淺談管理行政的“科學(xué)”內(nèi)核及其政治哲學(xué)基礎(chǔ)

　　這正是政治合法性問題歷來為政治權(quán)力占有者所重視的根本原因所在。

　　工業(yè)文明社會(huì)中,社會(huì)治理脫離了統(tǒng)治行政的操縱,人開始成為具有自主性、自覺性和自為性的主體。對(duì)科學(xué)的推崇進(jìn)入政治領(lǐng)域使管理行政成為科學(xué)化和專家行政。因而,管理行政的理性組織形式即官僚制具有一定程度的形式合理性和合法化。正如韋伯所說,“官僚制的結(jié)構(gòu)幾乎處處都是較后發(fā)展的產(chǎn)物。我們?cè)诎l(fā)展中愈是追溯得久遠(yuǎn),對(duì)于統(tǒng)治的形式來說,缺乏官僚制和官員制度就愈加典型。官僚體制是‘理性’性質(zhì)的:規(guī)則、目的、手段和‘求實(shí)的’非人格性控制著它的行為。因此,它的產(chǎn)生和傳播處處都是在那種特別的、還在討論的意義上發(fā)揮了‘革命’的作用,正如理性主義的進(jìn)軍在一切領(lǐng)域里一般都發(fā)揮這種作用一樣。同時(shí),它摧毀了統(tǒng)治的不具有在這個(gè)特殊意義上的理性性質(zhì)的結(jié)構(gòu)形式。”

　　[德]馬克斯·韋伯:《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》(下卷),林榮遠(yuǎn)譯,商務(wù)印書館1997年版,第324頁。

　　在現(xiàn)代化的歷史地平線上,管理行政盡管離不開對(duì)集體行動(dòng)的依賴,但已經(jīng)不再是時(shí)有時(shí)無的斷續(xù)式的集體行動(dòng),而是以理性官僚制為典型組織形式,將集體行動(dòng)組織化、理性化、專業(yè)化,并且以紀(jì)律和協(xié)作作為管理行政的政治合法性基礎(chǔ)。

　　管理行政中的集體行動(dòng),是科學(xué)理性的行政設(shè)計(jì)的結(jié)果?？茖W(xué)理性成為社會(huì)和政治發(fā)展的康莊大道,使得專業(yè)人員——包括管理者、社會(huì)科學(xué)家和工業(yè)心理學(xué)家——相信這樣一種世界觀:人類的沖突和激情適合于以機(jī)械辦法來解決?？茖W(xué)的價(jià)值就在于其符合理性的要求,公共組織活動(dòng)可以被理性地認(rèn)知,管理的目標(biāo)、過程和結(jié)果也是可以被預(yù)測(cè)的,并且在預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上,公共組織的活動(dòng)可以選擇出最有效的手段以實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)。為了達(dá)到這個(gè)目的,行政管理必須借助于科學(xué)的分析工具,科學(xué)技術(shù)的數(shù)值化、定量化、規(guī)范化、精確化的研究方法應(yīng)該被引入到對(duì)公共組織管理的研究中,這樣管理就可以實(shí)現(xiàn)指標(biāo)化、可控性和易操作性并保證組織活動(dòng)合乎因果關(guān)系的理性思考。

　　與科學(xué)理性的嵌入相呼應(yīng),管理行政運(yùn)行的合法性還存在于紀(jì)律權(quán)力的建構(gòu)。根據(jù)?？碌难芯?紀(jì)律權(quán)力建構(gòu)的焦點(diǎn)是對(duì)身體的操縱,而身體被看作是基本上可以進(jìn)行精密調(diào)整的機(jī)器。行政設(shè)計(jì)中“紀(jì)律—協(xié)作型”集體行動(dòng)具有典型的“精密操縱”的特點(diǎn)

　　這是根據(jù)?？?、吉登斯的有關(guān)論述概括而形成的一個(gè)概念。參見吉登斯《社會(huì)的構(gòu)成:結(jié)構(gòu)化理論大綱》,李康等譯,生活·讀書·新知三聯(lián)書店1998年版,第246頁。

　　。其一,注重通過對(duì)時(shí)間和空間的操縱來推行紀(jì)律,即一般要求具有一個(gè)封閉的領(lǐng)域。這個(gè)運(yùn)作紀(jì)律的領(lǐng)域既與外部相隔絕,又在內(nèi)部對(duì)自身進(jìn)行封鎖。其二,封閉是紀(jì)律權(quán)力建構(gòu)的基礎(chǔ),但如果僅僅采用封閉手段,并不足以對(duì)身體的運(yùn)動(dòng)和活動(dòng)實(shí)行細(xì)致入微的管理。只有通過內(nèi)部的區(qū)域劃分,或者分隔才能達(dá)到這一目標(biāo)。其三,紀(jì)律權(quán)力的時(shí)空設(shè)計(jì),有助于避免大規(guī)模的集團(tuán)的形成,這些集團(tuán)可能會(huì)導(dǎo)致其中的人們形成獨(dú)立的意愿甚至是敵對(duì)姿態(tài),最終破壞集體行動(dòng)。其四,紀(jì)律權(quán)力的時(shí)空設(shè)計(jì),還可以使管理者對(duì)個(gè)人活動(dòng)進(jìn)行直接操縱,從而避免一些不期而遇的接觸所導(dǎo)致的流動(dòng)性和不確定性。根據(jù)?？碌难芯?紀(jì)律時(shí)空設(shè)計(jì)涉及對(duì)個(gè)人進(jìn)行觀察、監(jiān)視和評(píng)價(jià),有利于避免對(duì)有效協(xié)作的疏忽。因此,“紀(jì)律—協(xié)作型”的集體行動(dòng)適應(yīng)了工業(yè)時(shí)代管理行政的需要,保證了集體行動(dòng)的穩(wěn)定性和持續(xù)性。而且,紀(jì)律—協(xié)作型集體行動(dòng)是以對(duì)組織紀(jì)律的服從和對(duì)法律的遵守為特征的。在這種行政支配方式中,人們服從領(lǐng)導(dǎo)者的命令是出于對(duì)組織紀(jì)律和法律的信守,法律與紀(jì)律代表一種大家都遵守的普遍秩序。因此,紀(jì)律權(quán)力具有一定的合理—合法的權(quán)威。

　　(三)管理行政的政治效用

　　管理行政本質(zhì)上是一種追求形式合理性的社會(huì)治理模式。在這種社會(huì)治理模式中,行為主體的行動(dòng)受形式化、非人格化及貫穿著理性精神的組織程序和行為規(guī)范的支配,體現(xiàn)出一種理性精神。它摒棄了統(tǒng)治行政所摻雜的大量人治因素,較好地避免了在行政人員管理國家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和內(nèi)部事務(wù)時(shí)了過多摻雜進(jìn)價(jià)值偏見而對(duì)這些事務(wù)的真實(shí)性、可靠性產(chǎn)生負(fù)面影響。因?yàn)檫@些行政人員可能有通過對(duì)現(xiàn)存的某些事務(wù)進(jìn)行歌頌或有意歪曲來符合自己的目的,從而以個(gè)人的主觀喜好來代替客觀、科學(xué)的傾向。行政主體在嚴(yán)格、細(xì)致的制度規(guī)范的約束下,沒有憎恨和激情,因此也沒有愛和狂熱。管理行政作為美德贊揚(yáng)的特性是:它成功地排除一切愛憎和一切純粹個(gè)人的、從根本上說一切非理性的、不可預(yù)計(jì)的感覺因素,克服了“自由的隨意專斷和恩寵,懷有個(gè)人動(dòng)機(jī)的施惠和評(píng)價(jià)的王國”

　　[德]馬克斯·韋伯:《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》下卷,林榮遠(yuǎn)譯,商務(wù)印書館1997年版,第301頁。

　　按照科學(xué)理性的運(yùn)行邏輯,管理行政的行為主體是基于自由選擇及契約關(guān)系的專業(yè)化的職業(yè)官員,這些職業(yè)官員一般是通過考試或由專業(yè)訓(xùn)練證書為保證,或者二者兼之。這一方面構(gòu)成了對(duì)封建世襲制或家臣制的否定,打破了身份、職業(yè)的世襲傳統(tǒng)以及人身依附格局,催生出了現(xiàn)代社會(huì)具有獨(dú)立人格的職業(yè)官僚,并為職業(yè)官僚的人格自由和合法權(quán)益提供了充分的保障。世襲特權(quán)以及對(duì)上司的人身依附等現(xiàn)象不復(fù)存在,行政職業(yè)精神受到了充分的鼓勵(lì)。另一方面,管理行政運(yùn)作的基礎(chǔ)是專業(yè)知識(shí)、專家職業(yè),從事行政管理的是受過專門訓(xùn)練的職業(yè)官員,這種管理模式充分體現(xiàn)了對(duì)知識(shí)和技術(shù)的重視,有效地促進(jìn)了實(shí)證科學(xué)知識(shí)在行政管理中的廣泛應(yīng)用,使得行政管理不斷向著職業(yè)化和專業(yè)化方向發(fā)展,從而極大地提高了管理效率。

　　因此,形式主義、普遍主義原則,專職化、層級(jí)化的組織形式,以及權(quán)責(zé)一致、一切按法律和規(guī)則行事等行為邏輯,使管理行政形成了適應(yīng)現(xiàn)代技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活需要的一種特有的優(yōu)勢(shì),即管理行為的“可預(yù)見性”。從某種意義上說,現(xiàn)代生活的高效率,都是建立在行為過程及環(huán)境的某種程度的可預(yù)見性基礎(chǔ)上的。人們只有在能夠?qū)ψ约簭氖碌氖聵I(yè)相關(guān)的事務(wù)和社會(huì)環(huán)境作出起碼的理性預(yù)期的情況下,才有可能對(duì)自己的行為進(jìn)行基于功效最大化的理性選擇。而管理行政下的理性人釋放的無限需求不斷推動(dòng)產(chǎn)能發(fā)展,造就了大工業(yè)文明,并間接地造就了資本全球化。毋庸置疑,管理行政能夠與把效率視為唯一目標(biāo)而快速運(yùn)轉(zhuǎn),以及由此而來的整個(gè)分工體系愈益細(xì)密的現(xiàn)代資本主義企業(yè)相匹配,對(duì)于資本主義的發(fā)展具有相當(dāng)重要的正向意義。而且,該模式的單權(quán)力中心的集權(quán)特征提供了國家強(qiáng)力干預(yù)的組織基礎(chǔ),在醫(yī)治西方經(jīng)濟(jì)危機(jī)及戰(zhàn)后創(chuàng)傷、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)中也發(fā)揮過積極作用?？傊?管理行政正是通過它以管理為要?jiǎng)?wù),以效率為目標(biāo),以運(yùn)行非人格化、制度化的特征否定了家長制下的人治現(xiàn)象,適應(yīng)了工業(yè)社會(huì)大生產(chǎn)和行政管理復(fù)雜化的客觀需要,促進(jìn)了行政管理由“人治”到法治、由經(jīng)驗(yàn)管理到科學(xué)管理的歷史性轉(zhuǎn)變,在技術(shù)上顯示出了超乎以往一切治理模式的巨大優(yōu)越性。管理行政已經(jīng)逐步發(fā)展成為現(xiàn)代社會(huì)組織普遍的結(jié)構(gòu)模式和管理模式。即使是對(duì)管理行政現(xiàn)實(shí)合理性持否定態(tài)度的人,也無法否定它所具有的無可質(zhì)疑的歷史合理性。

　　三、管理行政的政治哲學(xué)基礎(chǔ)反思

　　管理行政在形成伊始,曾一度克服了資本主義建立之初“政黨分肥制”所造成的政府內(nèi)部腐敗、無能、低效和政局不穩(wěn),適應(yīng)了工業(yè)化社會(huì)大生產(chǎn)的要求。但這種效率至上的管理行政理論自有其致命的缺陷和內(nèi)在矛盾。

　　(一)對(duì)科學(xué)理性的過度信奉導(dǎo)致了對(duì)人性的損害和人的異化

　　管理行政主張科學(xué)理性統(tǒng)治一切,將“政府的活動(dòng)僅限于行政上可以解決的技術(shù)問題”

　　Harbermas, 1972,?Knowledge and Human Interests,? HEinemann Educational Books Ltd?,p?103　　,于是官僚制成了一種“理性模型”。在這一理性模型中,政府行政人員被迫服從于鐵面無私的工作紀(jì)律,個(gè)人的獨(dú)立性被組織的統(tǒng)一性所取代,行政人員被看作是沒有感情的、簡單機(jī)械服從的“組織人”,可以隨意加以指派、驅(qū)使,而未考慮人的愿望、動(dòng)機(jī)和態(tài)度對(duì)其行為的影響。他們?nèi)缤患芫軝C(jī)器上的齒輪,每一個(gè)齒輪只能和其他齒輪一起轉(zhuǎn),不能快也不能慢,否則就會(huì)給其他齒輪帶來麻煩。他們是沒有感情和野心的“中性”人,這樣就忽視了個(gè)體的差異性和多樣性。其結(jié)果是,政府在積極地以法律制度提供理性化的社會(huì)秩序時(shí),不僅是以行政人員工具性人格的生成為代價(jià),而且將整個(gè)社會(huì)置于“新的奴役鐵籠”內(nèi)。另外,行政人員必須完全從科學(xué)理性的視角去看待事物,完全受制于技術(shù)的視野,自覺或不自覺地按照技術(shù)的需要去行動(dòng)。以致于現(xiàn)代政府中一旦出了任何一種類型的問題,也總是根據(jù)技術(shù)化的思路去謀求解決的方案。當(dāng)行政人員濫用權(quán)力時(shí),則尋求可以技術(shù)化的法制;當(dāng)出現(xiàn)官僚主義時(shí),則謀求機(jī)構(gòu)改革和組織重建的技術(shù)支持,從而陷入了對(duì)科學(xué)和技術(shù)盲目追求的怪圈?？梢?管理行政在整個(gè)公共行政的領(lǐng)域及其權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中,排除了人的價(jià)值和人的行為主體意義,而且同時(shí)在整個(gè)社會(huì)的范圍內(nèi)進(jìn)一步推動(dòng)道德價(jià)值衰落的運(yùn)動(dòng)

　　張康之:《公共行政:超越工具理性》,《浙江社會(huì)科學(xué)》2002年第4期。

　　。因此,管理行政實(shí)際上面臨著非人格化與人格之間的內(nèi)在沖突。人在官僚系統(tǒng)內(nèi)變成了純粹的與有著能動(dòng)精神的人相分離的角色,并導(dǎo)致人與人之間關(guān)系的異化,以致人與社會(huì)的關(guān)系也隨之發(fā)生了異化。這樣勢(shì)必造成:由于組織成員心理因素而引起的低效率;壓制和阻隔了內(nèi)部的交流與溝通,妨礙了個(gè)人的成長和個(gè)性成熟;鼓勵(lì)了盲目服從和隨大流,壓抑創(chuàng)新和鼓勵(lì)保守。

　　(二)效率主義的運(yùn)行邏輯導(dǎo)致了與民主政治的沖突

　　政府行政工作大多具有非常強(qiáng)的時(shí)效性,而效率中心主義邏輯地包含速度方面的要求,有的學(xué)者甚至認(rèn)為速度是行政效率的關(guān)鍵。在以效率為導(dǎo)向的工具理性追求過程中,“以自由、正義和公平等術(shù)語為代表的一些更廣泛的人類價(jià)值問題在失去它們作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的重要性時(shí),取而代之的是一種‘成本收益計(jì)算’和‘手段和目的的計(jì)算’。當(dāng)效率的衡量成為唯一的討論議題的時(shí)候,協(xié)商的、溝通的以及參與的功能都將失去它們的重要性”

　　[美]羅伯特·B?登哈特:《公共組織理論》,扶松茂等譯,中國人民大學(xué)出版社2003年版,第117頁。

　　。這種忽視政治過程與市場(chǎng)過程的本質(zhì)區(qū)別、強(qiáng)調(diào)效率的管理主義有悖于公眾對(duì)政府的要求,有可能使公共行政成為“牧民之術(shù)”而非為民的行政,損害諸如公平與正義、回應(yīng)性、責(zé)任性等民主價(jià)值,導(dǎo)致民主政治危機(jī)不斷。沃爾多曾經(jīng)指出,傳統(tǒng)效率主義公共行政實(shí)際上并不符合民主制的理想,它實(shí)際上是一種反對(duì)“離心的民主”的管理運(yùn)動(dòng),并且試圖通過提出政治與行政的分離和依靠所謂的“集權(quán)教條”與“整合原則”,作為解決效率問題的方法,并實(shí)施它自己的“向心的民主”

　　丁煌:《西方行政學(xué)說史》,武漢大學(xué)出版社1999年版,第220頁。

　　。日本管理學(xué)家占部都美也極具警示性地指出:“如果按照效率原則探索實(shí)現(xiàn)目的之合理手段,會(huì)有發(fā)生‘為了目的不擇手段’這種反社會(huì)行為的危險(xiǎn)。”

　　[日]占部都美:《現(xiàn)代管理論》,蔣道鼎譯,新華出版社1984年版,第281頁。