淺談管理行政的“科學”內核及其政治哲學基礎

　　摘 要：發(fā)軔于美國進步改革運動的管理行政的內核是科學,而科學理性的嵌入使效率至上成為管理行政的基本價值取向,理性化、專業(yè)化、紀律和協(xié)作則成為管理行政的政治合法性基礎。管理行政適應了工業(yè)社會大生產和行政管理復雜化的客觀需要,在技術上顯示出了超乎以往一切治理模式的巨大優(yōu)越性。然而,對科學理性的過度信奉導致了對人性的損害和人的異化,效率主義的運行邏輯導致了與民主政治的沖突。探討管理行政的政治哲學基礎,有助于形成對管理行政的全面正確認識。

　　關鍵詞：管理行政;科學;政治哲學基礎

　　1887年,美國學者伍德羅·威爾遜在《行政學研究》一文中提出政治與行政二分觀,這一觀點經過古德諾的升華、發(fā)展與論證,形成了美國早期行政的基本原則,即“政治行政二分法”原則。而韋伯提出的官僚制理論,為政治行政二分的組織設計提供了借鑒理路。這些理論結合交融起來,組成了早期管理行政模式(即傳統(tǒng)公共行政模式)。后來經過魏洛比、古利克、西蒙至奧斯本(他們的《重塑政府》是新公共管理的代表性著作)的傳承,管理行政的理論譜系得以形成?①。管理行政的發(fā)展是整個公共行政發(fā)展的重要組成部分。對管理行政的研究不能總是停留在公共行政的話語系統(tǒng)內,這既影響了對它的縱深探討和通約性把握,也稀釋了對它旗幟鮮明的理論定位。正是基于這種學術背景,本文嘗試從政治哲學層面把管理行政從公共行政話語系統(tǒng)中離析出來,作為一個獨立的理論范式予以學理建構性的專題探討,試圖形成一個屬于管理行政自身的理論話語系統(tǒng),并以此推進對這一問題的研究。?

　　一、管理行政的“科學”內核

　　管理行政發(fā)軔于美國進步改革運動。在這場運動中,那些信奉科學主義理念的進步主義者是推動改革的關鍵力量。著名的進步主義者,如伍德羅·威爾遜、威廉·艾倫、亨利·布魯埃爾、弗雷德里克·克里夫蘭和威廉·F?威洛比等,都服膺于科學理性與專業(yè)主義在物理世界取得的巨大成就,因而都自然地希望將其運用到社會、政治領域,以解決當時面臨的問題。通過進步主義者的宣揚,人們開始意識到,利用科學的方法和思想,可以研究、定量分析、改變甚至創(chuàng)建人類的各項制度,以保障人類向著具有明確性和可預測性的方向不斷進步?？茖W逐漸成為美國人心中的神圣價值,它和基督教一樣勢不可擋。正如美國學者詹姆斯·羅伯遜所說:“一如早期基督教,科學橫掃整個西方世界,勢如破竹。在美國人的實踐中它甚至可以同傳統(tǒng)的宗教神話相協(xié)調。”

　　[美]詹姆斯·O?羅伯遜:《美國神話美國現實》,賈秀東等譯,中國社會科學出版社1990年版,第361頁。

　　在19世紀后半葉,科學同美國人對進步的信念結合在一起。相互結合的進步神話和科學神話開始主宰美國人觀察自己和觀察世界的方式。在進步時代融為一體的科學分析思路和科技進步,釋放出科學理性和專業(yè)主義的巨浪。被科學和技術在物理世界獲得的巨大成就所打動,進步主義者很自然地想要將其應用于社會和政治領域,希望在這些領域也實現科學般的精確和客觀

　　[美]杰伊·D?懷特、蓋·B?亞當斯:《公共行政研究:對理論與實踐的反思》,劉亞平等譯,清華大學出版社2005年版,第24頁。

　　受進步主義者的影響,泰勒發(fā)起了科學管理運動。這迅速風靡了美國社會,并很快影響到公共管理領域,被深深艷羨于工業(yè)效率的傳統(tǒng)公共行政主義者們所膜拜套用。韋伯則將政府科學化、技術化的進程推向了極致。在韋伯看來,科學的目的就是引導人們作出工具合理性的行動,通過理性計算去選取達到目的的有效手段,通過服從理性而控制外在世界。因而,對于科學家來說,就應當為“科學而科學”,他們“只能要求自己做到知識上的誠實……確定事實、確定邏輯和數學關系”

　　[德]馬克斯·韋伯:《學術與政治》,馮克利譯,生活·讀書·新知三聯書店1998年版,第37頁。

　　?？茖W的研究是如此,那么根據科學的原則去建設社會和改造生活也無疑需要遵從這種工具理性。根據韋伯的看法,官僚制的功能完全在于它是工具理性的典型形式,是根據科學的和技術性的原則建立起來的。也正是由于官僚制最為集中地表現了近代社會的工具理性特征,所以官僚制能夠得到社會的普遍認同,能夠被廣泛地應用到社會生活的各個領域,不僅存在于政府部門、國家的政權建設和行使之中,而且被廣泛地應用到企業(yè)等各類私人部門的體制設計和運行之中,成為征服了整個社會的最為普遍的組織結構形式

　　張康之:《尋求公共行政的倫理視角》,中國人民大學出版社2002年版,第103頁。

　　20世紀30-40年代,管理行政引入了行為科學、社會學、心理學的研究方法,在20世紀50-60年代則引入了系統(tǒng)科學的研究方法,即系統(tǒng)論、信息論、控制論、運籌學、生態(tài)論的研究方法,使得管理行政的科學性更加豐盈飽滿。作為行為主義的集大成者,西蒙的《行政行為》中也充滿著科學的氣息。在西蒙看來,任何科學理論的推理都必須在邏輯上嚴密,而且在經驗上具有可檢驗性,而這樣的科學哲學思想極其重要。西蒙的行政科學思想深受其老師卡爾納普“統(tǒng)一科學”

　　所謂“統(tǒng)一科學”,是指自然科學與社會科學分享著同樣的邏輯基礎,甚至是整個方法論基礎。建立統(tǒng)一科學是卡爾納普的理想,也是其具體落實的行動綱領之一。參見顏昌武《作為行政科學的行政學——西蒙行政思想述評》,《公共管理研究》2009年第7卷。

　　的影響,甚至可以說,卡爾納普對“統(tǒng)一科學”的主張影響了西蒙的一生。在其為諾貝爾獎委員會所撰寫的一篇自傳性文章中,西蒙說,他在各項科學研究中都遵循著兩條原則的指導,這兩條原則都深深地打上了“統(tǒng)一科學”的烙印。其中第一條指導原則是“盡力用現代科學工具武裝社會科學,使社會科學逐漸成為硬科學來更有效地對付它們面臨的難題”;第二條指導原則是“致力于促進社會科學家和自然科學家的關系,使他們能為解決非常復雜的公共政策問題一起發(fā)揮自己的專長”Lindbeck, A, 1992,?Nobel Lectures, Economics [STBX]1969-1980,[STBZ]? World Scientific Publishing Co?, Singapore?。可見,西蒙強化了公共行政的科學性,試圖使之成為一種實用的技術,其所倡導的理念則與進步主義的思維相一致,并且與政治科學中的行為主義相呼應,從而使其成為在政府管理甚至一般管理(包括企業(yè)管理)中解決不斷重現的效率、經濟和效能等問題的一種嶄新而令人興奮的研究路徑,因而贏得了更多支持

　　Wamsley, G & Wolf, J et, 1996, Refounding Democratic Public Administration: Modern Paradoxes, Postmodern Challenges, Thousand Oaks: SAGEpp18-19

　　到了新公共管理階段,管理行政者開始從企業(yè)管理學和經濟學中尋求支持。一般管理學派將戰(zhàn)略規(guī)劃、目標管理和全面質量管理等借鑒到公共部門中來。而在那些將“新公共管理” 等同于“管理主義”的學者看來,諸如“公共選擇理論”等經濟學理論也屬于管理主義理論的范疇。“管理是一種與資源流動緊密聯系在一起的活動,這種活動是為了獲得明確的目標。這些目標絕大部分是用經濟學的語言來描述的——‘輸出’和‘資金的價值’。”

　　Christopher Pollitt, 1990,Managerialism and the Public Services: The Anglo-American Experience, Oxford: Basil Blackwell, p5