更多的時(shí)間和精力來(lái)發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生，完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，讓老百姓在家門口就能夠解決常見病、多發(fā)病的就診問(wèn)題。一年多的運(yùn)作顯示，無(wú)錫衛(wèi)生服務(wù)體系健全率達(dá)到94. 9% ，初步形成社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)框架，市民小病進(jìn)社區(qū)的就醫(yī)格局基本實(shí)現(xiàn)。新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)參保率已達(dá)99% ，在一定程度上緩解了農(nóng)民因病致貧、因病返貧。無(wú)錫醫(yī)改模式大大優(yōu)化了政府的行政職能，促進(jìn)了行政效率和公共衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量的提高，被譽(yù)為今后改革的“一個(gè)方向”。2005年，無(wú)錫市在總結(jié)衛(wèi)生事業(yè)改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步把“管辦分離、政事分開”改革推廣至全市衛(wèi)生、教育、文化、體育等部門，同樣取得了“管得更好，辦得更強(qiáng)，社會(huì)得益”的初步成效。無(wú)錫社會(huì)事業(yè)“管辦分離”改革的核心是實(shí)現(xiàn)“督、管、辦”分離，實(shí)質(zhì)是通過(guò)優(yōu)化行政職能，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，從而改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量，為基層群眾提供既方便、優(yōu)質(zhì)又均衡、實(shí)惠的服務(wù)。優(yōu)化行政職能不僅有利于促進(jìn)政府職能的徹底轉(zhuǎn)變，而且也是更好地實(shí)現(xiàn)政府社會(huì)管理目的的關(guān)鍵所在。

探索四：倡導(dǎo)社會(huì)各方面力量共同治理

政府對(duì)社會(huì)的管理，特別是在事關(guān)民生的社會(huì)管理領(lǐng)域，政府絕對(duì)不能放棄自己的職責(zé)，同時(shí)還需要借助政府掌握的權(quán)力、權(quán)威和信息、資源，調(diào)動(dòng)社會(huì)的積極性，充分動(dòng)員社會(huì)各方面的力量，解決社會(huì)問(wèn)題。

中國(guó)已經(jīng)成為老齡化速度最快、老年人口最多的國(guó)家。如何使越來(lái)越多的老年人安享晚年，已經(jīng)成為一個(gè)突出的社會(huì)問(wèn)題。除了占據(jù)社會(huì)主流的家庭贍養(yǎng)模式和社會(huì)救濟(jì)模式以外，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的多元化，越來(lái)越多的城市開始探索推行新的養(yǎng)老服務(wù)模式。如廣州市從2004年開始試點(diǎn)的社區(qū)養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)模式，以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，以街道社區(qū)服務(wù)中心為依托，以義務(wù)(志愿)服務(wù)和便民利民網(wǎng)點(diǎn)為服務(wù)資源，以上門服務(wù)和日托護(hù)理為主要形式，使在家的老年人獲得社會(huì)化的養(yǎng)老服務(wù)。寧波市海曙區(qū)則以“政府扶持、非營(yíng)利組織運(yùn)作、社會(huì)參與”的思路，探索出了一條“社會(huì)養(yǎng)老居家化，居家養(yǎng)老社會(huì)化”的低成本親情化居家養(yǎng)老的新路子。政府、非營(yíng)利組織、社區(qū)在實(shí)施購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的政策過(guò)程中，由政府將購(gòu)買服務(wù)的開支列入年度預(yù)算，協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)包括培訓(xùn)服務(wù)人員在內(nèi)的項(xiàng)目運(yùn)作，社區(qū)具體落實(shí)居家養(yǎng)老服務(wù)員的每天上門服務(wù)，從而形成一種網(wǎng)絡(luò)狀的協(xié)作局面。這幾種養(yǎng)老模式既符合我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情，又大為提高了老年人的生活水平和生命質(zhì)量。實(shí)踐一再證明，只有動(dòng)員社會(huì)積極、廣泛、持續(xù)參與協(xié)作，才能真正在政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上建構(gòu)一種新的政府與社會(huì)的良性互動(dòng)關(guān)系。