淺談管理行政的“科學”內(nèi)核及其政治哲學基礎(chǔ)

　　原因就在于,經(jīng)濟學使管理主義的工具理性視角得到進一步強化,經(jīng)濟學假設(shè)人都是理性的并由此預測人的總體行為,它力圖通過演繹而不是用其他社會科學所采取的歸納方法來得出結(jié)論,同時經(jīng)濟學對數(shù)學方法的應用也使其顯得更合乎理性,這樣“管理主義領(lǐng)域內(nèi)理性模式的發(fā)展絕大部分來自于經(jīng)濟學”,并且“經(jīng)濟學作為管理主義的基礎(chǔ)使它成為最有力的社會科學理論”

　　[澳]歐文·E?休斯:《公共管理導論》,彭和平等譯,中國人民大學出版社2002年版,第77-78頁。

　　總之,在管理行政發(fā)展的每一個階段,都充滿著對科學理性的信奉。正是因為人們對科學理性的信奉,國家對社會經(jīng)濟事務(wù)的管理轉(zhuǎn)移到人類科學的成果和模式以及人類理性的運作上來,科學成為管理行政的內(nèi)核。

　　二、管理行政的政治哲學基礎(chǔ)

　　要探討管理行政的政治哲學基礎(chǔ),需要對政治哲學的理論架構(gòu)進行厘定。從整個思想史來看,政治價值取向是它最重要、最獨特的論域,這是中西方政治哲學大家的共識。除此之外的論域,就是要探究合理的政治秩序,并為政治秩序的合法性提供證明,以及探討合理政治秩序?qū)崿F(xiàn)的政治效用。也就是說,作為面向人類政治實踐并以追問最好或最正義政治秩序為目標的政治哲學,其基本理論架構(gòu)應該包括政治價值取向、政治合法性和政治效用。(一)管理行政的政治價值取向?

　　價值取向是指主體在價值選擇和決策過程中的一定的傾向性。價值取向體現(xiàn)了主體的價值追求,表現(xiàn)為這個主體所信奉的而且影響其行為的價值標準。價值取向不是一種心理偏向、一種愛好,而是主體自覺地、有目的地對行為方向的選擇和把握,具有自覺性和能動性等特點。由于科學理性——科學分析的思路和科技進步——取得了絕對的壟斷地位,因而在管理行政的政治價值追求中,公共行政被看作是不同于政治的一個獨立的領(lǐng)域,是一個價值中立的、技術(shù)性的領(lǐng)域,是“磨刀”的技術(shù),是一門科學、一種職業(yè)。效率被看作是第一公理。威爾遜認為,行政學研究的目的,在于揭示政府能夠適當?shù)睾统晒Φ剡M行什么工作,以及政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當?shù)墓ぷ?/p>

　　彭和平等:《國外公共行政理論精選》,中共中央黨校出版社1997年版,第1、45-47頁。

　　。懷特認為,公共行政的目的,就是在官員和雇員的處置下,對各種資源加以最有效能的利用,使公共計劃得以最迅速、最經(jīng)濟、最圓滿的完成⑤。古利克也認為:“盡管從應用意義上來看,效率必須與其他的社會價值和政治價值相適應,但是科學研究工作本身所特有的價值就是效率。在行政科學看來,其基本的‘善’就是效率”

　　Luther Gulick and L? Urwick, 1937, ?Papers and the Science of Administration, New York: Columbia University Press,Institute of Public Administrations,p192。同樣,傳統(tǒng)公共行政的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)即官僚制,之所以被設(shè)計出來,乃是為了使行政機關(guān)在紀律的精確性、穩(wěn)定性和嚴格性上,在效率方面比其他組織形式更優(yōu)越。正如韋伯指出:“官僚體制的組織廣泛傳播的決定性的原因,向來是由于它的純技術(shù)的優(yōu)勢超過其它任何組織形式。一種充分發(fā)達的官僚體制機制與其他形式的關(guān)系,恰恰如同一臺機器與貨物生產(chǎn)的非機械性方式的關(guān)系一樣。精確、迅速、明確、精通檔案、持續(xù)性、保密、統(tǒng)一性、嚴格的服從、減少摩擦、節(jié)約物資費用和人力。”

　　[德]馬克斯·韋伯:《經(jīng)濟與社會》(下卷),林榮遠譯,商務(wù)印書館1998年版,第296頁。

　　可以這么說,傳統(tǒng)公共行政的一切研究(包括價值理念、組織設(shè)計、決策導向)都始終圍繞著一個中心即高效率。效率是傳統(tǒng)公共行政的價值尺度中的頭號公理,效率也是行政科學的大廈得以建立起來的價值基石。

　　行為主義學派的領(lǐng)軍人物西蒙對傳統(tǒng)公共行政的“效率”準則作了最深刻的解剖。西蒙通過分析效率概念的多義性和模糊性,提出自己的效率準則:“效率準則指的是,在給定可用資源的條件下,選擇能產(chǎn)生最大效益的備選方案。”

　　③Simon,H,Smithburg,D& Thompson,V, 1962,Public Administration,New York: Alfred Knopf Co西蒙特別強調(diào),效率準則是一種將復雜現(xiàn)象予以簡化后的決策依據(jù)。西蒙并不回避使用“好”或“壞”這樣的價值詞來討論公共行政學。從組織的角度看,“好”的或正確的行政行為本質(zhì)上就是指有效率的行政行為。他說,“從‘好的’行政的理性特征中幾乎直接得出來的行政原則就是,在若干個費用相同的備選方案中,應當總能選擇能夠最大程度實現(xiàn)管理目標的方案。而在若干個實現(xiàn)程度相同的備選方案中,應當總是選擇成本最低的方案”。“行政理論關(guān)注的是如何構(gòu)建組織和組織如何運轉(zhuǎn)才能有效地完成其工作的問題。”?③由此可見,西蒙依然把效率至上看作是行政科學的價值基石與主要目標。

　　20世紀90年代初,在大多數(shù)先進國家中產(chǎn)生了一種新的公共部門管理模式,國內(nèi)外學者稱之為新公共管理。英國學者羅茲引用胡德的說法,將英國的新公共管理看作是追求經(jīng)濟、效率、效能目標的管理改革運動。美國的奧斯本和蓋伯勒提出了更為積極的觀點,他們主張把企業(yè)和私營部門經(jīng)營管理的一些成功的管理方法移植到政府公共部門中來,主張政府應像企業(yè)那樣引入競爭機制。與傳統(tǒng)公共行政追求效率原則有所不同,新公共管理要求實現(xiàn)從效率本位向績效本位轉(zhuǎn)移,實際上拓展了效率的內(nèi)涵。但如果我們從中抽象出他們共同的本質(zhì)屬性,兩者把立足點放在追求效率和生產(chǎn)率等價值上是完全一致的。英國學者E?費利耶就曾把新公共管理的價值取向歸納為“效率驅(qū)動模式”

　　EFerlie, L Ashburner,L Fitzgerald and A Pittigrew, 1996,?The New Management in Action,Oxford: Oxford University Press ,pp10-15。

　　通過以上扼要的分析,可以看出,效率至上被視為管理行政的基本政治價值取向。

　　(二)管理行政的政治合法性基礎(chǔ)

　　政治合法性是政治哲學的核心概念,它強調(diào)統(tǒng)治政權(quán)的權(quán)威受到公民的尊重或公民承認服從權(quán)力的義務(wù)。政治合法性意味著某種政治秩序被認可的價值

　　[德]哈貝馬斯:《交往與社會進化》,張博樹譯,重慶出版社1989年版,第206-207頁。

　　。合法性問題一直為政治權(quán)力主體所關(guān)注與重視。甚至可以這么說,一部人類的政治史就是一部政治權(quán)力主體的自我合法性證明的歷史。丹尼斯·朗認為,合法性權(quán)威可以“建立起比其他權(quán)威形式大得多的預期反應可靠性,正像內(nèi)在化的社會規(guī)范比更依賴于環(huán)境約束或臨時談判其意義與可行性的規(guī)范,在保證遵守方面有更大的可靠性。”

　　[美]丹尼斯·朗:《權(quán)力論》,陸震綸等譯,中國社會科學出版社2001年版,第59頁。